II SA/Kr 616/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska (spr.) WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi S.K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] z dnia 14 lutego 2017 r. znak: [...] w przedmiocie wykonania zastępczego w egzekucji skargę oddala Uzasadnienie: Decyzją z dnia 29 listopada 2012 r. ([...]) na podstawie art. 62 ust. 3 w zw. z art. 62 ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z nr 243, poz. 1621 ze zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. nakazał S. K. - zarządcy budynku mieszkalnego jednorodzinnego nr [...] zlokalizowanego na działce ewidencyjnej numer [...] w miejscowości Ł. I. przeprowadzenie kontroli okresowej polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego w/w budynku w zakresie: instalacji i urządzeń służących ochronie środowiska; przewodów kominowych (dymowych, spalinowych i wentylacyjnych); przydatności do użytkowania przedmiotowego budynku, estetyki budynku oraz jego otoczenia; zbadanie instalacji elektrycznej, w zakresie stanu sprawności połączeń, osprzętu, zabezpieczeń i środków ochrony od porażeń, oporności izolacji przewodów oraz uziemień instalacji i aparatów. II. przedstawienie w siedzibie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. protokołów wskazanych w punkcie nr I niniejszej decyzji oraz ekspertyzy stanu technicznego w/w budynku. Upomnieniem z dnia 12 czerwca 2013 r. ([...]) doręczonym w dniu 14 czerwca 2013 r. wezwano S. K. do wykonania obowiązku wynikającego z ww. decyzji w terminie 7 dni od daty otrzymania upomnienia. Tytułem wykonawczym z dnia 22 lipca 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. wszczął postępowanie egzekucyjne wobec zobowiązanej. Postanowieniem z dnia 7 stycznia 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na S. K. grzywnę w wysokości 3000 złotych w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia 22 lipca 2013 r. Postanowieniem z dnia 21 listopada 2016 r. ([...] na podstawie art. 20 § 1 pkt 4, art. 64 a § 1 pkt 2a, 128 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016. 599 ze zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., jako organ egzekucyjny zlecił innej osobie na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego –S. K. — zarządcy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce ewidencyjnej numer [...], położonej w miejscowości Ł., oznaczonego numerem posesyjnym [...] w Ł., wykonanie obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia 22 lipca 2013 r. Jednocześnie organ zobowiązał S. K. do wpłacenia kwoty [...]zł tytułem zaliczki na poczet kosztów zastępczego wykonania obowiązku. Organ podał, że z powodu uchylania się S. K. od wykonania nałożonego na nią obowiązku sprawę skierowano do Naczelnika Urzędu Skarbowego w L. na drogę postępowania egzekucyjnego należności pieniężnych, w celu przymusowego ściągnięcia grzywny. Postanowieniem z dnia 13 czerwca 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił umorzenia grzywny w celu przymuszenia w związku z niewykonaniem obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego z dnia 22 lipca 2013 r. Organ administracji wyjaśnił, że wykonanie obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia 22 lipca 2013r. znak: [...] spowoduje, iż zobowiązanie uiszczenia kwoty [...]zł tytułem zaliczki na poczet kosztów zastępczego wykonania obowiązku wygaśnie. Pomimo bowiem częściowego wyegzekwowania należności pieniężnych przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w L. S. K. nie zrealizowała nałożonego obowiązku. W przypadku niewykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dopuszczają zastosowanie faktycznie dwóch środków egzekucyjnych tj. grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego. W myśl regulacji zawartych w art. 7 powołanej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. pismem z dnia 24 września 2014 r. zwrócił się z zapytaniem ofertowym do kilkudziesięciu firm, w celu wyłonienia wykonawcy wykonania obowiązku na koszt zobowiązanego. Na dziennik podawczy organu wpłynęła jedna oferta w przedmiocie wykonania obowiązku w ramach wykonania zastępczego. Dlatego też niniejszym postanowieniem poinformowano zobowiązanego, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego wykonany zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego na jego koszt i niebezpieczeństwo oraz wezwano S. K. do wpłacenia zaliczki na koszty wykonania zastępczego. Na powyższe postanowienie S. K. złożyła zażalenie, podnosząc, że ma bardzo trudną sytuacje finansową, a w sprawie winien być "ukarany" J. W., który dokonał zmian w przewodach kominowych. Postanowieniem z dnia 14 lutego 2017 r. ([...] na podstawie art. 138 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa w zw. z art. 18 oraz art. 23 §1 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r., poz. 599 ze zm.) Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie organ I instancji. Organ odwoławczy podał, co następuje: Obowiązek nakazany w decyzji z dnia 29 listopada 2012 r., znak: [...], ciąży na zobowiązanej S. K., wobec której został wydany tytuł wykonawczy z dnia 22 lipca 2013 r. i wobec której prowadzone jest postępowanie egzekucyjne. W toku tego postępowania zastosowano środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia, jednak pomimo zastosowania tego środka egzekucyjnego zobowiązana nie wykonała ciążącego na niej obowiązku. W postanowieniu z dnia 7 stycznia 2014 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, wezwano zobowiązaną - zgodnie z dyspozycją przepisu art. 122 § 2 pkt 2 upea - do wykonania egzekwowanego obowiązku rozbiórki w terminie wskazanym w tym postanowieniu z zagrożeniem, że w przypadku niewykonania obowiązku zostanie orzeczone wykonanie zastępcze na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanej. Zatem zobowiązana miała świadomość, że w przypadku braku osobistego wykonania przez nią egzekwowanego obowiązku rozbiórki, organ egzekucyjny zastosuje kolejny środek egzekucyjny, tj. wykonanie zastępcze w celu doprowadzenia do realizacji tego obowiązku. W postanowieniu z dnia 21 listopada 2016 r. wskazano przybliżoną kwotę kosztów wykonania zastępczego, która wynosi ok. [...] zł. Opierając się na ofercie złożonej przez Agencje Usług [...] można przyjąć, że przybliżona kwota kosztów wykonania zastępczego odpowiada kwocie wskazanej w ww. postanowienia. Również zaliczka ustalona w przedmiotowej sprawie na kwotę [...]zł znajduje swoje uzasadnienie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy. Kwota ta nie przekracza kwoty przedstawionej w ofercie podmiotu zainteresowanego przeprowadzeniem kontroli okresowej i przedłożeniem protokołu wraz z ekspertyzą. W aktach sprawy znajduje się pismo Agencji [...] z datą wpływu 6 marca 2015 r., w którym złożono ofertę na wykonanie obowiązku polegającego na przeprowadzeniu kontroli okresowej budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid.[...] w miejscowości Ł., przedłożeniu protokołu z kontroli i ekspertyzy stanu technicznego w/w budynku, a cenę oferty określono na [...] zł brutto). W niniejszym postępowaniu zażaleniowym Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając jako organ odwoławczy, bada wyłącznie legalność i poprawność postanowienia PINB w L. nr [...] z dnia listopada 2016 r., które wydane zostało w toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec S. K. w oparciu o tytuł wykonawczy z dnia lipca 2013 r. W postępowaniu tym przedmiotem badania nie może być kwestia zasadności i prawidłowości decyzji PINB w L. z dnia 29 listopada 2012 r. Choć weryfikacja tej decyzji nie jest możliwa w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego, to jednak jest możliwa ewentualnie w odrębnych, administracyjnych trybach nadzwyczajnych wzruszania decyzji uregulowanych w art. 145-163 kpa takich jak np. stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156-159 kpa.) czy wznowienie postępowania (art. 145-152 kpa). Jeżeli więc w ocenie zobowiązanej S. K., wątpliwości budzi prawidłowość ostatecznej decyzji PINB w L. z dnia 29 listopada 2012 r. może ona rozważyć możliwość wzruszenia tej decyzji we wskazanych wyżej administracyjnych trybach nadzwyczajnych. Podnoszone przez żalącą się dodatkowe okoliczności, takie jak trudna sytuacja finansowa i trudne warunki mieszkaniowe budzą zrozumienie organu, jednak nie wpływają na prawidłowość skarżonego postanowienia. Na powyższe rozstrzygnięcie S. K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżąca powtórzyła, że to J. W. powinien być "ukarany", gdyż to on dokonał nielegalnie zmian w przewodach kominowych. W uzupełnieniu skargi (pismo z dnia 7 sierpnia 2017 r.) S. K. zarzuciła: - naruszenie art. 29 § 1 upea przez błędne przyjęcie, że w sytuacji, w której skarżąca jest jedynie współwłaścicielką nieruchomości, uwzględnienie błędu co do osoby zobowiązanego, stanowi niedozwolone badanie zasadności obowiązku; - 6, 80, 77 § 1 kpa przez nienależyte wyjaśnienie sprawy; - art. 7 § 2 upea przez błędne uznanie, że zastępcze wykonanie doprowadzi do wykonania obowiązku. Skarżąca wskazała, że obok niej współwłaścicielem nieruchomości był T. K. (obecnie jego spadkobiercy), nadto nieruchomość obciążona jest prawem osobistym dożywocia na rzecz J. W., który zajmuje piętro budynku, sam dokonuje przeróbek we instalacjach, a skarżąca nie ma wpływu na sposób korzystania z budynku w tej części ani nie ma do niej dostępu. Zaprzeczyła skarżąca, jakoby uchylała się od wykonania obowiązku, powodem niewykonania był brak dostępu do części budynku i brak środków finansowych. Podniosła też skarżąca, że organ nie zgromadził materiału dowodowego np. w postaci kosztorysu, pozwalającego na miarodajne ustalenie kosztu robót zastępczych. Nie jest wystarczające zdaniem skarżącej posłużenie się jedną ofertą. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga nie jest uzasadniona. Zgodnie z art. 127 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (upea – DZ.U. 2016. 599) wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt. Przyjmuje się, że wykonanie zastępcze jest co do zasady środkiem egzekucyjnym bardziej dolegliwym od grzywny i jako takim, stosowanym w egzekucji obowiązków zastępowalnych w drugiej kolejności. W rozpoznawanej sprawie właśnie w takiej kolejności środek ten został zastosowany. W zaskarżonym postanowieniu określono w przybliżeniu koszt wykonania zastępczego (art. 128 § 1a), a na podstawie art. 128 § 2 upea określono obowiązek uiszczenia zaliczki. Zarzuty sformułowane w skardze mają charakter mieszany. Tylko część z nich dotyczy istoty rozstrzygniętej skarżonym aktem, a więc zlecenia zastępczego wykonania obowiązku i jego warunków. Pozostałe zarzuty związane są z podstawami prowadzenia egzekucji w ogóle, nie mają więc ścisłego związku z zaskarżonym aktem. Co do tych ostatnio wymienionych należy stwierdzić: Zgodnie z art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (DZ.U. 2016. 599) organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W rozpoznawanej sprawie określony cytowanym przepisem zakaz oznacza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jako organ egzekucyjny nie może kwestionować zgodności z prawem obciążenia obowiązkiem szczegółowo opisanym w tytule właśnie S. K.. Dla tego organu obojętny więc pozostać musi podnoszony obecnie fakt, że S. K. jest jedynie współwłaścicielką nieruchomości. To nie organ egzekucyjny ustala, na kim spoczywa obowiązek wykonywania określonych czynności związanych z użytkowaniem obiektu budowlanego; czyni to organ nadzoru budowlanego wydający merytoryczną decyzję administracyjną o nałożeniu na wskazaną osobę określonych obowiązków. Dlatego zawarte w piśmie z dnia 7 sierpnia 2017 r. rozważania skarżącej na temat odpowiedzialności wszystkich współwłaścicieli za stan techniczny budynku nie mają w rozpoznawanej sprawie znaczenia. Stosownie do art. 6 § 1 upea wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku. Norma ta adresowana jest do wierzyciela, a nie do organu egzekucyjnego, a jej istotą jest nałożenie prawnego obowiązku egzekwowania obowiązków publicznych. W tym też kontekście, oraz w kontekście całej procedury egzekucyjnej, odczytywać należy użyte w w/w przepisie sformułowanie o "uchylaniu się od wykonania obowiązku". W rozpoznawanej sprawie zaskarżone postanowienie zapadło po upływie czterech lat od nałożenia obowiązku i ponad trzech lat od wystawienia tytułu wykonawczego. W tym czasie skarżąca nie podejmowała żadnych czynności zmierzających do wykonania obowiązku, w tym do przeciwstawienia się ewentualnemu oporowi zajmującego część budynku J. W.. Żadną miarą nie można więc zarzucać wierzycielowi (który w rozpoznawanej sprawie jest zarazem organem egzekucyjnym) naruszenia w/w przepisu. Wprost zaskarżonego aktu dotyczy zarzut odnoszący się do wysokości kosztu wykonania zastępczego i zaliczki. Prawdą jest, że swój szacunek organ oparł na jednej ofercie i nie sporządził kosztorysu. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy takie działanie ocenić należy jednak jako racjonalne. Pomiędzy kosztem szacowania kosztów wykonania zastępczego a kosztem wykonania zastępczego musi wszak być zachowana określona proporcja. W sprawie niniejszej wykonanie zastępcze nie dotyczy skomplikowanych robót budowlanych, lecz badań technicznych w niewielkim budynku mieszkalnym i sporządzenia ekspertyzy, a przyjąć należy, że w tym zakresie, dla szacunkowego określenia kosztu, wystarczająca jest znajomość rynku, którą dysponuje Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego. Zaliczka została określona w kwocie niższej o [...] zł. od przewidywanego kosztu, nie ma więc podstaw do jej kwestionowania. Trudna sytuacja materialna skarżącej, jakkolwiek nieułatwiająca skarżącej wykonania obowiązku, nie może mieć wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. Ustawa bowiem nie uzależnia ani zlecenia wykonania zastępczego, ani obowiązku pokrycia jego kosztu od sytuacji materialnej osoby zobowiązanej. Mając powyższe na względzie skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało oddalić.