II SA/Kr 622/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Piotr Głowacki Sędziowie WSA Małgorzata Brachel -Ziaja WSA Grażyna Firek (spr) Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2006 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 6 lutego 2003r., Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji I uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz , decyzję z dnia [...] kwietnia 1996r. wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] [...], II zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącej A. J. kwotę 10 zł dziesięć złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 622/03 U Z A S A D N I E N I E Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2001 r. znak [...] na podstawie art. 51 ust. l , art. 80 ust. 2 pkt l , art. 83 ust l ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo Budowlane ( Dz. U. nr 89 poz. 414 z późn. zm.w tym Dz.U. nr 106 poz. 668 z 1998 ) oraz art. 104 kpa Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] odmówił A. J. współwłaścicielce budynku przy ulicy [...] w [...] wydania decyzji nakazującej rozbiórkę schodów prowadzących na poziom parteru budynku przy ulicy [...] w [...] . W jej uzasadnieniu organ I instancji , wskazał, że na podstawie wizji w terenie oraz przedłożonych dokumentów ustalił, iż w 1995 r istniały betonowe stopnie na belce wspornikowej, prowadzące z terenu działki na taras , a w latach późniejszych wykończono je barierkami, nawierzchniami stopnic i podestu oraz daszkiem , a zatem , że roboty te nie zostały zakończone przed 1995 r i dlatego w nin. sprawie stosował przepisy ustawy z dnia l lipca 1994 r Prawo Budowlane. Dalej organ wskazał, że z przedłożonych do akt dokumentów t.j. oświadczenia mgr inż. J. C. złożonego dnia [...] marca 2001 r., inwentaryzacji architektonicznej konstrukcyjnej powykonawczej przedmiotowych schodów zewnętrznych opracowanej przez mgr inż. S. L., inwentaryzacji powykonawczej konstrukcyjnej sporządzonej przez mgr inż. J. C. w sierpniu 1996 r., inwentaryzacji architektonicznej powykonawczej opracowanej przez mgr inż J. C. w styczniu 1998 r,-protokołu spisanego w obecności dr inż. S. K. -S. w dniu [...] grudnia 1995 r. wynika że schody żelbetowe zewnętrzne są wykonane zgodnie z zasadami sztuki budowlanej i nie powodują żadnego zagrożenie dla użytkowników ani ich mienia. Organ podkreślił także, iż ważnym dla rozstrzygnięcia nin. sprawy była treść wyroku Sądu Rodzinnego z dnia [...] maja 1992 r w sprawie rozwodu małżonków A. i S. J., w , którym wskazano, że po rozwodzie S. J. będzie wyłącznie użytkował suterenę domu wraz z pomieszczeniami w przyziemiu , zaś A. J. będzie użytkowała piętro domu wraz z przynależnościami a cały parter domu strony będą użytkowały wspólnie . Zd. organu lokalizacja wewnętrznej klatki schodowej budynku nie pozwala na taki podział użytkowania , a zatem schody zewnętrzne są jedyną drogą dostępu i ewakuacji dla użytkowników I piętra oraz zapewniają A. J. dojście do części wspólnej - parteru zgodnie z wyrokiem Sądu i bez naruszania strefy przyznanej S. J.. Dokonując oceny prawnej tak ustalonego stanu faktycznego organ I instancji stwierdził, że przedmiotowe schody nie podlegają rozbiórce w trybie art. 48 cyt. ustawy Prawo Budowlane, bowiem nie są nowowzniesionym obiektem lecz są elementem budowli - domu dwurodzinnego, nie mogącym samodzielnie funkcjonować, umożliwiają jedynie użytkowanie części obiektu jakimi są parter i I piętro budynku i uwzględniając prawo własności stanowią jedyne możliwe dojście do poziomu parteru i na piętro budynku ; skoro pierwotna klatka schodowa budynku nie spełnia swojej funkcji, bowiem nie jest dostępna dla użytkowników I piętra to rozbiórka przedmiotowych schodów zewnętrznych uniemożliwiłaby użytkowanie części domu mieszkalnego zajmowanej przez wnioskodawczynię . W odwołaniu wniesionym od powyższej decyzji A. J. nie precyzując wniosków co do treści oczekiwanego rozstrzygnięcia sprawy wywołanej wniesieniem odwołania zarzuciła , że w nin. stanie faktycznym winna mieć zastosowanie reguła z art. 48 ustawy-Prawo budowlane tj. organ I instancji winien był nakazać rozbiórkę samowolnie wybudowanych schodów zewnętrznych, podkreślając , iż treść wyroku rozwodowego , określającego sposób użytkowania domu przez byłych małżonków nie ma znaczenia dla sprawy nin. w której organ zobowiązany był do zbadania legalności inwestycji. Decyzją z dnia 6 lutego 2003 r. znak [...] na podstawie art. 138 § l pkt 2 i art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. z 2000r., Dz. U., nr 98, poz. 1071) w zw. z art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t.j. z 2000r., Dz. U., nr 106, poz. 1126 z późn.zm.) po rozpatrzeniu powyższego odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. W jej uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że prowadzenie postępowania przez organ I instancji było bezprzedmiotowe. Organ wskazał, iż w dniu [...] lutego 