II SA/Kr 621/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łoboz WSA Piotr Fronc WSA Paweł Darmoń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 15 kwietnia 2025 r. nr SkO-PW-4171-19/25 w przedmiocie zawieszenia postępowania skargę oddala. Postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2025 r. nr SKO-PW-4171-19/25 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu utrzymało w mocy swoje postanowienie z dnia 20 lutego 2025 r. nr SKO-PW-4171-9/25 o zawieszeniu z urzędu postępowania z wniosku M. D. (zwanej dalej także skarżącą) o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia 8 listopada 2022 r. nr [...], utrzymanej w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 20 kwietnia 2023 r. nr SKO-PW-4171-90/22. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia 8 listopada 2022 r. nr [...] Burmistrz [...], na podstawie art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne nałożył na skarżącą jako właściciela działki nr ewid. [...] obr. [...] obowiązek wykonania do dnia 31 sierpnia 2023 r. prac zgodnie z załączoną mapą projektowanego zabezpieczenia (załącznik nr 1) wykonaną przez biegłego powołanego w przedmiotowym postępowaniu, tj.: a) wykonanie krawężnika opaskowego wzdłuż istniejącego bruku na całej długości (odc. X1 – X2 – X3 – X4 – X5) od naroża budynku nr [...] do naroża budynku 15b, o minimalnej wysokości w pkt X1 wynoszącym 5 cm, a w pkt X5 - 15 cm powyżej przylegającej kostki brukowej; b) wykonanie w pkt X5 betonowego cokołu o przekroju "L" i o wysokości minimum 15 cm oraz długości boku wynoszącym 80 cm w obu kierunkach (płn.-zach. oraz płn.-wsch.); c) wykonanie w pkt X6 studzienki rewizyjnej o minimalnej średnicy 40 cm w taki sposób aby była zdolna przejmować wody z istniejących betonowych korytek odwadniających oraz betonowych korytek przejazdowych oraz miały ujście do kanalizacji opadowej w punkcie X6 w kierunku płd.-wsch.; d) wyprowadzenie z obszaru cokołu betonowego od pkt X5 do pkt X6 korytek przejazdowych o wymiarach 20 cm x 20 cm o głębokości 20 cm i poprowadzenie ze spadkiem minimalnym 3% wzdłuż bramy wjazdowej do studzienki rewizyjnej w pkt X6. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzją z dnia 20 kwietnia 2023 r. nr SKO-PW-4171-90/22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Na powyższą decyzję SKO w Nowym Sączu skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 6 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 799/23 skargę tą oddalił. Od powyższego wyroku skarżąca wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Następnie pismem z dnia 2 lutego 2025 r. skarżąca złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia 8 listopada 2022 r. nr [...] Jako podstawę prawną stwierdzenia nieważności skarżąca wskazała, że art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż została ona wydana bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2) oraz była niewykonalna w dniu jej wydania a niewykonalność miała charakter trwały (pkt 5). Postanowieniem z dnia 20 lutego 2025 r. nr SKO-PW-4171-9/25 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu zawiesiło z urzędu postępowania z wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia 8 listopada 2022 r. nr [...] Jako podstawę prawną zawieszenia Kolegium wskazało art. 97 § 1 pkt 4 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, gdyż przed WSA w Krakowie toczy się postępowanie zainicjowane skargą skarżącej na decyzję SKO w Nowym Sączu z dnia 20 kwietnia 2023 r. nr SKO-PW-4171-90/22 utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia 8 listopada 2022 r. nr [...] We wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy skarżąca wniosła o uchylenie powyższego postanowienia z dnia 20 lutego 2025 r. nr SKO-PW-4171-9/25. Zdaniem skarżącej, brak jest konieczności zawieszenia postępowania, gdyż zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego organ może, a nie musi zawiesić postępowanie. Poza tym sprawa tocząca się przed WSA w Krakowie dotyczy uchylenia decyzji Burmistrza [...], a sprawa tocząca się przed Kolegium dotyczy stwierdzenia nieważności tej decyzji. Według skarżącej są to dwa odrębne tryby postępowania i nie zachodzi ścisła zależność między nimi. Skarżąca uważa, że Kolegium posiada kompetencje do samodzielnego stwierdzenia nieważności decyzji i nie musi uzależniać swojego postępowania od wyniku sprawy toczącej się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Wymienionym na wstępie postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2025 r. nr SKO-PW-4171-19/25 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu utrzymało w mocy swoje postanowienie z dnia 20 lutego 2025 r. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie toczy się postępowanie zainicjowane skargą skarżącej na decyzję SKO w Nowym Sączu z dnia 20 kwietnia 2023 r. nr SKO-PW-4171-90/22 utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia 8 listopada 2022 r. nr [...] Kolegium wyjaśniło, że skoro w art. 56 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ustawodawca wskazał, że w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu, to należy a contrario przyjąć, iż nie ma podstaw do zawieszenia postępowania sądowego w sytuacji, gdy administracyjne postępowanie w trybie nadzwyczajnym zostało uruchomione po wniesieniu skargi. Jeżeli nie ma podstaw do zawieszenia postępowania przed sądem administracyjnym, a sprawa nie może być rozstrzygana jednocześnie w postępowaniu administracyjnym i sądowym, to organ administracji ma obowiązek zawiesić administracyjne postępowanie nadzwyczajne do czasu prawomocnego zakończenia sprawy zawisłej przed sądem administracyjnym. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, gdyż wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia 8 listopada 2022 r. został wniesiony do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w nowym Sączu po wniesieniu skargi do WSA w Krakowie. Kolegium stwierdziło zatem, że w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego można wszcząć postępowanie administracyjne w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania w sprawie kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia, jednakże organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić to postepowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego. Z powyższym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu nie zgodziła się M. D. i pismem z dnia 5 maja 2025 r. wniosła na nie skargę, domagając się jego uchylenia. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 97 § 1 pkt 4, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, a także zasady szybkości i prostoty postępowania określonej w art. 12 § 1 tego Kodeksu. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem Kolegium, że podstawą zawieszenia postępowania jest fakt toczącego się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie postępowania w sprawie ze skargi na decyzję SKO w Nowym Sączu z dnia 20 kwietnia 2023 r. nr SKO-PW-4171-90/22. W rzeczywistości bowiem postępowanie sądowe zostało prawomocnie zakończone wyrokiem w/w Sądu z dnia 6 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 799/23, który oddalił skargę. W dniu wydania postanowienia o zawieszeniu (20 lutego 2025 r.) oraz w dniu wydania postanowienia utrzymującego je w mocy (15 kwietnia 2025 r.) nie zachodziły zatem, zdaniem skarżącej, przesłanki zawieszenia postępowania z art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ nie toczyło się inne postępowanie administracyjne, którego wynik mógłby mieć wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Poza tym skarżąca uważa, że nawet gdyby postępowanie przed sądem jeszcze trwało, to przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego oraz postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji są odrębne. Skarga do WSA dotyczyła bowiem kontroli legalności decyzji utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie Burmistrza, natomiast wniosek o stwierdzenie nieważności oparty jest na przesłankach z art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, czyli dotyczy zupełnie innej procedury i innego zakresu kontroli. W związku z powyższym, zawieszenie postępowania przez SKO było, zdaniem skarżącej, nieuzasadnione, bezzasadne i naruszyło przepisy postępowania administracyjnego, w tym zasadę szybkości postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wskazało, że wbrew argumentom skargi wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 799/23 nie jest jeszcze prawomocny, gdyż skarżąca złożyła od niego skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W związku z tym Kolegium podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, skargę złożoną w niniejszej sprawie rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do brzmienia art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W następnej kolejności stwierdzić należy, że w myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Normatywnym potwierdzeniem sprawowania przez sądy administracyjne kontroli działalności administracji publicznej jest również art. 3 § 1 p.p.s.a., stanowiący ponadto, że sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Zaznaczenia wymaga, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Co więcej, pozostaje zobowiązany do wzięcia z urzędu pod rozwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodniesionych w skardze, pozostających jednak w związku z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Orzekanie odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu oraz poprzedzającego go postanowienia tego organu z dnia 20 lutego 2025 r., orzekający w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że nie naruszają one prawa w sposób powodujący konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego, a skarga rozpatrywana w niniejszej sprawie jest bezzasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, zwanej dalej k.p.a.), zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Instytucja zawieszenia postępowania z uwagi na przesłankę zagadnienia wstępnego znajduje zastosowanie, o ile pomiędzy rozstrzygnięciem kwestii prejudycjalnej, a rozstrzygnięciem postępowania administracyjnego istnieje zależność, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Chodzi tu o istnienie bezpośredniego związku przyczynowego wyrażającego się w tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Sformułowanie użyte w powyższym przepisie "zależy od uprzedniego" świadczy o tym, że rozstrzygnięcie kwestii prejudycjalnej warunkuje rozpoznanie sprawy administracyjnej. Taka sytuacja ma miejsce, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji, a zatem zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia 8 listopada 2022 r. Burmistrz [...] nałożył na skarżącą obowiązek wykonania do dnia 31 sierpnia 2023 r. prac zgodnie z załączoną mapą projektowanego zabezpieczenia (załącznik nr 1). Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzją z dnia 20 kwietnia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Na powyższą decyzję SKO w Nowym Sączu skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 6 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 799/23 skargę tą oddalił. Od powyższego wyroku skarżąca wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Następnie pismem z dnia 2 lutego 2025 r. skarżąca złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia 8 listopada 2022 r. W niniejszej sprawie doszło zatem do zbiegu dwóch konkurujących ze sobą trybów weryfikacji decyzji ostatecznych, tj. trybu sądowego oraz trybu nadzwyczajnego stwierdzenia nieważności. Potrzeba przedsiębrania środków zmierzających do eliminowania takiego zbiegu trybów weryfikacyjnych ani w orzecznictwie, ani w doktrynie nie budzi wątpliwości. Częściowo zagadnienie to rozstrzyga art. 56 p.p.s.a. stanowiąc, że w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu. W niniejszej sprawie mamy jednak do czynienia z sytuacją odmienną, co wyraźnie potwierdzają opisane powyżej okoliczności faktyczne. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia 8 listopada 2022 r. został złożony w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego ze skargi skarżącej na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu z dnia 20 kwietnia 2023 r. utrzymującą w mocy w/w decyzję organu I instancji, tj. po wydaniu wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, a przed rozpoznaniem skargi kasacyjnej od tego wyroku. Sytuacja taka była poprzednio przedmiotem rozbieżności w orzecznictwie, które rozstrzygnęła uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2017 r., sygn. akt II GPS 1/17, z której wynika, że w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego można wszcząć postępowanie administracyjne w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania w sprawie kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia, jednakże organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić to postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego. W uchwale tej stwierdzono, że "(...) skoro w art. 56 p.p.s.a. ustawodawca wskazał, że w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu do czasu ich zakończenia, to należy a contrario przyjąć, iż nie ma podstaw do zawieszenia postępowania sądowego w sytuacji, gdy administracyjne postępowanie w trybie nadzwyczajnym zostało uruchomione po wniesieniu skargi. Jeżeli nie ma podstaw do zawieszenia postępowania przed sądem administracyjnym, a sprawa nie może być rozstrzygana jednocześnie w postępowaniu administracyjnym i sądowym, to organ administracji ma obowiązek zawiesić administracyjne postępowanie nadzwyczajne do czasu prawomocnego zakończenia sprawy zawisłej przed sądem administracyjnym (por. P. Daniel, Prawa i obowiązki organu administracji w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wrocław 2014, s. 166)". Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą skargę jest związany poglądem wyrażonym w powołanej uchwale na zasadzie art. 269 § 1 p.p.s.a. Ogólna moc wiążąca uchwał konkretnych i abstrakcyjnych nie pozwala bowiem na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. W myśl bowiem art. 269 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie ma podstaw do kwestionowania stanowiska wyrażonego w powołanej uchwale. W związku z powyższym za niezasadne należy uznać zarzuty skargi, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, a także zasady szybkości i prostoty postępowania określonej w art. 12 § 1 k.p.a. Zawieszenie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie spełniało bowiem postulat powstrzymania się organu administracji od rozstrzygania sprawy do czasu prawomocnego zakończenia procesu kontroli sądowej w celu przeciwdziałania zbędnej dwutorowości weryfikacji zgodności z prawem decyzji administracyjnej. Wbrew twierdzeniom skarżącej postępowanie sądowe nie zostało prawomocnie zakończone, gdyż od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 799/23 wniosła ona skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, która nie została jeszcze rozpoznana. Tym samym wyrok WSA w Krakowie nie jest jeszcze prawomocny. W tej sytuacji Sąd uznał, że zarzuty skargi nie mogły skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia 20 lutego 2025 r., gdyż nie były one zasadne. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd nie dopatrzył się również innych naruszeń prawa, które mogłyby uzasadnić uchylenie tych postanowień (art. 134 p.p.s.a.). W świetle powyższych ustaleń należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia 20 lutego 2025 r. są zgodne z prawem, gdyż ani argumentacja skargi, ani też analiza akt sprawy nie ujawniła wad tego rodzaju, które mogły mieć wpływ na jej wynik, dlatego Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.