II SA/Kr 62/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. D. – W. i W. D. – W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 17 listopada 2021 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych skargę oddala. Przedmiotem skargi wniesionej przez D. D. – [...] oraz W. D. – [...] jest decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej też jako "MWINB") nr 503/2021 z dnia 17 listopada 2021 roku uchylająca w części decyzję i w tym zakresie orzekająca o określeniu terminu wykonania nałożonych obowiązków do dnia 31 grudnia 2023 roku. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej też jako "PINB") wszczął z urzędu (vide: karty 1, 3 akt znak: RO 1.5162.52.2019.IGR) postępowanie dotyczące stanu budynku frontowego i oficyn bocznej i tylnej przy [...] w K.. Czynności wyjaśniające w niniejszej sprawie zostały zainicjowane informacjami o zdarzeniu odpadania tynku z budynku przy ul. [...] w K. (vide: karty 1-3 znak: RC 1.5140.251.2019.IGR). Przedmiotowy budynek figuruje w rejestrze zabytków pod numerem [...] woj. małopolskiego. Po przeprowadzeniu postępowania w dniu 26.07.2019r. PINB powołując art. 66 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 roku , poz. 1333 ze zm.; dalej jako "PrBud") wydał decyzję nr 1043/2019 znak: ROIK 1.5162.52.2019.IGR, którą nakazał "Wspólnocie Mieszkaniowej Budynku przy ul. [...] w K. (...) skuteczne zabezpieczenie przed dostępem osób trzecich podwórca nieruchomości zabudowanej dwuskrzydłowym budynkiem frontowym i usytuowanymi w północnej i południowej części oficynami bocznymi oraz w zachodniej części nieruchomości oficyną tylną, położonego na działce nr [...] obręb [...], przy ul. [...] w K., w związku z nieprawidłowym stanem technicznym stwarzającym zagrożenie dla bezpieczeństwa użytkowania – poprzez wykonanie określonych w szczegółowo w decyzji prac, wskazując termin ich wykonania na dzień 30 października 2022 roku. Odwołanie tej decyzji PINB wnieśli skarżący, działający przez pełnomocnika adwokata B. K.. Rozpatrując sprawę w wyniku wniesionego odwołania MWINB w Krakowie, wskazał, że pomimo iż skarżący w odwołaniu wskazały, że zaskarżają decyzję cyt.: "w części dotyczącej określenia terminu zakończenia prac (30 października 2022 roku)" (vide: strona 2 odwołania - karta 22 akt znak: WOB.7721.447.2020), nie zwalnia to organu odwoławczego od obowiązku rozpoznania sprawy administracyjnej w jej całokształcie i objęcie swym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej jako całości - niezależnie od zakresu decyzji pierwszoinstancyjnej zakwestionowanej w odwołaniu i podnoszonej w nim argumentacji. MWINB wskazał, że decyzja wydana na podstawie art. 66 ust. 1 PrBud nie jest decyzją uznaniową. W okolicznościach wymienionych w tym przepisie organ nadzoru budowlanego nakazuje usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, co oznacza, iż ma on obowiązek wydania decyzji w tym przedmiocie. Konstrukcja normy prawnej zawartej w art. 66 ust. 1 PrBud wskazuje zatem, iż decyzje podejmowane na jego podstawie mają charakter związany. Jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek określonych w art. 66 ust. 1 pkt 1 – 4 PrBud, to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz zobowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości (por. uzasadnienia do wyroku NSA z dnia 14 lipca 1998 r., sygn. akt IV SA 1420/96). Z zebranego materiału dowodowego wynika, że budynek przy ul. [...] w K. jest w nieprawidłowym stanie technicznym. Powstałe zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia uzasadniało podjęcie szybkich działań określonych w decyzji PINB z dnia 26.072019r. nr 1043/2019 znak: ROIK 1.5162.52.2019.IGR mających na celu wyeliminowanie stanu zagrożenia. MWINB wskazał, że PINB przeprowadził w sposób prawidłowy i wystarczający postępowanie wyjaśniające i zgromadził materiał dowodowy, na podstawie którego, mając na względzie zabytkowy charakter obiektu, ustalił zakres niezbędnych robót zabezpieczających. Roboty powyższe obejmują zabezpieczenie galerii (balkonów) komunikacyjnych w obręb podwórza wewnętrznego poprzez wykonanie, tymczasowego rusztowania podpierającego, wykonania stemplowań stropów, wykonanie napraw posadzki podwórza, usunięcie poluzowanych fragmentów blachy nad "nadbudówką" w poziomie II piętra oficyny i wykonanie w tych miejscach tymczasowe] pokrycia z papy na deskowaniu, zabezpieczenie ścian piwnic oraz ścian fundamentowych