1996r., Prezydent Miasta [...] , Wydział Nadzoru Budowlanego UMK, wydał postanowienie, znak: [...] którym wstrzymał S. J. prowadzenie robót budowlanych przy budowie schodów zewnętrznych na taras budynku przy ul. [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę, następnie postanowienie to Wojewoda [...] utrzymał w mocy postanowieniem z dnia [...] marca 1996r., znak: [...] , a w dniu [...] kwietnia 1996r. Prezydent Miasta [...] , Wydział Nadzoru Budowlanego UMK, wydał decyzję nakazującą S. J. dostarczenie określonych decyzją dokumentów i inwestor wykonał nałożony nań obowiązek, zaś w dniu [...] czerwca1997r. Prezydent Miasta [...] wydał decyzję udzielającą S. J. pozwolenia na użytkowanie schodów zewnętrznych stanowiących wejście na poziom parteru od strony ogrodu posesji przy ul. [...] ., którą to decyzję w dniu [...] września 1997r., Wojewoda [...] uchylił decyzją znak: [...] i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując, iż materiał dowodowy na podstawie którego wydano skarżoną decyzję nie jest kompletny. A zatem skoro postępowanie nadzorowe zostało zakończone w dniu [...] kwietnia 1996r., w którym Prezydent Miasta [...] , Wydział Nadzoru Budowlanego UMK, wydał decyzję nakazującą S. J. dostarczenie określonych decyzją dokumentów i inwestor wykonał nałożony nań obowiązek, wywodził organ II instancji, to prowadzenie postępowania nadzorowego zmierzającego do uzupełnienia materiału dowodowego jak i wydania decyzji mającej na celu doprowadzenie wykonanych robót polegających na dobudowie schodów zewnętrznych do stanu zgodnego z prawem należało uznać za naruszające w sposób istotny podstawowe zasady procedury administracyjnej, mając na uwadze zakończenie postępowania w sprawie legalizacji przedmiotowych schodów ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 1996r., która pozostaje w obrocie prawnym. Organ II instancji podkreślił, że w wyniku uchylenia przez Wojewodę [...] decyzji o pozwoleniu na użytkowanie schodów zewnętrznych budynku przy ul. [...] i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji nie została załatwiona do dnia dzisiejszego sprawa pozwolenia na użytkowanie przedmiotowych schodów, ale zagadnienia użytkowania obiektów lub ich części leżą poza właściwością rzeczową organów nadzoru budowlanego, i dlatego przedmiotowa sprawa nie mogła być rozstrzygnięta w nin. postępowaniu. W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie od powyższej decyzji A. J. wniosła o jej uchylenie jako niezgodnej z prawem oraz o zasądzenie kosztów procesu wg norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła, iż decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1996 r. nr [...] , na treść której powołał się organ II instancji w swoim uzasadnieniu, nie jest jej zdaniem decyzją "legalizującą" budowę schodów prowadzących do budynku przy ul. [...] w [...] . Powyższa decyzja wydana została bowiem na podstawie art. 51 ust. l prawa budowlanego i nakazuje S. J. uzupełnienie dokumentów dotyczących budowy schodów prowadzących do budynku przy ul. [...] , wskazana zatem powyżej decyzja nie kończy postępowania w sprawie, bowiem nie jest rozstrzygnięciem merytorycznym. W tym stanie rzeczy umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego , zd. skarżącej, jest nieuzasadnione, naruszone zostały bowiem przepisy dotyczące postępowania administracyjnego w szczególności umorzenia tego postępowania tj. art. 105 § l k.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § l k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie co do istoty. Tymczasem w niniejszej sprawie nie wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości postępowania i dlatego organ II instancji powinien był rozpoznać sprawę dotyczącą rozbiórki schodów prowadzących do budynku przy ul. [...] w [...] . W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie , powołując w całości argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art.97§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz.1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dlatego też właściwym do rozpoznania skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Zgodnie z treścią art.3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania , nie będąc przy tym związanym granicami skargi / art. 134 ustawy/. Skarga jest uzasadniona albowiem organ II instancji bezpodstawnie przyjął , że prowadzenie postępowania administracyjnego, badającego legalność budowy schodów zewnętrznych prowadzących na poziom parteru budynku przy ul. [...] w [...] było bezprzedmiotowe , a zatem naruszył reguły z art. 105 KPA oraz art. 138 §1 pkt 2 KPA , zaś organ I instancji naruszył prawo materialne poprzez zastosowanie art. 51 ust.1 ustawy-Prawo budowlane , które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy. Okoliczności faktyczne nin. sprawy są takie , że inwestor bez pozwolenia w 1994 r. rozpoczął budowę schodów zewnętrznych prowadzących na poziom parteru budynku przy ul. [...] w[...] , że budowę tę kontynuował w późniejszym czasie, że postanowieniem z dnia [...] lutego 1996 r. organy nadzoru wydały postanowienie o wstrzymaniu przedmiotowych prac budowlanych , że decyzją z dnia [...] kwietnia 1996 r. powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.