II SA/Kr 628/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie: WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Małgorzata Łoboz Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2016 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Wojewody z dnia 31 marca 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości skargę oddala. Decyzją z 16 marca 2015 r. nr [...] Starosta orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [..], obr. [...] jedn. adm. Ś. m. K. w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...] b. gm. kat. O. na rzecz Pana A. B. Orzekając w ww. sposób, organ l instancji oparł się na ustaleniu, iż pomimo, że zawnioskowana do zwrotu nieruchomość stała się zbędna na cel określony w orzeczeniu Prezydium Rady Narodowej w m. K. nr [...] z 3 marca 1960 r., gdyż wnioskowana do zwrotu część działki nie została wykorzystana pod budowę bazy administracyjno-magazynowej dla [...]Zarządu Aptek w K., to działki tej nie można w chwili obecnej zwrócić z uwagi na fakt zajęcia jej pod pas drogowy drogi publicznej i wynikających z ustawy o drogach publicznych ograniczeń w zakresie przenoszenia własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne na rzecz innych podmiotów niż wskazane w art. 2a tej ustawy, a więc Skarbu Państwa oraz samorządu województwa, powiatu lub gminy. Odwołanie od ww. decyzji Starosty z 16 marca 2015 r. nr [...] złożył Pan A. B., reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego Panią A. S., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów proceduralnych tj. art. 7, art. 77 par. l oraz art. 80 kpa, oraz przepisów prawa materialnego tj. art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami "poprzez jego niezastosowanie i odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, pomimo zaistnienia ustawowych do tego przesłanek i jednoczesnym braku okoliczności wyłączających zastosowanie powołanego przepisu". W treści odwołania podniesiono m.in., iż: "Kluczowe jest zatem precyzyjne określenie granic pasa drogowego w celu niewątpliwego stwierdzenia, czy wnioskowana do zwrotu nieruchomość znajduje się w całości lub w części w granicach tego pasa. Wnioskodawca zarzuca, że organ l instancji Instancji pominął szereg podstawowych kwestii związanych z uznaniem drogi za drogę publiczną, w tym brak urzędowego dokumentu geodezyjnego w którym określone są linie graniczne pasa drogowego i podjęcie odpowiedniej, uchwały dotyczącej zaliczenia określonej działki ewidencyjnej do kategorii dróg publicznych. Nie każda droga spełniająca funkcje ciągu komunikacyjnego może zostać uznana za drogę publiczną. By uzyskała taki status musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. l pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego z niej korzystania. Jak wynika ze stanu niniejszej sprawy, warunki te nie zostały spełnione w stosunku do działki ewidencyjnej nr [...], a Organ / instancji oparł się na oświadczeniu ZIKIT-u, któremu nie sposób przyznać jakąkolwiek moc prawną w zakresie uznania danej działki gruntu zapas drogowy". Odwołanie od ww. decyzji Starosty z 16 marca 2015 r. nr [...] złożyła także Gmina, reprezentowana przez Prezydenta Miasta podnosząc w jego treści, iż: "o ile zgodzić się należy z brakiem możliwości zwrotu, będącym skutkiem zastosowania art. 2a ustawy o drogach publicznych, o tyle nie sposób podzielić stanowiska Starosty w kwestii stwierdzenia, zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia". W ocenie odwołującej Gminy, zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdza "w żadnym stopniu tezy o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia", zaś zlokalizowana na przedmiotowej działce sieć przesyłowa, służąca w przeszłości obsłudze [...] Hurtowni Farmaceutycznej, w ocenie odwołującej stanowi pośredni dowód realizacji celu wywłaszczenia na zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości. Odwołująca się Gmina w treści odwołania przywołała również wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie z 11 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1729/4 podnosząc, iż zgodnie z najnowszym orzecznictwem sądów administracyjnych, w sytuacji wykazania, iż stanowiąca przedmiot postępowania nieruchomość stanowi drogę publiczną "nie zachodzi potrzeba wykazywania realizacji przesłanki dotyczącej zbędności celu wywłaszczenia." Wojewoda decyzją z 31 marca 2016 r. znak [...] utrzymał w mocy decyzje Starosty z 31 marca 2015 r. W uzasadnieniu wskazał, iż zgodnie z art. 136 ust. 3 zd. l u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wskazał, że objęta wnioskiem o zwrot parcela 1. kat. 10/4 b. gm. kat. Olsza (odpowiadająca obecnie części działki nr [...], pół. w obr. [...] jedn. ewid. Ś. m. K.), została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 3 marca 1960 r., nr [...] w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, z przeznaczeniem pod budowę bazy administracyjno-magazynowej dla [...] Zarządu Aptek w K. Przedmiotowa nieruchomość stanowi więc nieruchomość wywłaszczoną w rozumieniu przepisów art. 136 ust. 3 w związku z art. 216 ust. 2 pkt 2 u.g.n., o której zwrot wystąpił spadkobierca jej poprzedniej właścicielki, A. W. B.