poprzez wykonanie izolacji pionowej z folii kubełkowej układanej na zakład, zabezpieczenie poprzez iniekcję ciśnieniową rys i rozspojeń w ścianach murowanych; o rozwartości powyżej 2,0 mm modyfikowany zaczynem cementowym, o rozwartości poniżej 2,0 mm mikrocementem, zabezpieczenie elementów drewnianych więźby dachowej oraz pokrycia dachu, przemurowanie kominów oraz czapek na kominach cegłą ceramiczną pełną układaną na zaprawie cementowej a następnie otynkować, udrożnień i uszczelnienie oraz uzupełnienie rynien i rur spustowych i obróbek blacharskich (vide: karty 176-17 238-240 akt znak: ROIK 1.5162.52.2019.IGR). Nakazane prace mają więc charakter likwidujący stan zagrożenia oraz zabezpieczający obiekt przed dalszym niszczeniem. Z treści decyzji wbrew twierdzeniom zawartym w odwołaniu nie wynika natomiast aby PINB nakazywał dokonywanie przebudowy więzi dachowej Z uwagi na zabytkowy charakter obiektu będącego przedmiotem postępowania robo powyższe winny być prowadzone "pod nadzorem osoby uprawnionej w specjalności konstrukcyjna budowlanej, do pracy przy zabytkach nieruchomych. Jak wskazał MWINB prace związane z zabytkiem mogą wiązać się z odkryciem zakrytych pozostałości archeologicznych, co wymaga sprawdzenia w toku prowadzonych robót budowlanych i może mieć także wpływ na wydłużenie czasu wykonywanych robót budowlanych. Mając na to względzie, w tym zapewnienie nadzoru konserwatorskiego oraz realne terminy na znalezienia odpowiedniego wykonawcy i osoby nadzorującej prace przy obiekcie zabytkowym, wskazywany przez PINB termin wykonania robót do dnia 30.10.2022r. był uzasadniony technicznie. Z uwagi jednak na upływ czasu od wydania decyzji PINB z dnia 11.09.2020r nr 927/2020 znak: ROIK 1.5162.52.2019.IGR oraz mając na względzie treść art. 130 § 2 Kpa, w ocenie MWINB zaistniała konieczność zmiany terminu wykonania nałożonych obowiązków do dnia 31.12.2023 r. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu MWINB wskazał, że przedterminowe wykonanie robót zabezpieczających likwidujących stan zagrożenia bezpieczeństwa życia lub zdrowia ludzkiego potwierdzonych oświadczeniem osoby uprawnionej i protokolarnymi ustaleniami pracowników PINB w Krakowie Powiat Grodzki, nie wyklucza możliwości wcześniejszego użytkowania ciągów komunikacyjnego przebiegających przez podwórze do pomieszczeń przynależnych do lokalu nr [...] budynku przy ul. [...] w K.. Po rozpatrzeniu odwołania MWINB uchylił decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nałożonych obowiązków i w tym zakresie określił termin wykonania nałożonych obowiązków do dnia 31 grudnia 2023 roku, a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Na powyższą decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie skargę złożyli skarżący podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewłaściwą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i w konsekwencji dokonanie błędnych ustaleń w zakresie dotyczącym ilości czasu potrzebnego na wykonanie nakazu, objętego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki nr 927/2020 z dnia 11 września 2020 roku znak ROIK.I.5162.52.2019.IGR, w tym w szczególności w zakresie wykonania robót budowlanych, których wykonanie pozwoli na korzystanie przez Skarżących z podwórca nieruchomości oraz naruszenia przepisów postępowania tj. art. 130 § 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez powołanie się na ten przepis, mimo, że z uwagi na zakres zaskarżenia nie miał on znaczenia dla możliwości realizacji nakazu objętego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki nr 927/2020 z dnia 11 września 2020 roku znak ROIK.I.5162.52.2019.IGR. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje. Na wstępie należy wskazać, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia wyrokowania stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie z brzmieniem art. 15zzs4 ust.2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 3 lipca 2021 r., wprowadzonym art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.z 2021 r., poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę wyłącznie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających prowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym, że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. W myśl art. 15zzs4 ust.3 ustawy Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W rozpoznawanej sprawie strony postępowania zostały wezwane