II SA/Kr 623/00

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Powiatu T. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. z dnia 2 lutego 2000 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Powiatu T. z dnia 29 grudnia 1999 r. w sprawie użyczenia pomieszczeń w budynku Starostwa Powiatowego - skargę oddala. Rada Powiatu T. podjęła w dniu 29 grudnia 1999 r. Uchwałę (...) w sprawie użyczenia pomieszczeń w budynku Starostwa Powiatowego w T. przy ul. N. 38. Wydano ją na podstawie art. 12 pkt 8 lit. "a" ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /Dz.U. nr 91 poz. 578 ze zm./. Mocą tej uchwały wyrażono zgodę na użyczenie pomieszczeń w ww. budynku dla Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. - Zespół w T. Postanowiono, że szczegóły użyczenia zostaną określone w umowie. Uchwałę, o jakiej mowa, zakwestionował Wojewoda M., który rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 2 lutego 2000 r. (...) stwierdził jej nieważność. W ocenie organu nadzoru powołana podstawa prawna nie upoważnia Rady Powiatu do podjęcia uchwały o przytoczonej treści, a ponadto regulacja zawarta w uchwale dotyczy materii z zakresu gospodarowania mieniem powiatowym, co jest prawnie zastrzeżone do kompetencji Zarządu Powiatu. Wojewoda M. zauważył również, że budynek, o którym jest mowa w uchwale, w dniu jej podejmowania nie został jeszcze przekazany Powiatowi T., co w ogóle wykluczało podejmowanie przez organy Powiatu jakichkolwiek samodzielnych rozporządzeń tym mieniem. Rozstrzygnięcie zostało doręczone Powiatowi T. w dniu 7 lutego 2000 r. W dniu 6 marca 2000 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynęła skarga Powiatu T. na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze. Została ona poprzedzona stosowną uchwałą Zarządu Powiatu o wniesienia skargi, z dnia 29 lutego 2000 r. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia Powiat T. podniósł, że narusza ono art. 12 pkt 8 lit. "a" cyt. ustawy o samorządzie powiatowym i art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741 ze zm./. Stwierdzono, że nieruchomość położona w T. przy ul. N. 38 stanowiła do dnia 31 grudnia 1998 r. własność Skarbu Państwa a na mocy art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, stała się z mocy prawa własnością Powiatu T. w stałym zarządzie Starostwa Powiatowego, co Wojewoda M. potwierdził decyzją z dnia 7 lutego 2000 r. Zdaniem skarżących fakt, że Rada Powiatu w chwili podejmowania kwestionowanej uchwały nie dysponowała jeszcze ww. decyzją Wojewody M., nie stanowił przeszkody prawnej dla dysponowania nieruchomością. Nabycie jej własności nastąpiło bowiem z mocy prawa, a zawarcie umowy użyczenia nie wymaga legitymowania się prawem własności. W dalszej części skargi podniesiono, że z przepisów ustawy o samorządzie powiatowym i ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, iż szereg decyzji z zakresu gospodarowania mieniem powiatu zastrzeżono do wyłącznej właściwości rady. Przepisy te /w tym art. 12 pkt 8 lit. "a" ustawy o samorządzie powiatowym nie wypowiadają się oddzielnie o właściwości do zawierania umów użyczenia, skoro czynności tych nie zastrzeżono do wyłącznej właściwości zarządu, to należy przyjąć, że rada jest w tym zakresie właściwa. Dodano, że z art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika ponadto, że zawarcie umowy użyczenia mienia pozostającego w trwałym zarządzie na czas nieoznaczony wymaga zgody organu nadzorującego /rady powiatu/. W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie. Wojewoda stwierdził, że powołany w podstawie prawnej zakwestionowanej uchwały art. 12 pkt 8 lit. "a" ustawy o samorządzie powiatowym zawiera wyczerpujący katalog czynności zastrzeżonych na rzecz rady powiatu i jest wykluczona jego rozszerzająca interpretacja, obejmująca umowy użyczenia. Dlatego należy w sprawach użyczenia domniemywać kompetencję zarządu powiatu. Wojewoda wyraził również wątpliwość, czy w ogóle cyt. przepis dotyczy umów zawieranych na czas nieokreślony. Ustosunkowując się do podanej w skardze interpretacji art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Wojewoda zauważył, że również zarząd, a nie rada, pełni funkcję "organu nadzorującego" w rozumieniu tego przepisu, gdyż ustawa o samorządzie powiatowym wprowadza generalne domniemanie kompetencji po stronie zarządu w sytuacji, gdy określone zadanie nie zostało zastrzeżone do właściwości rady powiatu. Wojewoda nie zgadza się również ze stwierdzeniem, że zawarcie umowy użyczenia nie wymaga legitymowania się przez użyczającego prawem własności. Zauważył on w końcu, że wprawdzie nabycie nieruchomości nastąpiło z mocy prawa, to jednak przed wydaniem deklaratoryjnej decyzji potwierdzającej to nabycie, nie można było się powoływać na tę okoliczność. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 1. Ustawodawstwo dotyczące poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego, a w zakresie nas tu interesującym ustawa o samorządzie powiatowym, wymienia jako organy tego samorządu radę powiatu i zarząd powiatu /art. 8 ust. 2/ stanowiąc, że rada powiatu jest organem stanowiącym i kontrolnym /art. 9 ust. 1/, a zarząd jest organem wykonawczym /art. 26 ust. 1/. W realizacji zadań zarząd powiatu podlega wyłącznie radzie powiatu /art. 32 ust. 3/. Z zacytowanych tu przepisów wynika wprawdzie wyraźnie hierarchia wymienionych organów, ale hierarchia ta, jak zresztą żadna ze spotykanych w ustroju administracji publicznej struktur hierarchicznych, nie oznacza, że organ hierarchicznie "wyższy" może przejmować kompetencje organu "niższego". Przeciwnie: w strukturze samorządu terytorialnego, jak i w całej administracji publicznej, która działa na podstawie i w granicach prawa i to prawa bezwzględnie obowiązującego, obowiązuje zasada kompetencyjności. Oznacza ona, że poszczególne organy mają ustawowo wyznaczone kompetencje i nie mogą się same nimi wymieniać, zastępować się w ich wykonywaniu, czy też przejmować je od organów "niższych". Pozwala to każdorazowo na zlokalizowanie odpowiedzialności za wykonywane zadanie. Te ogólne stwierdzenia oznaczają dla analizowanej tu sprawy, że kluczowym zagadnieniem jest ustalenie, czy prawo do wyrażenia zgody na użyczenie pomieszczeń w budynku Starostwa Powiatowego w T. należało do Rady, czy do Zarządu. Dla odpowiedzi na to pytanie należy rozpatrzyć kolejno unormowania ustawy o samorządzie powiatowym i cyt. wcześniejszej ustawy o gospodarce nieruchomościami. a/. Podejmując dyskutowaną uchwałę, Rada Powiatu T. powołała jako jej podstawę prawną art. 12 pkt 8 lit. "a" ustawy o samorządzie powiatowym. Jest to przepis całkowicie nieodpowiedni. Cały art. 12, do którego należy to unormowanie, jest bowiem zamkniętym katalogiem działań zastrzeżonych do wyłącznej kompetencji rady powiatu, a jego pkt 8 lit. "a" stanowi, że do tej wyłącznej kompetencji należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych powiatu, dotyczących zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania. Nie chodzi o to, że w przepisie tym pominięto możliwość użyczania nieruchomości /co w analizowanej sprawie spowodowało dodatkową dyskusję/, ale przede wszystkim o to, że odnosi się on tylko do ustanawiania zasad dokonywania wymienionych w nim działań. Wyrażenie zgody na użyczenie /oczywiście również na nabycie, zbycie, wynajmowanie itd./ konkretnej nieruchomości konkretnemu podmiotowi, nie jest ustalaniem zasad. W samym słowie "zasada" zawarty jest bowiem sens ogólny, obejmujący większą liczbę abstrakcyjnie określonych przypadków. Jednocześnie właśnie takie wyrażenie konkretnej zgody jest niewątpliwie elementem "gospodarowania mieniem powiatu", o jakim mowa w art. 32 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie powiatowym. "Gospodarowanie mieniem" jest, zgodnie z cyt. przepisem, zadaniem zarządu, wyraźnie wymienionym jako jego zdanie wyłączne. Okazuje się zatem, że cyt. przepis nie mógł stanowić podstawy dla wydania dyskutowanej uchwały, a także, że w całej ustawie o samorządzie powiatu nie ma przepisu, który dawałby kompetencję do jej wydania radzie powiatu. Przeciwnie, właśnie z tej ustawy wynika, że materia będąca treści kwestionowanej uchwały, należy do zadań, a więc i do kompetencji zarządu. Rada Powiatu T. musiała sobie zresztą zdawać sprawę z tych okoliczności i nie znalazłszy innego unormowania, posłużyła się art. 12 pkt 8 lit. "a". b/ Również w cyt. ustawie o gospodarce nieruchomościami nie da się znaleźć umocowania dla rady powiatu do szczegółowego dysponowania mieniem, w szczególności do wyrażania zgody na jego użyczenie. Przede wszystkim przepisy tej ustawy zawierają Dział II, który został zatytułowany: "Gospodarowanie nieruchomościami