- A. B., w związku z czym należy stwierdzić, iż dwie pierwsze przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zostały w przedmiotowej sprawie spełnione. Zgodnie z legalna legalną definicją stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu ustawodawca sformułował w art. 137 ust. l u.g.n., zgodnie z którym nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany, W kontekście powyższego należy mieć jednak na uwadze, iż zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, przepis art. 137 ust. l pkt 2 u.g.n. - w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu - został uznany za niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. l Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jak wynika, z powołanych regulacji art. 136 i art. 137 u.g.n., obowiązkiem organów prowadzących postępowanie w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest w pierwszej kolejności możliwie najbardziej precyzyjnie określić cel wywłaszczenia nieruchomości, a następnie-w drodze dostępnych środków dowodowych ustalić - czy w odniesieniu do konkretnej nieruchomości zaistniała przesłanka zbędności, określona w art. 137 ust. l u.g.n.. Ustalenia w tej kwestii mają decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Podstawą dla oceny, czy mamy do czynienia ze stanem zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest bowiem precyzyjne ustalenie tego celu przez organ prowadzący postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny prawa administracyjnego w zakresie wywłaszczeń i zwrotów nieruchomości (m.in. T. Woś, Wywłaszczanie i zwrot nieruchomości, Warszawa, 2010 r., s. 362 i następne) oraz orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. m.in. zachowujący nadal aktualność wyrok z 22 października 1993 r., sygn. akt SA/Kr 477/93 cel wywłaszczenia musi być interpretowany ściśle. Zarówno art. 136 jak i art. 137 u.g.n. posługując się pojęciem celu wywłaszczenia utożsamiają go z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu będącej aktem administracyjnym wydanym w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej. Z tego właśnie względu podstawowym źródłem określenia celu wywłaszczenia w konkretnej sprawie jest decyzja wywłaszczeniowa (umowa sprzedaży) i w niej należy poszukiwać celu wywłaszczenia. Jednakże często zdarzało się tak, iż cel ten jest określony w decyzji lub umowie sprzedaży w sposób ogólnikowy, bądź też brakuje nawet określenia przeznaczenia nieruchomości. Konieczna jest prawidłowa ocena celu wywłaszczenia na podstawie tych samych kryteriów, co jej niezbędność w postępowaniu wywłaszczeniowym. Co do zasady będzie to w szczególności analiza przeznaczenia gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w czasie wydania decyzji wywłaszczeniowej oraz analiza dokumentacji dołączanej obowiązkowo do wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, a w szczególności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji i decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego (T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2010), W tym celu organ l instancji pozyskał do akt sprawy m.in.: kopię orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. K. nr [...] z 3 września 1960 r., wniosek o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego z 24 marca 1960r. złożony przez [...] Zarząd Aptek P.P. w K., wniosek [...] Zarządu Aptek w K. o wydanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości z 6 kwietnia 1960 r., zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości nr [...] z 18 maja 1960 r., zaświadczenie lokalizacji szczegółowej nr [...] z 12 kwietnia 1956 r. znak [...] wydane przez b. Miejski Zarząd Architektoniczno-Budowlany Prezydium Miejskiej Rady Narodowej wraz z załącznikiem graficznym, aneks do powyższej lokalizacji z 13 czerwca 1956 r., operat szacunkowy z 5 sierpnia 1960 r. sporządzony na potrzeby ustalenia odszkodowania, operat szacunkowy z 23 stycznia 1960 r. sporządzony na potrzeby określenia wartości nieruchomości, pismo Prezydium Rady Narodowej w m. K. z 20 