-Prawo budowlane organy te nakazały inwestorowi przedłożyć inwentaryzację architektoniczno-budowlaną m.in. wykonanych schodów do dnia [...] maja 1996 r., że inwestor obowiązek ten wykonał, że w sprawie nie została wydana decyzja o pozwoleniu na wznowienie robót, że inwestor zakończył prace budowlane związane z przedmiotowymi schodami w styczniu 1998 r. Oceniając powyższe należy stwierdzić, że po pierwsze art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, który był podstawą nałożenia obowiązku w cyt. decyzji z dnia [...] kwietnia 1996 r. / pkt 1 powołany w treści tej decyzji mógł stanowić podstawę do nakazania zaniechania dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części , a treść uzasadnienia decyzji wskazuje , że podstawą do jej wydania był właśnie art. 51 ust.1 pkt 2 cyt. ustawy/ w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania ww. decyzji dawał organowi nadzoru budowlanego uprawnienia do nakładania obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Jak wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie, a Sąd w składzie rozpoznającym nin. sprawę w pełni stanowisko to podziela, decyzja wydana w trybie ww. przepisu Prawa budowlanego nie może ograniczać się do nakazania inwestorowi przedstawienia określonej dokumentacji, ale musi wskazywać konkretne czynności faktyczne mające na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Gdyby, bowiem przyjąć, że decyzja wydana na podstawie wyżej wskazanej może nakładać obowiązek jedynie przedstawienia określonej dokumentacji to po wykonaniu tego obowiązku, niezależnie od treści przedstawionych przez stronę dokumentów, organ byłby zmuszony wydać decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót. Forma decyzji w postępowaniu administracyjnym jest zarezerwowana do rozstrzygnięcia sprawy, co do istoty (art. 104 k.p.a.), istotą sprawy zaś nie jest przedstawienie dokumentów, bowiem to stanowi element postępowania dowodowego. Po drugie zasadniczym zagadnieniem w niniejszej sprawie była prawidłowa kwalifikacja robót budowlanych wykonanych przez inwestora -S. J. w warunkach samowoli , a dopiero następnie w kontekście tych ustaleń organy mogły prawidłowo rozważyć o możliwości bądź braku możliwości legalizacji tych robót we właściwym trybie. Stanowisko organu I instancji , że przedmiotowe schody nie podlegają rozbiórce w trybie art. 48 ustawy-Prawo budowlane bowiem nie są nowowzniesionym obiektem lecz są elementem budowli-domu dwurodzinnego nie mogącym samodzielnie funkcjonować , a umożliwiają jedynie użytkowanie części obiektu jakimi są parter i I piętro nie jest prawidłowe. Zważyć bowiem trzeba, że przez budowę należy rozumieć także przebudowę obiektu budowlanego (art. 3 Prawa budowlanego), a pojęcie to jakkolwiek nie zostało zdefiniowane to przyjmuje się jednak, że przebudowę obiektu stanowi zmiana układu funkcjonowania istniejącego obiektu budowlanego mogąca dotyczyć elementów konstrukcyjnych. W nin. sprawie wybudowanie nowych schodów zewnętrznych niewątpliwie miało skutkować faktyczną zmianą funkcjonowania przedmiotowego domu jednorodzinnego na dwa odrębne lokale mieszkalne znajdujące się w tym budynku z odrębnymi ,samodzielnymi wejściami , a zatem przedmiotowe schody stanowiły i stanowią część obiektu budowlanego. W tym stanie zastosowanie winna mieć reguła z art. 48 cyt. ustawy-Prawo budowlane ,w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, zgodnie z którą właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Tymczasem organ I instancji stosował reguły z art. 51 cyt. ustawy, podczas gdy tryb ten dotyczy tylko robót budowlanych innych niż określone w art. 48 i 49 Prawa budowlanego. Jak słusznie wskazała skarżąca bez znaczenia dla oceny legalności przedmiotowej inwestycji miała treść wyroku rozwodowego , określająca sposób korzystania ze wspólnego domu przez byłych małżonków. Rozstrzygnięci to nie rodziło dla inwestora podstawy do dokonania podziału domu na dwa odrębne lokale mieszkalne i wykonania robót budowlanych zapewniających odrębne wejścia / w tym poprzez dobudowane schody/ do części domu zajmowanych odrębnie przez byłych małżonków. W tym stanie rzeczy ocena o dokonanej przez inwestora samowoli budowlanej nie mogła budzić wątpliwości. Mając na uwadze przytoczone okoliczności Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku na zasadzie art. 145§1 pkt 1a/ i c/ cyt. wyżej ustawy-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , uchylając nadto na zasadzie art. 135 tej ustawy decyzję z dnia [...]kwietnia 1996 r. znak [...] , zaś o kosztach postępowania Sąd orzekł jak w pkt II sentencji wyroku na zasadzie art. 200 cyt. ustawy.