II SA/Kr 621/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 18 marca 2015 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia: wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji E.W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z 18 marca 2015 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W skardze zawarty został wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji. Skarżący podniósł w nim, że działka nr [...], na której ma zostać zrealizowana przeważająca część zamierzenia inwestycyjnego, graniczy z należącą do niego działką nr [...], na której zlokalizowana jest jedna z głównych atrakcji R. Zarówno działka nr [...] jak i działka nr [...] znajdują się na terenie dawnego zespołu dworsko-parkowego, stanowiącego najstarszy (obok zabytkowego kościoła drewnianego) zespół architektoniczny miasta. Skarżący wyjaśnił, że wcześniejsza decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, uchylona przez WSA w Krakowie z dnia 14 listopada 2014 r., stanowiła podstawę do wydania inwestorowi pozwolenia na budowę. Obecnie toczy się postępowanie przed organem II instancji – Wojewodą , który wezwał inwestora do dostarczenia ostatecznej decyzji WZ. Oznacza to, że brak wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji umożliwi wydanie pozwolenia na budowę i przystąpienie inwestorowi do robót budowlanych. Skarżący wskazał również, że na ukończeniu są prace związane z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którym w planowanym kształcie uniemożliwi realizację przedsięwzięcia. Powyższe uzasadnia wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji ze względu na zagrożenie znaczną szkodą i to nie tylko dla skarżącego, ale również dla całej społeczności R Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przesłanki w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa w cytowanym przepisie należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie na skutek uwzględnienia skargi akt ten zostanie wzruszony. O takim potencjalnym niebezpieczeństwie jest mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. i z tą sytuacją należy wiązać możliwość wyrządzenia szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. W analizowanym przepisie chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot wyegzekwowanego świadczenia, albo przez przywrócenie pierwotnego stanu rzeczy. Natomiast trudne do odwrócenia skutki mogą być zarówno prawne, jak i faktyczne. Rodzaj i zakres wystąpienia tych skutków musi być oceniony na podstawie obowiązującego prawa oraz sytuacji faktycznej, w jakiej znalazła się strona obciążona obowiązkami określonymi w decyzji (por. postanowienie NSA z 17 lipca 2008 r., sygn. akt II GZ 139/08). W pierwszej kolejności należało ocenić dopuszczalność wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W doktrynie wskazuje się trafnie, że wykonanie aktu administracyjnego oznacza spowodowanie, sprowadzenie w sposób dobrowolny lub w trybie przymusowym, takiego stanu w rzeczywistości społecznej, który jest zgodny z treścią aktu. Ten stan w rzeczywistości społecznej, którego spowodowanie nakazuje akt administracyjny, stanowi przedmiot jego wykonania. Przedmiotem wykonania aktu administracyjnego jest więc każde zachowanie się podmiotu zobowiązanego do jego wykonania, polegające na działaniu, zaniechaniu określonego działania, znoszeniu zachowań innych podmiotów, a nawet świadczeniu w rozumieniu prawa cywilnego. Akt administracyjny zostaje wykonany, gdy rzeczywisty stan stosunków społecznych odpowiadać będzie stanowi określonemu w nim jako powinny. Wśród aktów administracyjnych kwalifikujących się do wykonania wymienia się akty : zobowiązujące; ustalające dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania; na podstawie których określony podmiot uzyskuje uprawnienie i mocą których zostaje na niego nałożony obowiązek; na podstawie których jedne podmiot jest do czegoś zobowiązany a drugi wyłącznie uprawniony. Wstrzymanie wykonania aktów administracyjnych może dotyczyć tylko wyżej wymienionych aktów, które kwalifikują się do dobrowolnego lub przymusowego wykonania (tak: T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, LexisNexis, Wydanie 3, str.183-184). W orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje rozbieżność, co do tego, czy można wstrzymać wykonanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, czy też decyzja ta nie podlega wykonaniu, stąd wniosek w tym przedmiocie podlega oddaleniu. Sąd w pełni podziela w tym zakresie pogląd zaprezentowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w postanowieniu z 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 344/15 w którym wskazano, że : "Przypisy kształtujące charakter prawny decyzji o warunkach zabudowy na gruncie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednol. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) upoważniają do stwierdzenia, że taka decyzja podlega swoistemu wykonaniu. (...) w przeciwieństwie do poprzedniego stanu prawnego, decyzje o ustaleniu warunków zabudowy nie pełnią tylko funkcji informacyjnej, tj. aktu precyzującego istniejące już ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a wręcz przeciwnie, kształtują one prawa i obowiązki stron w zakresie sposobu zagospodarowania terenu. Decyzje takie tworzą dla inwestorów prawo do zagospodarowania terenu w sposób w nich podany, zaś dla pozostałych stron obowiązek znoszenia dopuszczonej tym aktem administracyjnym zmiany. Mogą być następnie wykorzystane w postępowaniach, prowadzonych na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (tekst jednol. Dz. U. z 2013r., poz.1409 ze zm.) zarówno przed organami administracji architektoniczno-budowlanej, jak i organami nadzoru budowlanego. W tym zatem rozumieniu decyzja o warunkach zabudowy podlega wykonaniu, możliwe jest zatem jej wstrzymanie." Należy również podkreślić, że decyzje o warunkach zabudowy wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Krąg stron tego postępowania, który określa art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest węższy niż przewidziany w art. 28 k.p.a, co sprawia, że dla stron postępowania innych niż inwestor, ten właśnie etap - tj. wydanie decyzji o warunkach zabudowy, może zamykać drogę do bezpośrednią kwestionowania dopuszczonej nią zmiany sposobu zagospodarowania terenu, w kolejnej fazie procesu inwestycyjnego, pomimo gwarantowanej w art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek - organizacyjnych, która winna być realna. Przesądzając o dopuszczalności wstrzymania wykonania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy sąd stwierdził, że podane przez skarżącego okoliczności uzasadniają wstrzymanie wykonania decyzji, albowiem realizacja inwestycji zgodnie z warunkami określonymi w zaskarżonej decyzji może spowodować trudne do odwrócenia skutki i znaczną szkodę. Zasadnicze znaczenie w sprawie ma przedmiot postępowania, którym jest budowa budynku handlowo-usługowego z parkingiem na 125 samochodów. Jakkolwiek zgodnie z ustaleniami organu II instancji (które będą podlegały weryfikacji na etapie rozpoznania skargi) obiekt nie stanowi obiektu wielkopowierzchniowego, gdyż przewiduje powierzchnię sprzedaży 1875 m2, to jednak nie ulega wątpliwości, że jest to obiekt znacznych rozmiarów i rozpoczęcie przewidzianej inwestycji nie może pozostać bez wpływu na nieruchomość będącą terenem inwestycji, jak i nieruchomości sąsiednie, co jest o tyle istotne, że jest to teren dawnego zespołu dworsko-parkowego, a zatem miejsce które winno podlegać szczególnej ochronie przed nieprzemyślaną i pochopną zabudową. Należy również zwrócić uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny Krakowie w wyroku z dnia 14 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1269/14 uchylił poprzednio wydaną w tej sprawie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 8 maja 2015 r., którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji, nakazując wyjaśnienie licznych wątpliwości dotyczących planowanej inwestycji. Na obecnym etapie postępowania sąd nie jest władny rozstrzygnąć, czy ponownie wydana decyzja powyższe uchybienia wyeliminowała, natomiast z racji nietypowej sytuacji tj. toczącego się niemal równolegle postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, zachodzi realna obawa, że niewstrzymanie wykonania decyzji o warunkach zabudowy spowoduje niezwłoczne wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę i przystąpienie do realizacji inwestycji. Warto podkreślić, że zwykle postępowanie o ustalenie warunków zabudowy poprzedza postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę, co oznacza, że w razie zaskarżenia ostatecznej decyzji WZ do sądu administracyjnego, rozstrzygniecie tego sądu ma szansę zapaść przed zakończeniem postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie stan faktyczny jest nieco odmienny, albowiem postępowania toczą się niemal równolegle. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji postanowienia.