II SA/Kr 62/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie : Sędzia N SA Andrzej Irla Sędzia WSA Ewa Rynczak (spr.) Protokolant : Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2012 r. sprawy ze skargi A.Z. i T.Z na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 10 listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. znak: [...], działając na podstawie art. 48 ust. 1, art 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243 póz. 1623 ze zm.) oraz art. 104 kpa, nakazał A.Z. i T.Z. i "rozbiórkę obiektu budowlanego tj. budynku usługowego zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] w K. , zrealizowanego bez pozwolenia na budowę". W uzasadnieniu podano, że czynności kontrolne przeprowadzone w dniu 6.10.2010r. . wykazały, że przedmiotowy obiekt to budynek parterowy, zrealizowany z płyt stalowych wewnątrz ocieplonych, kryty dachem płaskim z niewielkim spadkiem wraz z odprowadzeniem wód opadowych za pomocą rynien i rur spustowych na posesję właściciela. Obiekt wyposażony jest w instalację elektryczną oraz wod.-kan . Przedmiotowy budynek posadowiony jest na wylewce betonowej wykonanej bezpośrednio na gruncie. W dniu kontroli w budynku prowadzone były usługi tj. biuro [...] S.A. Omawiany obiekt posiada powierzchnię użytkowi ok. 15 m2. T.Z., oświadczył, iż ówczesny właściciel posesji A. Sp. z o.o. zgłosił do Wydziału Architektury i Urbanistyki ok. 2000r. zamiar wybudowania obiektu budowlanego, podczas realizacji budowy obiektów mieszkalnych przy ul. [...]. W dniu kontroli nie prowadzono żadnych prac budowlanych, a stan zaawansowania budowy określono jako zakończony. W toku prowadzonego postępowania tut. organ nadzoru budowlanego zwrócił się ze do Wydziału Architektury i Urbanistyki UMK o udzielenie informacji dot. przedmiotowego obiektu, ale w zasobach Rejestru Centralnego w latach 1995 - 2010 nie zarejestrowano stosownych decyzji. T.Z. w załączeniu do pisma z dnia 17.11.2010 r. przedłożył kserokopię zgłoszenia budowy budynku gospodarczego o powierzchni ok. 25 m2 zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] z dnia 28.01.2000r, zaadresowanego do Urzędu Miasta K. Wydział Architektury, Geodezji i Budownictwa Rynek [...] Wydział Architektury i Urbanistyki UMK, nie stwierdził wpływu wniosku doręczonego przez P. P. , dotyczącego zgłoszenia zamiaru budowy budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] obr, [...] w K. Natomiast w związku z przedstawieniem na odwrocie załączonej kserokopii zgłoszenia z dnia 28.01.2000 r. - kserokopii potwierdzenia nadania i odbioru z urzędu pocztowego informuje się, że ww. rejestr w dniu 31.01 2000r. wykazał wpływ pisma od P. J.P. , [...], opisany jako odwołanie od postanowienia ". Obiekty gospodarcze zgodnie z § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie można realizować w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271 - 273, dopuszcza się sytuowanie budynku gospodarczego i garażu o długości mniejszej niż 5,5m i o wysokości mniejszej niż 3m bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działka budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5m ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych. W przypadku zakwalifikowania przez PINB przedmiotowego obiektu jako budynek gospodarczy, w myśl wyżej przytoczonych przepisów tut. organ nie mógłby dokonać legalizacji obiektu, z uwagi na fakt, iż budynek zrealizowany jest w zabudowie wielorodzinnej. W rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane przedmiotowy budynek usługowy stanowi obiekt budowlany na realizację, którego wymagana jest zgoda właściwego organu - w niniejszej sprawie ma zastosowanie przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane. Warunkiem przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego jest łączne spełnienie przesłanek o których mowa w art. 48 ustawy Prawo budowlane. Wobec powyższego postanowieniem z dnia [...].02.2011 r. znak: [...], organ nadzoru budowlanego zobowiązał A. i T.Z. do przedłożenia do dnia 31.05.2011 r. dokumentów zgodnie z brzmieniem art. 48 ust 2 ustawy. Zobowiązani do dnia wydania niniejszej decyzji nie przedłożyli żądanych dokumentów. W dniu 31.05.2011 r. na dziennik podawczy wpłynęło ich pismo z prośbą o przedłużenie terminu dostarczenia żądanych dokumentów, bądź zawieszenie z uwagi na toczące się postępowanie w Urzędzie Miasta K Wydział Architektury w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego budynku, do czasu uzyskania decyzji WZ. Pismem z dnia 20.06.2011 r. Wydział Architektury i Urbanistyki UMK poinformował, iż w odniesieniu do budynku usługowego zlokalizowanego przy ul. [...], na działce nr [...] obr. [...]