II SA/Kr 616/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Małgorzata Brachel- Ziaja Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi J.N. na decyzję Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w K. z dnia 9 marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w K. na rzecz skarżącego J.N. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] Powiatowy Lekarz Weterynarii w K. wymierzył J.N. , prowadzącemu Zakład A. z siedzibą w K. przy ul. [...] karę pieniężną w wysokości: 1) 2.000 za niespełnienie wymagań kreślonych w Rozporządzeniu (WE) 852/2004 zał. II rozdz. XII, 2) 3.000 zł za niespełnienie wymagań określonych w Rozporządzeniu (WE) 852/2004 zał. II, rozdz. I ust. 1 i 2, oraz rozdz. II ust. 1, 3) 6.000 zł za nieoznakowanie produktów pochodzenia zwierzęcego wbrew obowiązkowi, o którym mowa w Rozporządzeniu (WE) 853/2004 w załączniku II. Sekcja I część A ust.4 , 4) 6.000 zł za brak aktualnych orzeczeń lekarskich dla celów sanitarno-epidemiologicznych o braku przeciwwskazań do wykonywania prac w styczności z żywnością, o którym mowa w Rozporządzeniu (WE) nr 852/2004, w załączniku II rozdz. VIII ust. 2. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 27 w związku z art. 26 ust. 1 pkt 1 a ustawy z dnia 16 grudnia 2005r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz.U. z 2006r. nr 17, poz. 127 ze zm.) i § 1 pkt 5, 7 i 13 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 grudnia 2006 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. nr 2, poz. 22), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm.). W uzasadnieniu organ wskazał, że w trakcie kontroli przeprowadzonej w zakładzie A. stwierdzono liczne uchybienia w działalności zakładu. W trakcie kontroli skarżący został pouczony o przysługującym mu prawie składania wyjaśnień i zastrzeżeń do protokołu, a także o prawie do składania wszelkich dowodów oraz wyjaśnień, które mogą się przyczynić do wyjaśnienia sprawy. Mimo pouczenia skarżący nie wniósł zastrzeżeń, ani nie złożył wyjaśnień. Po bezskutecznym upływie wyznaczonego terminu organ uznał, że wobec dotychczasowej bezczynności strony i ze względu na niebezpieczeństwo dla zdrowia publicznego należy odstąpić od zasady umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. W zaistniałej sytuacji jedynym dowodem, na którym Powiatowy Lekarz Weterynarii w K. oparł swoją decyzję o ukaraniu karą pieniężna jest przywołany protokół kontroli i decyzja Nr [...] nakazująca usunięcie uchybień oraz decyzja Nr [...] nakazująca odsunięcie od pracy pracowników nie posiadających wymaganych badań lekarskich z dnia 7 października 2009 r. Na podstawie zgromadzonego w ten sposób materiału dowodowego ustalono, że skarżący nie przestrzega podstawowych zasad higieny, wymaganych od przedsiębiorców sektora spożywczego, co przejawia się tym, że w pracownicy zakładu nie przeszli odpowiedniego szkolenia w sprawach higieny żywności i ze stosowania zasad HACCP, co stanowi naruszenie zał. II rozdz. XII, Rozporządzenia (WE) nr 852/2004, nie przestrzega się podstawowych zasad higieny, co stanowi naruszenie zał. II rozdz. I ust. 1 i 2, oraz rozdz. II Rozporządzenia (WE) nr 852/2004, nie utworzono ponadto systemów i procedur monitorowania dostawców zakładu, stwierdzono brak identyfikacji produktów, co stanowi naruszenie postanowień załącznika II Sekcja I część A ust. 4 Rozporządzenia (WE) nr 853/2004. Ponadto pracownicy zakładu nie posiadali aktualnych orzeczeń lekarskich dla celów sanitarno-epidemiologicznych o braku przeciwwskazań do wykonywania prac w styczności z żywnością, co stanowi naruszenie postanowień załącznika II. rozdz. VIII ust. 2 Rozporządzenia (WE) nr 852/2004. Organ stwierdził, że zakład nie spełnia warunków określonych w rozporządzeniach 853/2004 i 853/2004, zatem należy zastosować środki przewidziane przez prawo. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Odwołanie od tej decyzji złożył J.N. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, polegające na naruszeniu dyspozycji art. 68 § 1 k.p.a., nakazującego sporządzanie protokołu w sposób umożliwiający stwierdzenie kto, kiedy i jakich czynności dokonał, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby. Z treści dokumentu zatytułowanego "Protokół" sporządzonego pismem ręcznym o sygnaturze [...] nie wynika, kiedy protokół został zakończony. Nie odnotowano w treści protokołu osób biorących udział w kontroli, nie ujęto osób uczestniczących w kontroli z ramienia Wojewódzkiej Inspekcji Weterynaryjnej. Część osób uczestniczących w kontroli nie złożyła podpisu pod protokołem. Skarżący podniósł ponadto, że dokument zatytułowany "Protokół" sporządzony pismem ręcznym o sygnaturze [...] wskazuje, że przeprowadzona kontrola ma charakter kontroli cząstkowej, nie odnotowano ponadto w sposób dokładny czasokresu trwania kontroli. Skarżący zarzucił także dalsze uchybienia procesowe odnoszące się do sposobu utrwalania przeprowadzonych przez organ kontrolujący czynności, w tym nieujawnienie w toku postępowania administracyjnego wszystkich przeprowadzonych czynności kontrolnych oraz ich nieutrwalenie za pomocą protokołów. Skarżący wskazał na uniemożliwienie mu wzięcia udziału w postępowaniu i wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów. Ponadto zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonego orzeczenia polegającą na stwierdzeniu, że stwierdzone uchybienia skutkują zagrożeniem dla bezpieczeństwa zdrowia publicznego. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. znak: [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii w K. działając na podstawie na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) oraz art. 15 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz.U. z 2007 r. Nr 121, poz. 842 ze zm.) i art. 27 w związku z art. 26 ust. 1 pkt. 1a ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz.U. z 2006 r. Nr 17, poz. 127, ze zm.) i § 1 pkt. 5, 7 i 13 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 grudnia 2006 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz.U. z 2002 r. Nr 2, poz. 22 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że obowiązujące przepisy ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego oraz przepisy wspólnoty europejskiej określają szczegółowo warunki, jakie muszą być spełnione przez przedsiębiorstwo sektora spożywczego prowadzącego działalność gospodarczą związaną z wytwarzaniem żywności pochodzenia zwierzęcego. Brak spełnienia tych warunków, obliguje organ nadzorujący do nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 26 ust. 1 pkt. 1 a ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego. Analiza materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, a także w sprawie, w której wydana została przez organ I instancji decyzja Nr [...] z dnia [...] października 2008 r., uzasadnia zdaniem organu odwoławczego wydanie decyzji wymierzającej kary pieniężne za niespełnienie wymagań określonych w Rozporządzeniu WR 852/2004, w tym w szczególności dotyczących nie oznakowania produktów pochodzenia zwierzęcego, a także za brak aktualnych orzeczeń lekarskich dla celów sanitarno-higienicznych oraz niespełnienie jeszcze innych wymagań. Wysokość nałożonych kar pozostaje w zgodności z zapisami Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 grudnia 2006 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego. Odnosząc się do kwestii dotyczących naruszenia art. 68 § 1 k.p.a. organ odwoławczy stwierdził, że protokół sporządzony został prawidłowo i zawiera wszystkie elementy szczegółowo określone w art. 19d ustawy z dnia 28 stycznia 2004 roku o Inspekcji Weterynaryjnej. Skargę na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł J.N. zarzucając m.in. naruszenie art. 106 § 3 k.p.a. polegające na niepodaniu w treści zaskarżonej decyzji, jak również w treści decyzji organu I instancji, podstaw uzasadniających wysokość nałożonych kar, w sytuacji gdy wysokość kar uzależniona jest od stopnia społecznej szkodliwości czynu i stopnia zagrożenia dla bezpieczeństwa produktów pochodzenia zwierzęcego. Skarżący podniósł, że organ I instancji oparł rozstrzygnięcie w tym zakresie wyłącznie na uznaniu, iż suma kar jest dotkliwa dla prowadzącego zakład. Skarżący zarzucił ponadto naruszenie art. 19d ustawy O Inspekcji Weterynaryjnej oraz art. 68 § 1 k.p.a., wskazujących na wymogi, jakim powinien odpowiadać protokół przeprowadzonej kontroli, w sytuacji gdy protokół kontroli, na którym zgodnie z treścią zaskarżonej decyzji oparto rozstrzygnięcie w sprawie, nie może być traktowany jako protokół w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego i stanowić dowodu w niniejszej sprawie. Wskazał na uniemożliwienie mu wzięcia czynnego udziału w postępowaniu i wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów, skutkujące nieuwzględnieniem jego stanowiska w trakcie postępowania administracyjnego. Skarżący podniósł także naruszenie treści art. 81 k.p.a. polegające na uznaniu za udowodnione faktów opisanych protokole kontroli, decyzji nr [...] oraz decyzji nr [...], podczas gdy, co do treści protokołu