maja 1960 r. nr [...] zatwierdzające projekt zagospodarowania przestrzennego terenu przy ul. [...] w K. w skali 1:500 oraz dokumentację z 15 marca 1960 r. dotyczącą zagospodarowania przestrzennego inwestycji w tym "opis techniczny" inwestycji wraz z mapą przedstawiającą zagospodarowanie przestrzenne inwestycji bazy administracyjno-magazynowej dla [...] Zarządu Aptek w K. oraz mapę przedstawiającą rozplanowanie zieleni w ramach realizowanej inwestycji z marca 1960 r. Ze zgromadzonej przez organ l instancji dokumentacji wynika, iż planowana inwestycja miała mieć charakter lll-etapowy. Zgodnie z opracowaniem pn. "opis techniczny" przewidywano realizację bazy w trzech etapach: "/ etap - wybudowanie magazynu gł., garaży z warsztatami, budynku adm-socjalnego oraz jednego magazynu mat. łatwopalnych, oraz drogi, ogładzenie terenu i częściowe zazielenienie. II etap — Budowa magazynu opakowań. III etap — Rozbudowa magazynu głównego i magazynu opakowań oraz budowa drugiego magazynu mat. łatwopalnych i dokończenie zazielenienia terenu oraz w części południowej działki dobudowanie dróg dla nowych budynków." Organ l instancji do akt przedmiotowej sprawy pozyskał również z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Warszawie zdjęcia lotnicze przedmiotowego terenu z lat: 1970, 1982 oraz 1993 r. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w tym również przeprowadzonej w dniu 30 maja 2014 r. rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami nieruchomości oraz informacji udzielonych przez podmioty zarządzające sieciami infrastruktury technicznej organ ten ustalił, iż zawnioskowana do zwrotu cześć działki nr [...], pół, w obr. [...] jedn. ewid. Ś. m. K., w granicach wywłaszczonej parceli [...]. kat. [...] b. gm. kat. O. nie została wykorzystana pod budowę bazy administracyjno-magazynowej dla [...] Zarządu Aptek w K., a zatem stała się zbędna na cel jej wywłaszczenia. Odnosząc się do powyższego wskazać należy, iż w ocenie organu odwoławczego ustalenia dokonane przez organ l instancji w zakresie zbędności stanowiącej przedmiot postępowania nieruchomości nie są prawidłowe, a dokonana przez organ odwoławczy analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do odmiennych wniosków. Jak już wyżej wskazano określona w orzeczeniu wywłaszczeniowym inwestycja pn. "budowa bazy administracyjno-magazynowej dla [...] Zarządu Aptek" była inwestycją kilkuetapową, przewidującą oprócz samej budowy obiektów kubaturowych takich jak m.in. budowa magazynu głównego, budynku administracyjno-socjalnego, garaży czy magazynu materiałów łatwopalnych także urządzenie zieleni co wynika bezpośrednio z powołanego wyżej dokumentu pn. "opis techniczny". W treści dokumentu wskazano "Projekt przewiduje realizację bazy w trzech etapach (...) III etap — Rozbudowa magazynu gł. i magazynu opakowań oraz budowa drugiego magazynu mat. łatwopalnych i dokończenie zazielenienia terenu oraz w części południowej działki dobudowanie dróg dla nowych budynków". W ramach opracowanych dokumentów planistycznych w tym mapy przedstawiającej planowane zagospodarowanie przestrzenne wywłaszczanego terenu z projektowaną zielenią wynika (karty akt [...]),że po obydwu stronach znajdującego się w południowej części ogrodzenia terenu przeznaczonego dla [...] Zarządu Aptek w K. miały znajdować się drzewa. Na stanowiącej przedmiot postępowania nieruchomości, zgodnie z tym opracowaniem, którego analiza z niewiadomych przyczyn pominięta została zupełnie w ramach prowadzonego przez organ l instancji postępowania wyjaśniającego, miała zatem zostać urządzona zieleń oraz we wschodniej części tej nieruchomości droga dojazdowa do kompleksu budynków. Z analizy pozyskanej przez organ l instancji dokumentacji fotograficznej w tym zdjęcia satelitarnego wykonanego w 1965 r. oraz zdjęć lotniczych wykonanych w latach 1970, 1982 oraz 1993 wynika, iż niewątpliwie przystąpiono do realizacji celu wywłaszczenia określonego jako budowa bazy administracyjno magazynowej dla [...]Zarządu Aptek w K. przed upływem 7 lat od dnia wywłaszczenia. Zarówno na zdjęciu satelitarnym wykonanym w roku 1965 jak i na zdjęciu lotniczym wykonanym w roku 1970 widoczny jest już urządzony teren bazy administracyjno-magazynowej z budynkami stanowiącymi magazyny, budynkiem administracyjno-socjalnym oraz urządzoną drogą wewnętrzną pomiędzy budynkami. Wnioskowana do zwrotu część działki położona jest od południowej strony terenu bazy, wzdłuż potoku M., w części zachodniej przecinająca potok, jednak jeszcze bez śladów realizacji planowanego terenu zieleni wokół ogrodzenia terenu [...] Zarządu Aptek w K. Z kolejnego