. ewidencyjna [...] w K. , w latach 2004 do 17.06.2011 r., nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy jak również nie jest prowadzone żadne postępowanie, które przedmiotem byłaby wskazana działka." Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A.Z. i T.Z. zarzucając, że rozpoczęli procedurę uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla rozbudowy przebudowy i nadbudowy istniejącego budynku wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek usługowy na działce nr [...] obr.[...] w K. nr [...] . PINB wydając przedwcześnie decyzję o rozbiórce obiektu urząd przesądził o obiekcie, nie dając możliwości legalizacji obiektu co stanowi naruszenie art. 7 kpa, art. 11 kpa oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wynikającej z art. 8 kpa. Ponadto organ przeprowadził kontrolę bez powiadomienia A.Z. jako współwłaściciela nieruchomości i nie brała ona udziału w oględzinach. Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. znak: [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 i art. 104 kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1094 r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, póz. 1623), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podano, że do odwołania skarżący nie dołączyli żadnego dokumentu, który potwierdzałby, iż wystąpili do właściwego organu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowego obiektu budowlanego. Skoro skarżący nie skorzystali z możliwości zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych, poprzez przedłożenie w siedzibie PINB w wyznaczonym terminie stosownych dokumentów, PINB zobligowany był na mocy art. 48 ust 4 ustawy Prawo budowlane do zastosowania przepisu art. 48 ust. 1, tj. do wydania decyzji w przedmiocie rozbiórki. Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazano, iż niewypełnienie przez skarżących obowiązku .nałożonego postanowieniem PINB z dnia [...].03.2011 uniemożliwiło organom nadzoru podjęcie czynności zmierzających do zalegalizowania przedmiotowego obiektu budowlanego. Odnosząc się do kwestii braku udziału A.Z. oraz pozostałych stron postępowania w kontroli, jaka miała miejsce w dniu 6.10.2010r. . podał, iż zgodnie z przepisem art. 81 ust. 4 organy nadzoru budowlanego "przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego". Przepisy ustawy Prawo budowlane nie regulują kwestii formalnych związanych z przeprowadzeniem kontroli, poza tym, iż czynności kontrolne winny być przeprowadzone "w obecności inwestora, kierownika budowy lub robót, kierownika zakładu pracy, lub wyznaczonego pracownika, bądź osób przez nich upoważnionych albo w obecności właściciela lub zarządcy obiektu ...", w tym nie nakładają na organ nadzoru budowlanego obowiązku powiadomienia o czasie przeprowadzenia kontroli (art. 81 a ust 2 u.p.b.). Z treści protokołu kontroli wynika, iż udział w kontroli brał współwłaściciel działki nr [...], na której zlokalizowany jest przedmiotowy budynek – T.Z., . Kontrolę organ nadzoru budowlanego może przeprowadzić przed wszczęciem postępowania administracyjnego, w toku postępowania organ nadzoru budowlanego przeprowadza oględziny, o których mowa w art. 79 i 85 k.p.a. O wszczęciu postępowania PINB powiadomił pismem z 22.02.2011r. znak: [...]