II SA/Kr 629/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka (spr.) Sędziowie: WSA Tadeusz Kiełkowski WSA Agnieszka Nawara- Dubiel Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2017 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia 8 marca 2017 r., znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru budowy uchyla zaskarżoną decyzję. Wojewoda decyzją z dnia 8 marca 2017 r. znak [...] na podstawie: - art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U.2016.290 ze zm.); - art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2016.23 ze zm.); po rozpatrzeniu odwołania skarżącej - M. K. od decyzji Starosty [...] z dnia 31.10.2016 r. znak: [...] wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia z 23.09.2016 r. złożonego przez inwestora M. K. w sprawie zamiaru budowy furtki z zadaszeniem na działce nr ewid. [...] w S. , utrzymał się w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym: Dnia 23.09.2016 r. skarżąca wystąpiła do Starostwa Powiatowego w [...] ze zgłoszeniem zamiaru budowy furki z zadaszeniem o wysokości 3,26 m na działce nr ewid.[...] od strony działki nr ewid. [...] w S. , gmina P.. Starosta [...] postanowieniem z 17.10.2016 r., nałożył na wnioskodawcę, obowiązek uzupełnienia zgłoszenia w zakresie wyszczególnionym w tymże postanowieniu miedzy innymi o jednoznaczne określenie usytuowania furki i uzgodnienie jej lokalizacji z właścicielem - zarządcą drogi. W postanowieniu określono termin żądanego uzupełnienia brakujących dokumentów i informacji oraz przedłożenia ich w Starostwie do dnia 27.10.2016 r. Równocześnie poinformowano, że w przypadku nieuzupełnienia wskazanych braków w wyznaczonym terminie wniesiony zostanie sprzeciw w drodze decyzji. Ponieważ do 27.10.2016 r. w Starostwie nie pojawiła się odpowiedź na postanowienie, Starosta [...] decyzją z 31.10.2016 r. wniósł, na podstawie art. 30 ust. 5c ustawy Prawo budowlane, sprzeciw w sprawie przedmiotowego zgłoszenia, w związku z nieuzupełnieniem braków zgłoszenia w wyznaczonym postanowieniem terminie. Odwołanie od tej decyzji, w ustawowym terminie, wniesione zostało przez skarżącą. W odwołaniu podniesione zostało, że wniesienie przez organ I instancji sprzeciwu, przy wskazaniu, że przesłanką jego wniesienia jest brak uzupełnienia - odpowiedzi na postanowienie w terminie, było niezgodne z prawem. Inwestor w wyznaczonym postanowieniem terminie wykonał nałożony na niego obowiązek i wskazane postanowieniem uzupełnienił, wysłał pocztą, na dowód czego do odwołania zostały dołączone kserokopie zwrotnego potwierdzenia odbioru korespondencji adresowanej do Starosty [...], nadanej przez skarżącą 27.10.2016 r. Organ odwoławczy przeanalizował przesłane akta sprawy i stwierdził, że odpowiedź na postanowienie wpłynęła do organu I instancji 2.11.2017 r., przesyłką pocztową, która faktycznie została nadana 27.10.2016 r. Zgłaszająca, prawdopodobnie, nieprawidłowo zinterpretowała określenie terminu do udzielenia odpowiedzi i zadziałała, kierując się zasadami przyjętymi przesz uregulowania ustawy Kodeksu postępowania administracyjnego dla zachowania terminu, to znaczy nadała w wyznaczonym terminie przesyłkę zawierającą odpowiedź. Organ odwoławczy rozpatrując zatem sprawę w oparciu o cały zgromadzony materiał dowodowy stwierdził, że istnieją w nim rozbieżności i wezwał wnioskodawczynię do ich wyjaśnienia. W odpowiedzi na wezwanie wpłynęło pismo, przy którym jako załącznik, skarżąca przekazała uzgodnienie lokalizacji furtki z Wójtem Gminy P. od strony drogi urządzonej na działce nr ewid. [...], pismem datowanym 4.11. 