o podanie, czy wnoszą o przeprowadzenie rozprawy zdalnej, a jeżeli tak – to o wskazanie adresu elektronicznego na platformie ePUAP - w terminie 7 dni od dnia doręczenia - pod rygorem przyjęcia, że strona nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Wobec tego, że nie wszystkie strony wskazały, że mają możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie w systemie zdalnym, dlatego też zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżący podnoszą dwa zarzuty, z których jeden dotyczy niewłaściwego określenia terminu potrzebnego na wykonanie nakazu, a drugi dotyczy nieuprawnionego przedłużenia przez MWINB o 14 miesięcy (względem terminu wyznaczonego przez organ I instancji) terminu na wykonanie niezbędnych prac zabezpieczających, mimo braku odwołania idącego w tym kierunku. Skarżący nie negują przy tym zakresu koniecznych prac zabezpieczających, jak i okoliczności, że prace te muszą być wykonane. Odnosząc się do podniesionego zarzutu naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewłaściwą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i w konsekwencji dokonanie błędnych ustaleń w zakresie dotyczącym ilości czasu potrzebnego na wykonanie nakazu, objętego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki nr 927/2020 z dnia 11 września 2020 roku znak ROIK.I.5162.52.2019.IGR, w tym w szczególności w zakresie wykonania robót budowlanych, których wykonanie pozwoli na korzystanie przez Skarżących z podworca nieruchomości, to trzeba zaznaczyć, że zgodnie z decyzją nr 927/2020 z dnia 11 września 2020 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej Budynku [...] w K. wykonanie niezbędnych prac zabezpieczających wobec stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego budynku, wyznaczając termin wykonania nakazanych robót do dnia 30 października 2022 roku. W wyniku wniesionego odwołania organ II instancji wydał decyzję w dniu 17 listopada 2021 roku orzekając o określeniu terminu wykonania nałożonych obowiązków do dnia 31 grudnia 2023 roku. Zasadnie MWINB przeanalizował realne możliwości wykonania nałożonych obowiązków, biorąc w szczególności pod uwagę konieczność sporządzenia stosownych projektów i uzyskania decyzji, w tym decyzji konserwatora zabytków, co z pewnością wymaga czasu. Ponadto, jak wskazał organ, realizowane prace mogą wiązać się z odkryciem zakrytych pozostałości archeologicznych, co wymaga sprawdzenia w toku prowadzonych robót budowlanych i może mieć także wpływ na wydłużenie czasu wykonywanych robót budowlanych. Wydłużenie terminu, względem terminu wyznaczonego przez PINB, było w istocie wyłącznie podyktowane upływem czasu jaki nastąpił od wydania decyzji przez organ I instancji. Wniesienie odwołania przez skarżących, jakkolwiek nie stanowiło przecież dla wspólnoty przeciwskazania dla realizacji nałożonych obowiązków, których zresztą sama wspólnota w żadnej mierze nawet nie negowała skoro nie złożyła odwołania, to jednak rolą organu II instancji było rozważenie i ustalenie adekwatnego i odpowiedniego terminu na realizację obowiązku, licząc od daty wydania decyzji przez MWINB. Wyznaczenie terminu nastąpiło przy tym z uwzględnieniem zakresu koniecznych do wykonania prac. Trzeba wskazać, że MWINB określił termin analogicznie jak organ I instancji, wyznaczając go na poziomie 23 miesięcy od dnia wydania decyzji. Należy także zauważyć, że wyznaczony termin jest terminem maksymalnym, co w żaden sposób nie pozbawia możliwości obowiązanego do zrealizowania nałożonego obowiązku szybciej, jeśli będzie to możliwe. Określenie terminu wykonania nałożonego obowiązku jest koniecznym elementem decyzji, co wynika wprost z treści art. 66 ust. 1 PrBud. Przy czym ustawodawca pozostawił organowi nadzoru budowlanego swobodę w jego wyznaczeniu. Organ powinien zatem, uwzględniając realia konkretnej sprawy, wyznaczyć odpowiedni termin wykonania nałożonych obowiązków. Termin odpowiedni to termin adekwatny, taki który uwzględnia charakterystykę nałożonych obowiązków oraz okoliczności faktyczne, w których będą one wykonywane (por. np. uzasadnienia do wyroków NSA: z dnia 30 stycznia 2020 roku, sygn. II OSK 706/18, z dnia 28 maja 2020 roku, sygn. II OSK 2484/19, z dnia 5 października 2021 roku, sygn. II OSK 202/21). Te okoliczności na gruncie niniejszej sprawy zostały wzięte pod uwagę przez MWINB, który wskazał na potencjalną możliwość odkrycia zakrytych pozostałości archeologicznych, które mogą