zdjęcia lotniczego tego terenu z roku 1982 oraz dokumentacji projektowej i prawnej wynika natomiast, iż zawnioskowana do zwrotu przedmiotowa nieruchomość została wykorzystana pod realizację infrastruktury bazy administracyjno - magazynowej [....] Zarządu Aptek w K. w postaci zieleni urządzonej wzdłuż południowego ogrodzenia bazy. Zdjęcie z roku 1993 przedstawia tożsame zagospodarowanie z widoczną zielenią urządzoną wzdłuż całego ogrodzenia bazy. Wojewoda stwierdził, ze zasadą przy wszelkiego rodzaju inwestycjach budowlanych jest, że zieleń wokół danego budynku czy też kompleksu budynków, jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie, urządzana jest na samym końcu inwestycji, już po zakończeniu wszystkich prac budowlanych. Ponadto, zauważyć również należy, iż na przedmiotowej działce zgodnie z założeniami projektowymi planowanej inwestycji urządzono część drogi dojazdowej prowadzącej do budynków bazy administracyjno-magazynowej oraz dodatkowo, na co w treści odwołania uwagę zwróciła skarżąca Gmina, zrealizowano infrastrukturę podziemną w postaci sieci wodociągowej oraz sieci kanalizacyjnej zaprojektowaną dla potrzeb [...] Hurtowni Farmaceutycznej "[...]" i wybudowaną w 1964 r. oraz linii kablowych niskiego i średniego napięcia oraz stacji transformatorowych wybudowanych w latach siedemdziesiątych. Dokonując w świetle powyższych ustaleń oceny zbędności przedmiotowej nieruchomości na cele jej wywłaszczenia należało zdaniem organu odwoławczego stwierdzić, iż została ona zagospodarowana zgodnie z tym celem, tj. pod opisaną powyżej "infrastrukturę zieloną" bazy administracyjno-magazynowej [...] Zarządu Aptek. Organ podkreślił, że niezrealizowanie celu wywłaszczenia oznacza sytuację, gdy planowanych prac nie podjęto w ogóle lub odstąpiono od realizacji celu, dla którego nieruchomość została wywłaszczona, tj. w razie pozostawienia nieruchomości w stanie niezmienionym (por. np. wyroki NSA w Warszawie: z 20 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 2033/96, LEX nr 47337; z 7 września 2007 r., sygn. akt l OSK 1324/06, LEX nr 383797; z 16 kwietnia 2009 r., sygn. akt l OSK 581/08, LEX nr 555628 z 23 lutego 2010 r., sygn. akt l OSK 600/09, LEX nr 595437; z 17 czerwca 2011 r., sygn. akt l OSK 1433/10, LEX nr 990175; z 20 września 2013 r., sygn. akt l OSK 643/12, LEX nr 1375587 i z 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt l OSK 2502/12). Powyższy pogląd koresponduje również z powołanym wcześniej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, który zgodnie z art. 190 ust. l Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, póz. 483 ze zm.) ma moc powszechnie obowiązującą i jest ostateczny. Jak wynika z powołanego orzeczenia, nie podlegają zwrotowi nieruchomości wywłaszczone przed 27 maja 1990 r., na których w dniu złożenia wniosku o zwrot (w przedmiotowej sprawie wniosek pochodzi z 6 czerwca 2003 r.), a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, co w świetle wcześniejszych uwag jak stwierdzono ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Dodatkową przeszkodą uniemożliwiając zwrot zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości jest fakt jej zajęcia pod pas drogowy drogi publicznej. Zgodnie z pismem Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 28 lutego 2014 r. nr [...] teren objęty wnioskiem o zwrot tj. część działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. Ś., w granicach parceli [...]. kat. [...] b. gm. kat. O. (powstałej z parceli [...]. kat. [...]),, w całości znajduje się w liniach rozgraniczających pas drogowy drogi publicznej - ul. [...]". Podmiot ten wyjaśnił jednocześnie, iż " ulica Pilotów na mocy Rozporządzenia Ministra Komunikacji z 11 września 1986 r. " z dniem l stycznia 1999 r. stała się droga powiatową ". W orzecznictwie sądowym drogi publiczne traktowane są bowiem jako rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu (reges extra commercium), skoro własność tych dróg może być przenoszona tylko pomiędzy podmiotami publicznoprawnymi (Skarbem Państwa i jednostkami samorządu terytorialnego). Nieruchomości drogowe nie mogą być więc obciążane prawami rzeczowymi na rzecz osób fizycznych. Wykładnia systemowa art. 136 ust. 3 u.g.n., uwzględniająca ograniczenie obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, która wynika z cyt. art. 2a ustawy o drogach publicznych, prowadzi zatem do wniosku, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. W tym miejscu, odnosząc się również do podniesionego w treści odwołania zarzutu, iż "część objętej postępowaniem działki przeznaczona jest pod obszar zieleni, a teren