II SA/Kr 623/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia Barbara Pasternak (spr.) Sędziowie WSA Krystyna Daniel AWSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2007 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[....] " w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. [ ] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Prezydent Miasta K. decyzją nr .............z dnia .........2005r. znak:............, wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80, póz. 717 z późn. zm.), §1-9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r. Nr 163, póz. 1588) oraz art. 104 kpa, odmówił Spółdzielni Mieszkaniowej "[......]" z siedzibą w K. ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa zespołu dwudziestu czterech garaży wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr ........w K". W uzasadnieniu organ l instancji podał, że w obszarze analizowanym nie są zlokalizowane garaże ani ich zespoły. W związku z tym w przedmiotowej sprawie nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ brak jest działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, która byłaby zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Ponadto wskazano, iż lokalizacja wnioskowanego obiektu w zabudowanym i zdefiniowanym pod względem przestrzennym obszarze naruszy istniejący ład przestrzenny w terenie. Projektowany zespół garażowy, usytuowany na istniejącym skwerze oraz w miejscu istniejącego placu zabaw dla dzieci, na terenie stanowiącym miejsce rekreacji dla mieszkańców sąsiedniego budynku mieszkalnego nr ..... będzie stanowić element przypadkowy, zakłócający istniejącą kompozycję obszaru, zarówno pod względem formalnym (niewielki gabaryt, nieodpowiadający otaczającej zabudowie) jak i funkcjonalnym (wprowadzenie zabudowy usługowej uciążliwej pomiędzy zabudową mieszkaniową). Istniejący skwer z placem zabaw dla dzieci swym zagospodarowaniem podkreśla kompozycję historycznego układu urbanistycznego, polegającego na przeplataniu się zabudowy mieszkaniowej z terenami zielonymi, służącymi okolicznym mieszkańcom. Zdaniem organu l instancji uszczuplenie tej powierzchni poprzez wprowadzenie nowych form kubaturowych obcych pierwotnym założeniom kompozycyjnym należy uznać za niewłaściwe. Odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. złożyła pełnomocnik inwestora.C. , wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że z warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika, że na terenie objętym wnioskiem może istnieć wyłącznie zabudowa o identycznej funkcji jak na działce sąsiedniej, lecz zabudowa o funkcji niekolidującej z istniejącą lub takiej, która ją uzupełnia, o formach i parametrach nawiązujących do istniejących, ale niekoniecznie identycznych. Tym bardziej, że na działkach sąsiednich znajdują się obiekty o różnej funkcji i różnych gabarytach. Zespół indywidualnych garaży stanowiłby, zdaniem odwołującej się, uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, która w przedmiotowym terenie jest funkcją dominującą. Strona odwołująca podniosła, że celowe jest zrealizowanie takiej inwestycji w terenie, gdzie miejsca postojowe projektowane były wiele lat temu i ich ilość nie spełnia aktualnych wymagań, nowe garaże częściowo poprawiłyby bilans potrzebnych miejsc postojowych w stosunku do ilości mieszkań. Ponadto odwołująca się podkreśliła, że podczas postępowania poprzedzającego wydanie decyzji, została uzyskana pozytywna opinia Miejskiego Konserwatora Zabytków, a przedmiotowy teren leży poza obszarem zabytkowego centrum N. , w terenie, gdzie realizowano bezstylową, pozbawioną cech indywidualnych zabudowę mieszkaniową z prefabrykatów, układ urbanistyczny nie stanowi szczególnego waloru terenu, a w pewnych miejscach jest dosyć przypadkowy. Zdaniem strony odwołującej się teren pomiędzy blokami nr .........pozostaje nadal niezabudowany, z możliwością przeprojektowania placu zabaw. Ciąg komunikacji pieszej, łączący osiedle z ulicą, można przesunąć w stronę południową, w miejsce, gdzie z powodu istnienia wodociągu pas garaży będzie przerwany. Jedynie ciąg garaży oznaczony numerami .........nieznacznie zakłóca kompozycję przestrzenną terenu. Ciąg garaży nr .......nie ingeruje w ten układ, a ponadto stanowić będzie parawan od strony ruchliwej ulicy ................. Podkreślono też, że garaże kontenerowe o estetycznej, neutralnej formie nie będą stanowić dysonansu w stosunku do istniejącej zabudowy, a gabarytem nawiążą do parterowego obiektu, zamykającego teren rekreacyjny od strony wschodniej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia .......2006r. znak:.............., wydaną na podstawie art. 59, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80, póz. 717 z późn. zm.) § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r. Nr 164, póz. 1588) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium podkreśliło, że organ ł instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające w zakresie wyznaczenia granic obszaru analizowanego, a wydana decyzja jest zgodna z właściwymi w sprawie przepisami. Kolegium nie znalazło podstaw do kwestionowania jej zasadności. Analiza architektoniczne - urbanistyczna, sporządzona przez osobę dysponującą uprawnieniami architektonicznymi, w ocenie Kolegium odpowiada wymogom formalnym, o których mowa we wskazanym wyżej rozporządzeniu, opisuje występujące w obszarze analizowanym parametry, o których mowa w rozporządzeniu, a wyprowadzone na jej podstawie wnioski znajdują uzasadnienie w świetle poczynionych w toku analizy ustaleń. Kolegium uznało, że projektowany zespół garażowy usytuowany na istniejącym skwerze oraz w miejscu istniejącego placu zabaw dla dzieci, czyli na terenie stanowiącym miejsce rekreacji dla mieszkańców, zakłóci istniejącą kompozycję obszaru, zarówno pod względem formalnym poprzez niewielki gabaryt nieodpowiadający otaczającej zabudowie jak i funkcjonalnym poprzez wprowadzenie zabudowy usługowej uciążliwej pomiędzy zabudową mieszkaniową. W związku z tym Kolegium stwierdziło, że usytuowanie w tym terenie planowanego zespołu garaży naruszałoby zasadę dobrego sąsiedztwa wprowadzoną przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a tym samym zakłócałoby ład przestrzenny, o którym mowa w art. 2 pkt tej ustawy. Również opinia z zakresu ochrony środowiska, która negatywnie opiniuje wnioskowaną lokalizację garaży, potwierdza zasadność odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, niezależnie od jego niezgodności z punktu widzenia planowania przestrzennego. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła pełnomocnik Spółdzielni Mieszkaniowej "[......]" w K. D.S. . W uzasadnieniu skargi podniesiono zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu l instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, póz. 1270 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 134 § 1 w/w ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skargę należało uwzględnić aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej podnoszone.` Przepis art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80/2003, póz. 717) ustala pięć warunków, od których łącznego spełnienia zależy wydanie pozytywnej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w odniesieniu do danego terenu. Pkt. 1 ust. 1 tego przepisu stanowi, że pozytywne rozstrzygnięcie wniosku w tym przedmiocie uwarunkowane jest istnieniem co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W wykonaniu delegacji zawartej w art. 61 ust. 6 ustawy o pzp Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, póz. 1588). § 3 tego rozporządzenia stanowi: ust. 1. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, ust. 2. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 1 pkt. 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotne szerokość frontu działki, objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. § 2 pkt. 5 rozporządzenia stanowi, że ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o froncie działki- należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Ze znajdującej się w aktach sprawy administracyjnej analizy urbanistyczno-architektonicznej, oraz załącznika graficznego do tej analizy wynika, że nie została ona sporządzona zgodnie z powyższymi przepisami, w szczególności z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone na mapie, która nie spełnia wymogów przewidzianych w § 3 ust.2 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem obszar analizowany wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującego teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który inwestycja ta będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000. Dokument ten składa się z kilku połączonych, nieregularnych fragmentów kserokopii mapy (lub kilku map). Nie można stwierdzić, że kserokopie pieczęci odnoszą się do "całości" przedmiotowego załącznika. Art. 2 ust. 7 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. nr 240, póz. 2027), zawiera określenie pojęcia mapy zasadniczej i dokument na którym sporządzono analizę kopią takiego dokumentu z całą pewnością nie jest. Co więcej- sposób jego sporządzenia pozwala na stwierdzenie, że nie jest on nawet kserokopią dokumentu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt. 1 ustawy, którą można by przyjąć za odpowiadająca warunkowi, o którym mowa w powyższym przepisie pod warunkiem potwierdzenia za zgodność z oryginałem, ponieważ został sporządzony z fragmentów kserokopii nie wiadomo jakich map. Pieczęć "za zgodność z oryginałem jest także kserokopią i mogłaby odnosić się wyłącznie do fragmentu, na którym została umieszczona. Sporządzenie części graficznej analizy na powyższym dokumencie uznać należy za naruszające wskazane wyżej przepisy, nierzetelne i uniemożliwiające weryfikację wniosków, które zostały przez organ wyciągnięte z tej części analizy. Nie odpowiada także przepisowi § 3 ust. 2 rozporządzenia sposób wyznaczenia obszaru analizowanego. Nie wynika z treści powyższego dokumentu zwanego załącznikiem graficznym do analizy, która z części siedmiokątnej działki budowlanej objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy jest frontem działki w rozumieniu § 2 pkt. 5 rozporządzenia. Nie można zatem stwierdzić, czy granice obszaru analizowanego, które wyznaczono wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, zostały wyznaczone w sposób odpowiadający treści § 3 pkt. 2 rozporządzenia. Powyższe naruszenia przepisów prawa materialnego niewątpliwie spowodowały, iż organy orzekające w sprawie nie miały możliwości dokładnego zbadania i wyjaśnienia stanu zagospodarowania otoczenia planowanej inwestycji. Badanie takie ma doprowadzić do uwzględnienia wniosku bądź do odmowy ustalenia warunków zabudowy, wobec czego stwierdzić należy, że wadliwa analiza powoduje nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. Ma to znaczenie szczególnie ze względu na treść art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy, bowiem tylko prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego determinuje uzyskanie prawidłowej odpowiedzi co do spełnienia bądź nie spełnienia warunku, o którym mowa w tym przepisie. Podkreślić także należy, że analiza, zgodnie z § 3 pkt. 1 ma obejmować warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, zaś wykonana w niniejszej sprawie analiza dotyczy tylko jednego warunku- ust. 1 pkt. 1. Zdaniem sądu także w przypadku odmowy uwzględnienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy organ winien dać odpowiedź co do istnienia lub nieistnienia wszystkich przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 ustawy i wskazać wszystkie przyczyny wydania decyzji odmownej. Służyć temu ma sporządzenie poprawnej i zgodnej z przepisami prawa analizy, będącej podstawą orzekania w przypadku braku planu miejscowego. Jak wynika z powyższego, zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem wyżej wskazanych przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (... ), oraz z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 kpa, w sposób wyczerpujący przesłanki uwzględnienia skargi , określone w art. 145 § 1 pkt.1 lit. a) l lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tych względów orzeczono jak w sentencji. Wobec braku wniosku, o którym mowa w art. 210 ustawy ppsa nie orzeczono o zwrocie kosztów postępowania skarżącemu.