. Zatem kontrola została przeprowadzona w dniu 6.10.2010r. . przed wszczęciem postępowania. Protokół kontroli z 6.10.2010r. . zalega w aktach postępowania i stanowi materiał dowodowy w sprawie. Pismem z 2.06.201 Ir. znak: [...] PINB powiadomił strony o zakończeniu postępowania dowodowego oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, umożliwiając tym samym stronom postępowania możliwość wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, w tym również ustaleń dokonanych podczas kontroli zawartych w protokole. Z akt sprawy wynika, że A.Z., nie skorzystała z przysługującego jej prawa zapoznania się z aktami sprawy, nie składała również uwag do sprawy. W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania trybu, o którym mowa w art. 48 u.p.b. Z uwagi na fakt, iż właściciele nieruchomości nie przedłożyli we wskazanym przez organ l instancji terminie dokumentów niezbędnych dla legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego koniecznym było wydanie decyzji, o której mowa w art. 48 ust. 1 u.p.b. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyli A.Z. i T.Z. zarzucając: - naruszenie art. 10 ust. 1 kpa polegające na nie zapewnieniu stronom postępowania czynnego udziału w postępowaniu poprzez nie zawiadomienie skarżącej B.Z. o terminie kontroli; - naruszenie art. 10 ust. 3 kpa polegające na nie utrwaleniu przez organ l Instancji w sposób przewidziany w tym przepisie przyczyn, dla których odstąpił od zasady określonej w przepisie art. 10 ust. 1 i zaakceptowaniu wskazanego uchybienia przez organ wyższego stopnia; - naruszenie prawa materialnego, a to przepisu art. 80 ust. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że przepis ten w zakresie swojej regulacji wyklucza zastosowanie ogólnej reguły określonej w przepisie art. 10 ust. 1 kpa, podczas gdy zakres regulowania wskazanego przepisu prawa budowlanego nie obejmuje kwestii zapewnienia udziału stron w czynnościach kontroli, co sprawia, że w tym zakresie ma w pełni zastosowanie ogólny przepis art. 10 ust. 1 kpa; - naruszenie przepisu prawa materialnego, a to przepisu art. 80a ust. 2 ustawy Prawo budowlane polegające na prowadzeniu postępowania i wydaniu decyzji, pomimo nieobecności strony - inwestora w osobie B.Z. podczas czynności kontrolnych, podczas gdy powołany przepis w powiązaniu z przepisem art. 10 ust. 1 kpa zobowiązuje organ do zapewnienia każdej stronie udziału w każdej czynności postępowania, w tym również kontroli. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargi skarżony organ wniósł o ich oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- zwanej dalej p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu. Wady postępowania administracyjnego, skutkujące koniecznością: uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi sąd w myśl art. 151 p.p.s.a. skargę oddala. Skarga jest uzasadniona, jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazano. Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu l instancji uznał, że decyzje te naruszają prawo albowiem organy w sposób wyczerpujący nie zebrały i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego sprawy. Sąd nie jest związany granicami skargi i zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu okoliczności sprawy, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z przepisu art. 134 p.p.s.a. Stosownie do przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu istotną kwestią do wyjaśnienia jest okoliczność czy inwestor zrealizował przedmiotowy budynek gospodarczy poprzez skuteczne zgłoszenie zamiaru budowy tego budynku, czy też takiego zgłoszenia w 2000r. nie było i inwestycja została zrealizowana w ramach samowoli budowlanej. Inwestor T.Z. w toku postępowania wyjaśniającego prowadzonego w niniejszej sprawie przedłożył pismo z dnia 4.01.2011 r., które wpłynęło do organu l instancji w dniu 11.02.2011 r. wraz z załącznikiem. Z załącznika tego wynika, że J.P. , jako poprzedni właściciel przedmiotowego budynku gospodarczego, w dniu 28.01.2000r. zgłosił do Urzędu Miasta K. zamiar budowy przedmiotowego budynku gospodarczego na działce nr [...] obr.[...], podając w nim zakres wykonywanych robót budowlanych i planowany termin ich rozpoczęcia na dzień 1.03.2000r. Do tego załącznika dołączył też 6 załączników, co wynika z treści pisma z dnia 28.01.2000r. ( zgłoszenie J.P. z dnia 28.01.2000r. k. [...] akt adm. ). Na odwrocie tego zgłoszenia znajdują się kserokopie 2 dowodów potwierdzających odbiór pisma przez w/ wym. Urząd wraz z prezentatą tego Urzędu potwierdzającą odbiór listu poleconego od J.P. , za zwrotnym potwierdzeniem odbioru, z datą wpływu do Urzędu: 31.01.2000r. ( k.