II SA/Kr 628/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędziowie: Asesor WSA Anna Kopeć Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2024 r. sprawy ze skargi S. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 4 marca 2024 r., znak SKO.ZP/415/590/2023 w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości skargę oddala. II SA/Kr 628/24 UZASADNIENIE Burmistrz Zatora decyzją z dnia 9 października 2023 r., znak: DZ.6725.2.11.2022, wydaną m.in. na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.) oraz § 16 uchwały Nr XXXIII/191/21 Rady Miejskiej w Zatorze z dnia 27 kwietnia 2021 r. w sprawie w zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Zator dla obszaru Palczowice i Smolice (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2021 r. poz. 2803), ustalił S. F. jednorazową opłatę planistyczną w wysokości 7915 zł w związku ze zbyciem działki nr [...] i działki nr [...] (łączna powierzchnia: 0,1800 ha) oraz [...] udziału w działce nr [...] (powierzchnia: 0,0374 ha) w P. , których wartość wzrosła na skutek uchwalenia nowego planu miejscowego. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji – na podstawie operatu szacunkowego z dnia 14 grudnia 2022 r. (podejście porównawcze, metoda porównania parami) – wskazał wartość rynkową przed uchwaleniem nowego planu miejscowego (31250 zł) i wartość rynkową po uchwaleniu nowego planu miejscowego (110400 zł) oraz jednorazową opłatę planistyczną (10% z 79150 zł). W dniu wejścia w życie planu miejscowego (28 maja 2021 r.) w księdze wieczystej widniała działka nr [...] (powierzchnia: 0,5720 ha). Na podstawie decyzji Burmistrza Zatora z dnia 28 lutego 2022 r. (znak: DZ.6831.27.2021) działka nr [...] została podzielona m.in. na działki nr [...], nr [...] i działkę nr [...], które zostały następnie zbyte przez stronę aktem notarialnym z dnia 12 września 2022 r. W starym planie miejscowym działka nr [...] znajdowała się w ok. 46% w terenie 5MRU10 (teren zabudowy mieszanej: mieszkaniowej, zagrodowej i usługowej), w ok. 2,5% w terenie KD-D (teren dróg publicznych – drogi dojazdowe), w ok. 51% w terenie 5RS17 (teren rolniczy, sadowniczo-ogrodniczy) i w ok. 0,5% w terenie 5ZS3 (tereny zieleni oraz szpalery zadrzewień śródpolnych). W nowym planie miejscowym działka nr [...] znajduje się w ok. 98% w terenie 5MU8 (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej (w tym usług publicznych)), w ok. 1,5% w terenie 5KD-D1 (teren dróg publicznych klasy lokalnej) i w ok. 0,5% w terenie 5ZW6 (teren zieleni nieurządzonej). Autor operatu szacunkowego dokonał analizy nieruchomości oraz wykonał obliczenia dla działki nr [...] (tj. dla działki wg stanu sprzed podziału, który nastąpił po wejściu w życie nowego planu miejscowego), a następnie proporcjonalnie do powierzchni nowo wydzielonych działek nr [...] i [...] wyliczył wartość zbywanej nieruchomości przed i po uchwaleniu nowego planu miejscowego. Wartość udziału (2/6) w prawie własności do działki nr [...] (droga dojazdowa do pozostałych działek) po uchwaleniu nowego planu miejscowego obliczył współczynnikiem eksperta równym 5% szacowanej wartości sprzedanej nieruchomości. Wartość udziału przed uchwaleniem nowego planu miejscowego obliczył współczynnikiem eksperta równym 10% szacowanej wartości sprzedanej nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 4 marca 2024 r., znak: SKO.ZP/415/590/2023, wydaną m.in. na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977) oraz art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce gruntami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344) – po rozpatrzeniu odwołania S. F. i zwróceniu się do rzeczoznawcy majątkowego o potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego – utrzymało w mocy ww. decyzję organu pierwszej instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na opisaną wyżej decyzję S. F. wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o wstrzymanie wykonanie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniósł, że zaskarżona decyzja nie odnosi się do argumentów przedstawionych w "aneksie do odwołań z dnia 13 grudnia 2023 