ten przecina jedynie w jednym fragmencie drogę o charakterze wewnętrznym, która zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych, nie stanowi kategorii wyłączonej spod własności osób fizycznych " wskazać należy, iż zgodnie z art. 4 pkt l ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych droga to budowla wraz z drogowym/ obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Z kolei pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych). Z powyższego wynika więc, iż: "Co prawda droga nie obejmuje, w myśl regulacji art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, póz. 2086 ze zm.),pasa drogowego to jednak pas, o którym mowa, jest integralnie związany z drogą. Organ odwoławczy wskazał że zieleń przydrożna, zdefiniowana w ramach wyżej powołanej ustawy jako roślinność umieszczona w pasie drogowym, również stanowi część pasa drogowego (art. 4 pkt 22 ustawy o drogach publicznych). Za niezasadny uznać również należy podniesiony w odwołaniu zarzut strony, w ocenie której nie jest wystarczającą podstawą odmowy zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości oparcie się przez organ l instancji jedynie na oświadczeniu zawartym w treści pisma Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu o zajęciu stanowiącej przedmiot postępowania nieruchomości pod pas drogowy drogi publicznej. Brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości dokonanych w tym zakresie przez organ l instancji ustaleń. Jak wyżej wskazano z treści powołanego wyżej pisma Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu wynika jednoznacznie, iż cała stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania nieruchomość znajduje się w liniach rozgraniczających pas drogowy drogi publicznej - ul. [...], zaliczonej na mocy Rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986 r. "w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich" (Dz. U. Nr 35 póz. 179) do kategorii drogi wojewódzkiej, a następnie na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną do kategorii dróg powiatowych. Również z analizy odpisu księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla działki nr [...] (powstałej z w wyniku kolejnych przekształceń wywłaszczonej działki nr [...]), która odpowiada obecnie zawnioskowanej do zwrotu części działki nr [...], pół. w obr. [...] jedn. ewid. Ś. m. K. wynika, iż nieruchomość ta wykorzystywana jest jako droga, co dodatkowo potwierdza analiza aktualnej mapy zasadniczej z zaznaczoną działką nr [...]. W świetle wyżej wskazanych okoliczności oraz dokonanych przez organ odwoławczy ustaleń zgodnie z którymi objęta niniejszym postępowaniem nieruchomość oznaczona jako część działki nr [...], pół. w obr. [...] jedn. ewid. Ś. m. K., w granicach wywłaszczonej parceli [...]. kat [...] b. gm. kat. O., jako wykorzystana na cel jej wywłaszczenia, nie spełnia tym samym przesłanki zbędności na ten cel, a dodatkowo zajęta jest pod pas drogowy drogi publicznej, należało odmówić jej zwrotu na rzecz wnioskodawcy, a w konsekwencji utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję Starosty z 16 marca 2015 r. nr [....], jakkolwiek częściowo z innych powodów, niż zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skargę na decyzję od decyzji Wojewody z 31 marca 2016 r. złożył A.B. zarzucając jej obrazę przepisu art. 136 i 137 ustawy z 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami Dz.U. z 2015r., póz. 1774 ze zm.), polegającą na przyjęciu, że w stanie faktycznym sprawy nie wystąpiły przesłanki do uznania zbędności na cele wywłaszczenia skutkiem czego przyjęto, że nieruchomość nie podlega zwrotowi oraz obrazę przepisów postępowania, polegającą na naruszeniu art. 7 i art. 80 kpa poprzez nierozpoznanie istoty sprawy, naruszenie art. 8 kpa poprzez pominięcie w procesie rozstrzygania okoliczności związanych z lokalizacją na działce podlegającej zwrotowi sieci przesyłowej. Wobec powyższych zarzutów, na podstawie art. 145 §1 pkt l ppsa skarżący wniósł o: uchylenie zaskarżonej decyzji Organu l Instancji w całości i poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia 16 marca 2015r. (nr [...]) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, ze trudno uznać w oparciu o zdjęcia lotnicze, ze nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] nie spełnia warunków zbędności na cele wywłaszczenia, a wnioskowanie organu jest nielogiczne bo jeśli działka jest wykorzystana pod pas drogowy to jak mogła być zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia na potrzeby [...] Zarządu Aptek PP. Skarżący zarzucił organowi nieprecyzyjne i niejasne uzasadnienie, co stanowi naruszenie art. 8 kpa tj. zasadę zaufania do Państwa. Organ w odpowiedzi na skargę wnosi o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., póz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarga jest niezasadna. Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody z 31 marca 2016 r. którą utrzymano w mocy decyzję Starosty z dnia 16 marca 2015 roku (znak: [...]). Decyzja Organu l Instancji dotyczyła odmowy zwrotu A. B. części działki ewidencyjnej o numerze [....] (objętej KW [...]), obr.[...], jedn. ewid. Ś. W poddanej sądowej kontroli sprawie poza sporem jest, że ww. nieruchomość, stanowiąca w dacie wywłaszczenia własność W. B. została orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej nr [...] z 3 marca 1060 r. wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa na pod budowę bazy administracyjno-magazynowej dla [...] Zarządu Aptek w K. Nie budzi wątpliwości, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że A. B. jako spadkobierca poprzedniego właściciela - może żądać zwrotu przedmiotowych nieruchomości (zgodnie z norma z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W tym miejscu należy skazać, że zwrot wywłaszczonych nieruchomości uregulowany został w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2015 r., póz. 1774, dalej w skrócie u.g.n.). Zgodnie z regulacją zawartą w art. 136 ust. 3 tej ustawy - poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137 u.g.n. stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis art. 137 ust.1 przesądza natomiast, iż nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Podkreślić należy, że obecny sposób korzystania z nieruchomości nie ma w sprawie znaczenia, gdyż dla ustalenia stanu "zbędności" wywłaszczonej nieruchomości badaniu podlega tylko sposób wykorzystywania nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia w terminach określonych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wątpliwości powstałe na tym tle były przedmiotem rozważania Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z 13 grudnia 2012 r., sygn. P 12/11 stwierdził, że art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim nie uznaje za zbędną nieruchomość, na której w terminach wskazanych w tym przepisie zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a następnie nieruchomość tę przeznaczono na realizację innego celu, nie jest niezgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W kwestii zaś terminów realizacji celu wywłaszczenia wynikających z art. 137 ust. 1 u.g.n. należy dodatkowo wskazać na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. P 38/11. Trybunał orzekł w nim, że art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Analizę ww. orzeczenia Trybunału przeprowadził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 października 2014 r., sygn. l OSK 254/13, stwierdzając: "Jakkolwiek powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczy wprost art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. (tylko tego przepisu dotyczyło pytanie prawne WSA w Warszawie w sprawie o sygn. akt l SA/Wa 41/11), to jednak wywody zawarte w jego uzasadnieniu powodują, że również niedopuszczalnym jest retroaktywne stosowanie art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. Trybunał wskazał m.in., że stany faktyczne powstałe lub zrealizowane w okresie formalnego obowiązywania norm dotychczasowego prawa, powinny podlegać co do zasady jego dalszej ocenie normatywnej (tzn. ocenie według "starych" reguł), chyba że prawodawca wskaże dostatecznie przekonywujące argumenty, które uzasadniają wprowadzenie wstecznego działania nowego prawa. Zakaz wstecznego działania prawa obowiązuje w szczególności wtedy, gdy oddziałuje ono w sposób niekorzystny na interesy określonych podmiotów, a zwłaszcza na prawa podmiotowe nabyte zgodnie z obowiązującymi dotychczas przepisami. (...) Trybunał Konstytucyjny przypomniał też, że odczytywanie przez organy stosujące prawo znaczenia przepisów nowych w taki sposób, iż jeśli są pozbawione przez ustawodawcę przepisu intertemporalnego to mogą mieć charakter retroaktywny jest niedopuszczalne. Jeśli przepis prawa milczy o regulacji przejściowej, to wcale nie oznacza to, że regulacja ta będzie działała retroaktywnie. Brak w ustawie przepisów intertemporalnych nie oznacza zezwolenia dla prawodawcy na wsteczne działanie nowych przepisów. Zatem, wyrażając tę myśl w sposób pozytywny należy wskazać, że jeśli prawodawca nie przesądza o wstecznym działaniu prawa, to przepisy te działają prospektywnie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe wywody znajdują odpowiednie odniesienie również