stanowiącymi własność państwa oraz własność gminy, powiatu lub województwa" i właśnie ten dział dotyczy materii, o jaką chodzi w niniejszej sprawie. Użycie tu słowa: "gospodarowanie" nawiązuje do ww. określenia zadania zarządu powiatu. "Gospodarowanie" to polega m. in. na wyrażaniu zgody na te działania komunalnych /tu powiatowych/ jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej, które polegają na oddawaniu nieruchomości oddanej w trwały zarząd w najem, dzierżawę albo jej użyczenie /art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami/. Zarząd jest "organem nadzorującym" w rozumieniu tego przepisu, gdyż z zasad ogólnych Działu II wynika, że we wszystkich sprawach objętych tym działem reprezentuje on powiat /art. 11 in fine/. Dlatego też nie jest słuszna argumentacja strony skarżącej, według której to rada powiatu ma wyrażać zgodę na użyczenie mienia pozostającego w zarządzie komunalnej jednostki organizacyjnej. 2. Odrębnego rozważenia wymagała odpowiedź na pytanie, czy organy Powiatu T. mogły w dacie wydania kwestionowanej uchwały /w dniu 29 grudnia 1999 r./ dysponować mieniem, w skład którego wchodzi nieruchomość przy ul. N. 38 w T. Jak wynika z materiału gromadzonego w sprawie, nieruchomość ta do dnia 31 grudnia 1998 r. stanowiła własność Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Urzędu Rejonowego w T. Z dniem 1 stycznia 1999 r., zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną /Dz.U. nr 133 poz. 872 ze zm./, nieruchomość ta stała się mieniem Powiatu T. Trwały zarząd nie wygasł, ale przeszedł na rzecz Starostwa Powiatowego /art. 14 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy i art. 49 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami/. Jednakże przepisy cyt. ustawy z dnia 13 października 1998 r. stwierdzają, że nabycie mienia w tym trybie stwierdza wojewoda w drodze decyzji. Jest to znana już z poprzednich uregulowań deklaratoryjna decyzja komunalizacyjna. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzja ta nie ma tylko znaczenia porządkującego, ale zawiera ona w sobie sens, polegający na tym, że z niej właśnie wynika realna możliwość rzeczywistego korzystania ze skomunalizowanego mienia. Do czasu wydania tej decyzji dana jednostka /w omawianym przypadku Powiat T./ nie powinna zbywać lub zmieniać nabytego prawa. Taka jest istota każdej decyzji deklaratoryjnej i w tym aktu wojewody, nieprzypadkowo nazwanego przez ustawodawcę "decyzją". Dopiero po wydaniu tejże decyzji nabyte mienie można w pełni nazwać mieniem danej jednostki organizacyjnej samorządu terytorialnego. Inna interpretacja czyni z decyzji deklaratoryjnej zaświadczenie, czyli wyłącza ją z kręgu prawnych działań administracji publicznej - na pewno wbrew intencji ustawodawcy. W świetle tych ustaleń, skoro dyskutowana uchwała Rady Powiatu T. została wydana zanim Wojewoda T. wydał w dniu 7 lutego 2000 r. decyzję komunalizacyjną, Sąd uznał, że Rada zadysponowała mieniem, w stosunku do którego nie mogła jeszcze korzystać z przysługującego jej prawa własności. Argumentacja Wojewody M., dotycząca tej kwestii jest więc trafna. W jej świetle oczywiście również Zarząd, choć co do zasady kompetentny w tej sprawie, nie mógłby w tym momencie podjąć uchwały o takiej treści. 3. Osobnego komentarza wymaga stanowisko strony skarżącej, według którego zawarcie umowy użyczenia nie wymaga legitymowania się prawem własności. Stanowisko to jest słuszne na gruncie prawa cywilnego. Należy jednak zważyć, że przepisy prawa administracyjnego /publicznego/ mogą modyfikować zasady tego prawa, a zwłaszcza podmioty prawa publicznego, jakimi są jednostki samorządu terytorialnego mogą realizować te zasady tylko w sposób wyznaczony przez własną kompetencję. Dlatego o użyczeniu nieruchomości przez jednostkę samorządu terytorialnego można mówić tylko wtedy, gdy przynajmniej została ona jej oddana w trwały zarząd /art. 43 ust. 2 pkt 3 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami/. W świetle powyższych ustaleń Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Wojewoda M. słusznie zakwestionował uchwałę Rady Powiatu T. jako sprzeczną z prawem i dlatego jego rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność tej uchwały jest zgodne z prawem. Z tego powodu Sąd oddalił skargę Powiatu T. na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.