[...]). Dokument ten był przedmiotem badania organów, które ustaliły, że istotnie do Urzędu w dniu 31.01.2000r. wpłynęło pismo J.P. , jednakże rejestr wykazał wpływ pisma jako "odwołanie od postanowienia". W związku z tym organy ustaliły i uznały, że inwestor nie dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania przedmiotowego budynku gospodarczego i budynek ten został zrealizowany w ramach samowoli budowlanej. Takie ustalenia organów są przedwczesne i niewystarczające, nie dające podstaw do przyjęcia iż była to samowola budowlana. W szczególności należy stwierdzić, że organy nie wyjaśniły w ogóle jaka była treść pisma J.P. które wpłynęło do organu w dniu 31.01.2000r., nie dołączyły do akt sprawy jego odpisu, nie podały też od jakiego postanowienia organu miałby się odwoływać J.P. i jakie dowody i fakty miałyby za tym przemawiać, a zatem obalałyby dowód skarżącego, że to pismo J.P. z dnia 28.01.2000r. zatytułowane jako zgłoszenie, tak naprawdę tym zgłoszeniem nie było. Samo stwierdzenie organu, że pismo to było "odwołaniem od postanowienia" a nie zgłoszeniem, w tych okolicznościach sprawy jest niewystarczające i wymaga stosownego ustalenia faktów i ich uzasadnienia. Na organie spoczywa obowiązek zebrania i rozpatrzenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co wynika z przepisu art.77§1 kpa. Tym samym należy stwierdzić, że organy w sposób nieprawidłowy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające naruszając podstawowe zasady postępowania, w tym również zasadę ustalenia prawdy obiektywnej wyrażoną w przepisie art. 7 k.p.a., a także przepis art. 107 § 3 kpa odnoszący się do uzasadnienia decyzji. Uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów prawidłowo sporządzonego uzasadnienia albowiem ustalony przez organy stan faktyczny sprawy jest niepełny, wymaga uzupełnienia i tym samym nie może odzwierciedlać rzeczywistego stanu faktycznego sprawy w odniesieniu do którego mają zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. W ocenie Sądu naruszenie powyższych przepisów postępowania mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż mogłoby zdeterminować wydanie innej decyzji. Mając powyższe na uwadze, wydana decyzja jest przedwczesna i organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy winien wziąć pod uwagę naprowadzone wyżej okoliczności sprawy. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze dotyczących naruszenia art. 81 a ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane ( a nie art. .80 a ust.2 jak podają skarżący), art. 10 ust 1 i ust. 3 kpa, to zarzuty te są nieuzasadnione, gdyż organ miał prawo do przeprowadzenia czynności kontrolnych na przedmiotowej działce, zgodnie z art. 81 a ust.2 cyt. ustawy Prawo budowlane. Poza tym w czasie czynności kontrolnych na terenie inwestycji w dniu 6.10.2010r. obecny był skarżący T.Z. , jako właściciel nieruchomości ( protokół z czynności kontrolnych z dnia 6.10.2010r. k.[...] akt adm.). Ponadto skarżąca A.Z. i T.Z. , byli prawidłowo zawiadomieni o toczącym się postępowaniu tj. o jego wszczęciu i zakończeniu postępowania, o czym świadczą zwrotne potwierdzenia odbioru pism organu przez A.Z. na k. [...] akt adm. oraz T.Z. na k. [...] akt adm. Jednakże A.Z. w toku postępowania nie zgłaszała żadnych uwag czy wniosków. W związku z tym, podniesione przez skarżących zarzuty są nietrafne i nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. W związku z tym, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt l sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1lit. c ustawy z dnia 30.08.2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r., Nr 153, póz. 1270 z późn. zm.), w myśl którego Sąd w razie uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzeczenie w pkt II wyroku wydano na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach nie orzeczono z powodu braku stosownego wniosku.