do art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. Zatem określony w tym przepisie termin 7 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia obowiązuje dopiero od dnia 1 stycznia 1998 r. Nie można tego terminu odnosić do stanu faktycznego, który zaistniał przed dniem 1 stycznia 1998 r. odnośnie prac związanych z rozpoczęciem realizacji celu wywłaszczenia". W związku z powyższym należy wskazać, że w sprawach dotyczących stanów faktycznych sprzed 1998 roku nawet realizacja celu wywłaszczenia po upływie terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie uzasadnia przyjęcia, że nieruchomość jest zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Powyższe znajduje zastosowanie także w rozpatrywanej sprawie. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie jest zatem istotne ustalenie czy przy realizacji celu wywłaszczenia wnioskowanej do zwrotu nieruchomości zostały zachowane terminy wskazane w treści art. 137 ust. 1 u.g.n. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w oparciu o przedłożone akta administracyjne sprawy należy wskazać, że wywłaszczenie nieruchomości stanowiącej w dacie jej wywłaszczenia własność W.B. nastąpiło - jak wskazano wyżej orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z 3 marca 1960 r. na rzecz Skarbu Państwa na cele budowy bazy administracyjno -magazynowej dla [...] Zarządu Aptek w K. Podstawę wywłaszczenia stanowiła ustawa z 12 marca 1958 r. o zasadach ii trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. nr. 31, póz. 138 z późn. zm.) Dokonując oceny zbędności nieruchomości oznaczonej jako część działki ewid. nr [...] , w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...] b. gm. kat. O. w K. na cele wywłaszczenia nie można stracić z pola widzenia - co słusznie zaakcentował organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, że planowana inwestycja była inwestycją, której realizacja została zaplanowana na III etapy. Na rozłożenie realizacji inwestycji w na etapy wskazuje m. in. pismo Prezydium RN z 3 maja 1960 r. skierowane do [...]zarządu Aptek (K. [...] akt adm.) projekt zagospodarowania przestrzennego wywłaszczonego terenu pod zamierzoną inwestycje z 15 marca 1960 r., autorstwa mgr inż. Z. G., S. N. i T. G. wskazuje na etapowanie realizacji inwestycji, przy czym realizacja przewidzianego zazielenienia terenu - jako jednego z elementów inwestycji, której celem była budowa magazynów, garaży i budynku socjalnego - została przewidziana do ukończenia w III, końcowym etapie realizacji przedsięwzięcia inwestycyjnego. W ocenie Sądu w składzie rozstrzygającym w niniejszej sprawie organ odwoławczy prawidłowo ocenił zabrany materiał dowodowy - w tym zdjęcia lotnicze z lat 1970, 1982 i 1993 r. - wskazując, na realizację planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego wraz z zazielenienie terenu w części obejmującej nieruchomość wnioskowaną do zwrotu tj. od strony południowej bazy administracyjno -magazynowej [...] Zarządu Aptek w K. W szczególności realizację przedmiotowe inwestycji wraz z zazielenieniem obrazuje zdjęcie z 1993 r. Ustalenia poczynione przez organ II instancji odnoszące się do oceny realizacji celu wywłaszczenia trzeba ocenić jako trafne i pozwalające zasadnie przyjąć, że do 1993 r. r. cel wywłaszczenia został zrealizowany również na terenie działki wnioskowanej do zwrotu. Niezależnie od powyższego organy obu instancji trafnie wskazały, że odmowę zwrotu przedmiotowej nieruchomości - niezalenie od ww. braku przesłanki zbędności na cel wywłaszczenia - uzasadnia aktualne jej zagospodarowanie tj. drogę publiczną -. ul. [...], która stanowi drogę powiatową. Zgodnie bowiem z pismem ZIKiT w Krakowie z 28 lutego 2014 r. nr [...] teren wnioskowany do zwrotu, stanowiący część nieruchomości oznaczonej jako działki ewid. nr [...] obr. [...] Ś., w granicach parceli [...]. kat. [...] b. gm. kat. O., wcześniej stanowiącej parcelę [...]. kat. [...],, w całości znajduje się w liniach rozgraniczających pas drogowy drogi publicznej - ul. [...]". Równocześnie należy wskazać, że: "ulica [...] na mocy Rozporządzenia Ministra Komunikacji z 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich (Dz. U. Nr 35 póz. 179) zaliczona została do kategorii drogi wojewódzkiej, a następnie mocą art. 103 ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, póz. 872) z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą powiatową. Zgodnie bowiem z treścią art. 103 ust. 3 dotychczasowe drogi krajowe i wojewódzkie nie wymienione w ust. 1 stają się drogami powiatowymi. W rozpatrywanej sprawie należy uwzględnić treść art. 2a ustawy z 