kontroli nie miał możliwości wypowiedzenia się na skutek stanowiska organu I instancji. Podniósł także niewskazanie w treści decyzji organu II instancji podstawy prawnej nadania decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii nr [...] z dnia [...].10.2009r. rygoru natychmiastowej wykonalności, w sytuacji gdy organ ten nie miał uprawnień do nadania decyzji wymierzającej karę finansową rygoru natychmiastowej wykonalności. Skarżący wskazał, że dokument zatytułowany protokół nie wskazuje by czynności kontrolne były przeprowadzane w dniach 7 lub 8 października 2010r., na co wskazuje treść załącznika nr 1 do protokołu kontroli. Ostatnia czynność miała miejsce w dniu 6 października 2010 r. Ponadto z treści zaskarżonej decyzji wynika, że pomimo pouczenia skarżący nie wniósł zastrzeżeń do protokołu kontroli. Jest to nieprawda bowiem w przewidzianym w terminie 5 dni wniósł uwagi do przeprowadzonej kontroli. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Weterynarii w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. W niniejszej sprawie, sąd uznał, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji dotknięte są wadami, skutkującymi koniecznością wyeliminowania ich z obrotu prawnego, w szczególności naruszają przepisy prawa procesowego w sposób mający istotny wpływ na wynik postępowania. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Rozpatrywana sprawa dotyczy nieprawidłowości stwierdzonych w trakcie kontroli przeprowadzonej przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w K. w zakładzie A. , prowadzonym przez skarżącego J.N. W decyzji organu I instancji zawarto stwierdzenie, że jedynym dowodem na którym organ oparł swoją decyzję o wymierzeniu skarżącemu kary pieniężnej jest protokół kontroli znak [...] przeprowadzonej w dniach od 5 do 8 października 2009 r. oraz decyzja Nr [...] z dnia [...] października 2009 r. nakazująca usunięcie uchybień i decyzja Nr [...] z dnia [...] października 2009 r. nakazująca odsunięcie od pracy pracowników nie posiadających wymaganych badań. Organ stwierdził ponadto, że skarżący pomimo pouczenia nie wniósł zastrzeżeń, ani nie złożył wyjaśnień, co do treści protokołu z kontroli. Odnosząc się do powyższego protokołu należy przede wszystkim stwierdzić, że z jego treści nie wynika, kiedy kontrola zakładu mięsnego został zakończona, jak i nie wiadomo kiedy protokół został podpisany. Protokół, nazwany "cząstkowym" nosi datę 5 października 2009 r., zaś w decyzji organ pisze o kontroli przeprowadzonej w dniach od 5 do 8 października. Jednocześnie w protokole tym pouczono skarżącego o prawie wniesienia uwag oraz materiałów dowodowych w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości w terminie 7 dni od dnia podpisania protokołu. Z kolei w załączniku nr 1 do powyższego protokołu (w którym organ stwierdził kolejne uchybienia w kontrolowanym zakładzie) zawarto pouczenie o prawie wniesienia uwag w terminie 5 dni od dnia podpisania niniejszego protokołu. Załącznik ten (protokół) podpisano w dniu 14 października 2009 r. Organ w wydanej decyzji podał, że skarżący nie wniósł żadnych zastrzeżeń, ani wyjaśnień, a nawet stwierdził, że skarżący pozostawał bezczynny. Tymczasem z akt sprawy wynika, że skarżący złożył w dniu 19 października 2010 r. (data nadania przesyłki na poczcie) wyjaśnienia do przeprowadzonej kontroli. A zatem, jeżeli wziąć pod uwagę datę 14 października 2009 r. (data podpisania załącznika do protokołu) uznać należy, że skarżący wniósł uwagi w terminie. Tymczasem w wydanej decyzji organ nie tylko nie ustosunkował się do wniesionych przez skarżącego uwag, a wręcz zarzucił mu bezczynność. Przed wydaniem decyzji, w piśmie z dnia 23 października 2009 r. Powiatowy Inspektor Weterynarii stwierdził natomiast, że wniesione przez skarżącego uwagi nie mają wpływu na treść wydanej decyzji. Za zasadny należy zatem uznać podniesiony w skardze zarzut uniemożliwienia skarżącemu wypowiedzenia się, co do zebranych w sprawie materiałów. Twierdzenie zawarte w decyzji, jakoby skarżący nie wniósł zastrzeżeń do protokołu uznać należy za niezgodne z prawdą. Jak już wskazano powyżej, skarżący w terminie 5 dni od dnia podpisania załącznika do protokołu wniósł obszerne uwagi do przeprowadzonej kontroli. W decyzji organu I instancji stwierdzono ponadto, że z uwagi na zagrożenie dla zdrowia publicznego odstąpiono od zasady zapoznania umożliwienia skarżącemu wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów. Stanowisko organu jest zatem wewnętrznie sprzeczne. Kolejną kwestią pominiętą przez organ w niniejszej sprawie jest kwestia wyjaśnienia wysokości nałożonej na skarżącego kary. Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego, kto prowadząc przedsiębiorstwo sektora spożywczego nie wykonuje obowiązków lub narusza wymagania: – w zakresie dotyczącym produktów pochodzenia zwierzęcego, określone w rozporządzeniu nr [...] lub w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie art. 14 ust. 2 tego rozporządzenia, lub – określone w rozporządzeniu nr 853/2004 lub w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie art. 12 ust. 2 tego rozporządzenia, lub – weterynaryjne określone w ustawie lub przepisach wydanych na jej podstawie; podlega karze pieniężnej do wysokości nieprzekraczającej trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Zgodnie natomiast z art. 26 ust. 2 powołanej ustawy wysokość powyższych kar uzależniona jest od rodzaju naruszeń, społecznej szkodliwości czynu i stopnia zagrożenia dla bezpieczeństwa produktów pochodzenia zwierzęcego. Z kolei wysokość kar określona została w Rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 grudnia 2006 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego. W rozpatrywanej sprawie organ określając wysokość poszczególnych kar (które wyniosły w sumie 17 tys. złotych), w żaden sposób nie uzasadnił, dlaczego wymierza kary w takiej, a nie innej wysokości. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji znajduje się jedynie stwierdzenie o niebezpieczeństwie dla zdrowia publicznego bez wyjaśnienia, na czym konkretnie to niebezpieczeństwo miało by polegać. Organ I instancji uznał jedynie, że taka suma kar jest dotkliwa dla skarżącego. Organ odwoławczy ograniczył się natomiast do stwierdzenia, że wysokość wymierzonych kar pozostaje w zgodności z zapisami powołanego wyżej Rozporządzenia. W tej sytuacji stwierdzić należy, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada wymogom przewidzianym w art. 107 § 3 k.p.a. W kwestii wysokości wymierzonych kar uzasadnienie ogranicza się jedynie do powyższego stwierdzenia, w pozostały zaś zakresie sprowadza się do powtórzenia stanowiska organu I instancji. Wydając swoją decyzję organ nie wskazał także, jakie fakty uznał za udowodnione, nie wyjaśnił także, na jakiej podstawie odmówiono skarżącemu możliwości wypowiedzenia się, co do zgromadzonych w sprawie materiałów, ani na czym miałoby polegać niebezpieczeństwo dla zdrowia publicznego. Dalej stwierdzić należy, że organy obu instancji w sposób rażący naruszyły także art. 10 § 1 k.p.a. Przepis ten zobowiązuje organy do zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu przez zapewnienie im przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jak wskazano powyżej skarżący został pozbawiony czynnego udziału w postępowaniu, gdyż organy pominęły milczeniem zgłoszone przez niego uwagi. Za zasadny uznać należy także zarzut naruszenia art. 64 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem protokół sporządza się tak, aby z niego wynikało, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby. Jak już wskazano, z treści protokołu kontroli przeprowadzonej w dniach 5 - 8 października 2009r. nie wynika, kiedy kontrola ta się zakończyła, a ponadto można wysunąć twierdzenie, że protokół ten nie obejmował całej kontroli, przy czym z jego treści nie wynika, by w zakładzie była prowadzona kontrola po dniu 5 października 2009 r. Protokół z przeprowadzonej kontroli, stwierdzający naruszenie prawa stanowi w rozpatrywanej sprawie jeden z głównych dowodów ma których organy oparły wydane rozstrzygniecie, orzekając o nałożeniu kary pieniężnej. Stwierdzić należy, że protokół, który nie odpowiada wymogom z art. 68 § 1 k.p.a., nie może on stanowić podstawy ustalenia stanu faktycznego sprawy. Nałożenie kary pieniężnej na gruncie niewyjaśnionego ostatecznie stanu sprawy oraz nie odniesienie się do zgłoszonych przez skarżącego uwag stanowi naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., i skutkuje wadliwością wydanych rozstrzygnięć. Na końcu wskazać należy, że dokumenty zgromadzone przez organ I instancji w toku prowadzonego postępowania noszą różne sygnatury: decyzja organu I instancji nr [...] znak: [...], protokół kontroli przeprowadzonej w dniach 5 - 8 października znak: [...], a załącznik nr 1 do tego protokołu nr [...]. Mając na uwadze wskazane okoliczności sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. O niewykonalości zaskarżonej decyzji orzeczono na mocy art. art. 152 p.p.s.a. O kosztach rozstrzygnięto na zasadzie przepisu art. 210 p.p.s.a.