r.". Skarżący wskazał, że przy zbywaniu działek brał pod uwagę to, że zgodnie z zaświadczeniem dot. podzielonych działek (informującym o 10% opłacie przy zbyciu) poinformowano go o tym, że działki wydzielone w obszarze zabudowy mieszanej (mieszkaniowej, zagrodowej, usługowej) starego planu miejscowego nie podlegają opłacie z uwagi na brak zmiany ich statusu i zachowanie niezmiennej wartości. Skarżący podkreślił, że nie uwzględniono tego, że działka nr [...] znajdowała się w ok. 46% w terenie MRU, działka nr [...] znajdowała się w całości w terenie MRU, a działka nr [...] znajdowała się częściowo w terenie MRU. Z pisma organu pierwszej instancji przekazującego odwołanie wynika, że według starego planu miejscowego powierzchnia, która umożliwiała inwestycyjne wykorzystanie działek nr [...] i nr [...] stanowiła ok. 60% ich powierzchni, zaś w wyniku zmiany planu miejscowego ok. 40% dodatkowej powierzchni zmienia przeznaczenie z terenu sadowniczo-ogrodniczego lub drogowego na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o oddalenie skargi. Postanowieniem z dnia 4 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 628/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Z art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art.151 P.p.s.a.). Skarga jest nieuzasadniona. Do ustalenia opłaty planistycznej, tj. opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm., dalej u.p.z.p.) konieczne jest spełnienie czterech przesłanek. Musi dojść do: 1) uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego swoim zakresem nieruchomość strony, 2) zmiany przeznaczenia nieruchomości w porównaniu z zapisami uprzednio obowiązującego planu, 3) sprzedaży nieruchomości po wejściu w życie nowego planu, oraz 4) wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia nowego planu. W przedmiotowej sprawie bezsprzecznie i obiektywnie spełnione zostały pierwsze trzy przesłanki. Istotą sporu jest natomiast rozstrzygnięcie, czy wskutek uchwalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego, na mocy którego nieruchomość skarżących zmieniła przeznaczenie, doszło do wzrostu wartości nieruchomości. Ustalenie przez organ tzw. renty planistycznej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, którą przedstawia on w formie operatu szacunkowego, mającego na celu ustalenie różnicy między wartością nieruchomości przed i po uchwaleniu nowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 37 ust. 12 u.p.z.p. w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.. Ogólne zasady wyceny nieruchomości zostały określone w przepisach działu IV ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 z późn. zm., dalej "u.g.n."). Zgodnie z art. 151 u.g.n. wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej. Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego, kosztowego lub mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich (art. 152 ust. 2 u.g.n.), natomiast wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Szczegółowe zasady wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego uregulowane zostały w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 555, dalej zwane rozporządzeniem). W ramach podejścia porównawczego stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (§ 4 ust. 2 rozporządzenia). W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy przyjął podejście porównawcze metodą porównywania parami. Przyjmując podejście porównawcze, rzeczoznawca majątkowy zobowiązany jest do określenia wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Z powyższym wiąże się wynikający z § 4 ust. 1 rozporządzenia wymóg, że przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Dalej wskazać należy, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości, jednakże jest on dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. Wobec tego, to na organie ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcie niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Jednakże nie można pominąć, że zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Brzmienie tego przepisu oznacza, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Zatem, to