2016 r. Poprzednio przedłożone uzgodnienie miało postać dokumentu z 2016-10-20, wydanego przez Zarząd Wspólnoty Leśnej w S. , w którym jako właściciel drogi, wskazana została Wspólnota Leśna w S. , przy braku dokumentów potwierdzających tę okoliczność. Ponowna analiza materiału dowodowego wykazała w ocenie organu odowoławczego, że lokalizacja furtki o wysokości ponad 3,00 m (przedmiotu zgłoszenia), została różnie przedstawiona w kolejnych przedkładanych przez zgłaszająca dokumentach. Pierwsze szkice załączone do zgłoszenia z 23.09.2016 r. przedstawiły usytuowanie furtki w zbliżeniu do krawędzi drogi na odległość 50 cm. Rysunki i szkice przedstawione w odpowiedzi na postanowienie z 17.10.2016 r. - pokazujące położenie furtki -jednoznacznie wskazują, że furka zbliżona jest do krawędzi drogi na odległość 1,5 m. (Rysunek ten świadczy też o zmianie wysokości furtki z 3,26 cm - wymiar podany na pierwszym szkicu - na 3,36 cm). Natomiast ostatnio przedłożone uzgodnienie lokalizacji z Wójtem Gminy (zarządcą dogi) mówi o usytuowaniu furtki w odległości 1,20 m od krawędzi drogi. W ocenie organu, w opisanym stanie sprawy stwierdzić należało, że wobec braku jednoznacznego określenia przedmiotu zgłoszenia - co do usytuowania obiektu zgłaszanego, nadal nie można uznać zgłoszenia za kompletne, w oparciu o które możliwe byłoby przystąpienie przez organ do sprawdzenia wynikającego z dyspozycji art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego, w tym sprawdzenia zgodności zgłoszenia z miejscowym planem, i ewentualne przyjęcie zgłoszenia. Zdaniem organu w związku z powyższym zaskarżoną decyzję wnoszącą sprzeciw na podstawie art. 30 ust. 5 c ustawy Prawo budowlane, w związku niewykonaniem obowiązków nałożonych postanowieniem z 17.10.2016 r., należało utrzymać w mocy. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga skarżącej – M. K.. Skarżąca uznała decyzje za krzywdzące i sprzeczne z prawem. Wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji. Stwierdziła, że inwestor w dniu 27.10.2016 r. wykonał obowiązek nałożony decyzją i zachowując termin 7 dni za pośrednictwem poczty odesłał wszelką niezbędną uzupełnioną dokumentację, nie narażając się tym samym na sankcje dla inwestora za nieuzupełnienie zgłoszenia i obowiązek wniesienia przez organ sprzeciwu. W ocenie skarżącej niniejsza decyzja jest przedwczesna a wniesienia uzupełnienia odbyło się prawidłowo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016.1066) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017.1369) zwanej dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kontrola zaskarżonej decyzji doprowadziła do wniosku, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 31.10.2016 r. wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia z 23.09.2016 r., złożonego przez inwestora M. K. w sprawie zamiaru budowy furtki z zadaszeniem na działce nr ewid. [...] w S. . Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (2017.1257) organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazać przy tym należy, że stosownie do art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić, na żądanie strony lub z urzędu, dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Z przepisów k.p.a. wynika zatem, że organ odwoławczy powinien ponownie merytorycznie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę uprzednio rozpoznaną przez organ I instancji. Jeżeli zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie cytowanego wyżej art. 136 k.p.a. To organ odwoławczy ma bowiem podjąć wszelkie, oczywiście możliwe kroki, do merytorycznego załatwienia sprawy Materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi art. 30 Prawa Budowlanego (Dz. U. 2017.1332) , w którym uregulowana została instytucja zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. W myśl art. 28 ust. 1 Pb. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Prowadzenie robót budowlanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę jest zatem zasadą, natomiast wyjątki od niej zostały określone m.in. w art. 29 P.b. W art. 30 P.b. określono, w jakich przypadkach wykonywanie robót budowlanych wymaga zgłoszenia właściwemu organowi zamiast uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 30 ust. 2 P.b. w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. Zgodnie z art. 30 ust 3 P.b. zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej wymaga, budowa ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 cm. Postanowieniem z dnia 17 października 2016 r. Starosta [...] nałożył na skarżącą obowiązek uzupełnienia zgłoszenia zamiaru budowy furtki. Termin