bezpośrednio wpływać na harmonogram realizowanych prac. Z tym stanowiskiem organu należy się zgodzić. Niezależnie trzeba wskazać, że przy nałożeniu wielu różnych obowiązków nie można wykluczyć, że dla różnych obowiązków organ wyznaczy różne terminy ich wykonania, to jednakże decyzja czy tak postąpić należy do organu. Ustawodawca nie wprowadza tutaj dalszych warunków. Dlatego też kwestia wyznaczenia, czy też niewyznaczenia przez organ różnych terminów dla wykonania różnych obowiązków, czy grup obowiązków musi być rozważona przez organ w okolicznościach danej sprawy. Za trafne przy tym należy uznać stanowisko organu, który określił maksymalny jeden termin na wykonanie wszystkich obowiązków, pozostawiając wspólnocie decyzję, co do tego w jakiej kolejności i w jakich terminach pośrednich będą realizowane poszczególne prace. W istocie bowiem nie jest rolą organu nadzoru budowlanego ingerowanie w sprawy cywilne i stosunki prawne między współwłaścicielami i o ile nie ma istotnych argumentów związanych z zabezpieczeniem ujawnionych nieprawidłowości w obiekcie budowlanym, o tyle nie jest uzasadnione dodatkowe dookreślanie kolejności wykonywania poszczególnych prac czy też szczegółowego harmonogramu realizacji nałożonych obowiązków. Na gruncie niniejszej sprawy nie było, w ocenie Sądu, konieczne wskazywanie kolejności realizowanie poszczególnych obowiązków, natomiast wyznaczony termin jest adekwatny do nałożonych obowiązków i pozwala obowiązanej na terminowe realizowanie obowiązku. Należy także zwrócić uwagę, że w czasie realizowanych prac mogą ujawnić się nowe nieznane okoliczności, jak np. odkrycie pozostałości archeologicznych, co stanowi dodatkowy argument za niewyznaczaniem przez organ różnych terminów dla wykonania różnych obowiązków. Nie jest uzasadniony również zarzut naruszenia art. 130 § 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez powołanie się przez organ II instancji na ten przepis, mimo że z uwagi na zakres zaskarżenia nie miał on znaczenia dla możliwości realizacji nakazu objętego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki nr 927/2020 z dnia 11 września 2020 roku znak ROIK.I.5162.52.2019.IGR. Zgodnie z art. 130 § 2 k.p.a. wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. Skarżący podnoszą w tym kontekście, że skoro wspólnota nie odwołała się od decyzji PINB, to powinna rozpocząć realizować obowiązki wynikające z tej decyzji, natomiast organ II instancji nie powinien już wydłużać tego terminu, w szczególności, że skarżący w swoim odwołaniu wnieśli o skrócenie tego terminu. Skarżący wskazują także, że skoro wnieśli odwołanie "jedynie w części dotyczącej określenia terminu zakończenia prac (30 października 2022 roku), to oznacza, że decyzja PINB z dnia 11 września 2020 roku stała się ostateczna, co do nakazu wykonanie niezbędnych prac zabezpieczających wobec stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego budynku". Stanowisko to jest jednak nieuprawnione. Jak już wskazano wcześniej, na gruncie art. 66 ust. 1 PrBud określenie terminu wykonania nałożonych obowiązków stanowi obligatoryjny element decyzji, a brak określenia decyzji stanowi przesłankę nieważnościową (por. Artur Kosicki [w:] por red. Alicji Plucińskiej-Filipowicz i Marka Wierzbowskiego, Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, LEX; komentarz do art. 66 teza 24). Natomiast wniesienie odwołania nie powoduje przy tym ograniczenia dla organu II instancji w zakresie kierunku rozpoznania sprawy, a także treści wydanego rozstrzygnięcia. W konsekwencji organ był uprawniony (i w świetle art. 66 ust. 1 PrBud obowiązany) do określenia terminu wykonania nałożonych obowiązków i wbrew twierdzeniom skarżących, nie był ograniczony w określeniu tego terminu, w ten sposób, że nie mógł wyznaczyć terminu późniejszego. Trzeba tutaj jeszcze przypomnieć, że MWINB określił termin analogicznie jak organ I instancji, wyznaczając go na poziomie 23 miesięcy od dnia wydania decyzji. Niezależnie od powyższego, w ocenie Sądu, organ w sposób prawidłowy, rzetelny i adekwatny do stanu sprawy zgromadził materiał dowodowy, stanowiący podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. W szczególności nie budzi wątpliwości, co do rzetelności oraz zasadności wyciągniętych konkluzji sporządzona ekspertyza (dr. inż. S. K. i dr. inż. W. B.). Ze względu na powyższe skarga, stosownie do art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.