autor operatu, w oparciu o posiadane w tym zakresie wiadomości specjalne dokonuje wyboru podejścia i metody selekcji nieruchomości i wybiera te, które stanowią następnie przedmiot jego badań. W orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy prawa, jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania posiadanej wiedzy specjalistycznej i reguł doświadczenia, a nadto wymagają dołożenia należytej staranności. Jakkolwiek opinia jest dowodem w sprawie i podlega ocenie według kryteriów procesowych, to jednak ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Jeśli zaś strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego jest uprawniona na mocy art. 157 u.g.n. Wobec powyższego należy uznać, że wartość dowodowa opinii rzeczoznawcy oraz poprawność jej sporządzenia w kontekście obowiązujących przepisów prawa powinna zostać oceniona przez organy orzekające w sprawie, które zobowiązane są przede wszystkim zbadać, czy operat jest jasny, logiczny, spójny, wiarygodny, czy nie zawiera błędów matematycznych, czy zastosowana w nim metoda szacowania odpowiada prawu i została poprawnie wyjaśniona przez rzeczoznawcę, zaś wyciągnięte przez niego wnioski nie są ze sobą sprzeczne. Ocena taka powinna zostać przeprowadzona zgodnie z regułą swobodnej oceny dowodów w świetle art. 80 k.p.a. oraz z poszanowaniem przepisów art. 149-159 u.g.n., normujących zasady określenia wartości nieruchomości oraz przepisów wykonawczych do ustawy w postaci rozporządzenia. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych (por. NSA w wyroku z 20.05.2021 r., I OSK 186/21, LEX nr 3192421). Odnosząc powyższe założenia do uzasadnienia zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że organ odwoławczy zasadnie uznał przedłożony operat szacunkowy za rzetelny i stanowiący wiarygodną podstawę do oszacowania wartości nieruchomości zarówno przed uchwaleniem, jak i po uchwaleniu planu. Na podkreślenie zasługuje fakt, że również skarżący nie przedstawili przeciwko operatowi żadnych zarzutów poza tym, iż "działka nr [...] znajdowała się w ok. 46% w terenie MRU, działka nr [...] znajdowała się w całości w terenie MRU, a działka nr [...] znajdowała się częściowo w terenie MRU." Rzecz jednak w tym, że w świetle art. 36 ust. 4 u.p.z.p. w związku z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. nie budzi wątpliwości to, że pobranie tzw. opłaty planistycznej jest dopuszczalne jedynie w sytuacji, gdy wartość nieruchomości wzrosła wyłącznie w związku z uchwaleniem planu miejscowego, a właściciel zbywa tę nieruchomość. Wzrost wartości musi dotyczyć zatem nieruchomości według jej stanu i cech na dzień wejścia w życie planu, który wywołał ten wzrost, a nie może wynikać z czynności wykonanych już po uchwaleniu planu miejscowego (np. podziałów nieruchomości). W orzecznictwie przyjmuje się jednocześnie powszechnie, że przepis art. 36 ust. 4 u.p.z.p. ma zastosowanie nie tylko w sytuacji zbycia nieruchomości jako całości, lecz również zbycia wydzielonej jej części lub idealnej części określonej jej ułamkiem. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z taką sytuacją. Skarżący zbył bowiem działki, które powstały na skutek podziału działki nr [...] mającego miejsce już po uchwaleniu planu miejscowego. Wobec powyższego biegły nie mógł wyceniać działek, które w dniu wejścia w życie planu miejscowego nie istniały. Biegły prawidłowo wycenił działkę [...] według przeznaczenia w "starym" planie i według przeznaczenia w "nowym" planie, a następnie jako wzrost wartości nieruchomości przyjął różnicę między tymi wartościami, oczywiście proporcjonalnie do wielkości sprzedawanych działek. Podsumowując, skoro w przedmiotowej sprawie, zgodnie z zacytowanymi powyżej przepisami sporządzony został operat szacunkowy, który jest prawidłowym narzędziem do ustalenia wartości nieruchomości, a który zdaniem Sądu sporządzony został prawidłowo, to nie ma podstaw, aby wynikające z niego dane zostały podważone, a decyzja uznana za niezgodna z prawem. Wobec powyższego skargę, jako bezzasadną, należało oddalić, o czym Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 P.p.s.a.