21 marca 1985 o drogach publicznych Dz. U. z 2016 r., póz. 1440 (dodany z dniem 1 stycznia 1999 r.), zgodnie z którym drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne - własność właściwych samorządów województw, powiatów i gmin. Powyższy przepis określa strukturę własnościową dróg publicznych, w sposób niedopuszczający żadnych wyjątków. Uzupełnieniem tej regulacji jest norma zawarta w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, póz. 872 z późn. zm.). Zgodnie z nią nieruchomości pozostające 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Celem powyższej regulacji było zatem zapewnienie, by własność dróg publicznych należała w Polsce wyłącznie do Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Oznacza to, także, iż grunty pod drogami publicznymi od dnia 1 stycznia 1999 r. mogą stanowić własność ściśle określonych podmiotów prawa publicznego. Nie mogą być też przekazywane w użytkowanie wieczyste, a tym samym nie podlegają one zwrotowi na rzecz byłych właścicieli lub ich spadkobierców. Odnosząc powyższe do okoliczności rozpatrywanej sprawy należy wskazać, że w ocenie Sądu Wojewoda prawidłowo ustalił, że wnioskowana do zwrotu część działki [...] obr. [...] Ś. w granicach wywłaszczonej parceli znajduje się w pasie drogowym drogi publicznej - ul. [...], a droga na mocy rozporządzenia Ministra Komunikacji z 11 września 1986 r. (Dz. U. nr 15, póz. 179) stanowiła drogę wojewódzką, natomiast od 1 stycznia 1999 r. - drogę powiatową z mocy wyżej cyt. przepisów. Organ odwoławczy pozyskał także dokument pn. Metryka ul. [...] sporządzony przez B. W. i J. M., w której oznaczono stan drogi na dzień 1988 r. w tym szerokość jezdni i szerokość ulicy w liniach rozgraniczających wynoszącą 20, 4 m. Należy nadto wskazać, że zgodnie z treścią art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych droga oznacza budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącymi całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego zlokalizowaną w pasie drogowym. Zgodnie natomiast z art. 4 pkt 2 ustawy pas drogowy to: - wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Należy podkreślić, że w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości organy obu instancji, a w szczególności organ odwoławczy zebrały i prawidłowo oceniły materiał dowodowy pozwalający na ustalenie, że faktycznie wnioskowana nieruchomość jest położona w pasie drogi publicznej ul. [...]. Nie jest zatem zasadny zarzut braku dokumentacji technicznej, z której wynikałoby, że przedmiotowa nieruchomość zajęta jest pod drogę publiczną. W konsekwencji należało dokonać uznać, że odmowa zwrotu jest prawidłowa, a wystarczającą przesłanką odmowy jest wykazanie, że stanowi ona drogę publiczną. Wynika to z art. 2 u.g.n., w myśl którego przepisy tej ustawy nie mogą naruszać przepisów innych ustaw, a zatem i ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Nie jest zasadny zarzut naruszenia zasady z art. 8 kpa. Zgodnie z art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Zaznaczyć przy tym należy, że zasada ta nie może być rozumiana jedynie jako postulat określonego zachowania, ale stanowi ona obowiązującą normę prawa, z której wynikają konkretne dyrektywy wiążące organy administracji publicznej w toku podejmowanych przez nie czynności procesowych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 15 czerwca 2015 r., sygn. akt l SA/Kr 747/15).W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji inaczej oceniły kwestie zbędności wnioskowanej do zwrotu nieruchomości. O ile organ l instancji ocenił w oparciu o zebrany materiał dowodowy, że cele wywłaszczenia nie został zrealizowany jakkolwiek z innych ww. przyczyn - odmówił jej zwrotu, to w ocenie organu odwoławczego doszło również do realizacji celu wywłaszczenia. W związku z powyższym należy wskazać, że zadaniem organu odwoławczego w myśl zasady dwuinstancyjności (art. 15, 127, 138 kpa) jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygniecie sprawy administracyjnej. Oznacza to dwukrotne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, a nie jedynie weryfikacja decyzji l instancji. Organ odwoławczy jest zatem uprawniony - po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego - do odmiennych merytorycznych rozstrzygnięć. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy odmiennie ocenił zbędność wnioskowanej do zwrotu nieruchomości, uczynił to jednak zgodnie z wymogami procedury, wnikliwie i w sposób zgodny z zasadami logicznego wnioskowania uzasadniając swoje stanowisko. Z przedstawionych wyżej powodów na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.