uzupełniania ustalono na 27 października 2016 r. Skarżąca w dniu 27.10.2016 r. przesłała za pośrednictwem poczty żądane dokumenty. W dniu 31.10.2016 Starosta [...] wniósł sprzeciw od zamiaru budowy uznając, iż zgłoszenie nie było kompletne. W ocenie Sądu stanowisko organu I instancji, że skarżąca naruszyła termin do uzupełnienia zgłoszenia w wyżej powołanych okolicznościach okazało się przedwczesne. Z postanowienia z 17.10.2016 r. wynika, iż termin uzupełnienia dokumentów ustalono na dzień 27.10.2016 r. i w tym dniu skarżąca nadała brakujące dokumenty listem poleconym. Podnieść należy, że owszem - organ administracji architektoniczno-budowlanej ma obowiązek dokonania czynności sprawdzających zgłoszenie i jest związany terminem uprawniającym do wniesienia sprzeciwu, ale zgodnie z art. 30 ust. 2 Pb. - ma też obowiązek wezwania do wyjaśnienia zauważonych w zgłoszeniu niejasności, a przede wszystkim – wydania postanowienia nakładającego obowiązek uzupełnienia brakujących dokumentów. Dopiero bowiem ich przedłożenie, bądź brak przedłożenia, pozwala na weryfikację zgłoszenia pod kątem jego zgodności z przepisami. Organ II instancji rozpoznając odwołanie prawidłowo przyjął, że skarżąca w terminie wyznaczonym postanowieniem z 17.10.2016 r. złożyła wymagane dokumenty, słusznie wezwał ją do wyjaśnienia stwierdzonych rozbieżności w treści dotychczas przedłożonych dokumentów. Skarżąca przedłożyła uzgodnienie, z zarządcą drogi Wójtem Gminy P., lokalizacji furtki od strony drogi urządzonej na działce nr ewid. [...] - pismem datowanym 04.11.2016 r. Nie mniej w tych okolicznościach, zdaniem organu zaistniały przesłanki do wniesienia sprzeciwu, zatem decyzja organu I instancji odpowiadała prawu. W ocenie organu II instancji analiza materiału dowodowego wykazała bowiem, że lokalizacja furtki o wysokości ponad 3,00 m (przedmiotu zgłoszenia), została różnie przedstawiona w kolejnych przedkładanych przez zgłaszającą dokumentach. Pierwsze szkice załączone do zgłoszenia z 23.09.2016 r. przedstawiły usytuowanie furtki w zbliżeniu do krawędzi drogi na odległość 50 cm. Rysunki i szkice przedstawione w odpowiedzi na postanowienie z 17.10.2016 r. - pokazujące położenie furtki - jednoznacznie wskazują, że furka zbliżona jest do krawędzi drogi na odległość 1,5 m. (Rysunek ten świadczy też o zmianie wysokości furtki z 3,26 cm - wymiar podany na pierwszym szkicu - na 3,36 cm.) Natomiast ostatnio przedłożone uzgodnienie lokalizacji z Wójtem Gminy (zarządcą dogi) mówi o usytuowaniu furtki w odległości 1,20 m od krawędzi drogi. W ocenie Sądu postępowanie organu odwoławczego naruszyło jednak zasadę z art. 8 § 1 k.p.a. tj. zasadę pogłębiania zaufania obywateli, zgodnie z którą organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, art. 7 i 77 kpa oraz art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 136 kpa. Zdaniem Sądu nie sposób przyjąć, iż położenie furtki nie zostało jednoznacznie określone. Z dokumentów zgromadzonych w sprawie, w tym przede wszystkim z uzgodnienia Wójta z dnia 4.11. 2016 r. wynika wyraźnie, że furtka ta stanowi element istniejącego już ogrodzenia. Ogrodzenie to z kolei, na całej długości, znajduje się w odległości 1,20 cm od krawędzi drogi. Bramka wejściowa znajdować się zatem będzie wraz z ogrodzeniem w odległości 1,20 cm od krawędzi drogi. Okoliczność, że przedmiotowa furtka stanowi element istniejącego ogrodzenia oraz, że bramka będzie położona w tym samym miejscu co poprzednio, potwierdza także pismo Wspólnoty Leśnej w S. z 20.10. 2016 r. Brak jest więc wątpliwości co do umiejscowienia furtki. Jeśli natomiast wątpliwość organu budziła prawidłowość wskazania odległości od krawędzi drogi przedmiotowej furtki, to w ramach uprawnień wynikających z art.136 kpa, organ odwoławczy mógł we własnym zakresie lub zlecając organowi I instancji, dokonać stosownej weryfikacji tej okoliczności. Wobec powyższego zdaniem Sądu Wojewoda nieprawidłowo ocenił, że mimo uzupełnienia braków, nie można ustalić umiejscowienia furtki. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy organ ten weźmie pod uwagę ww. stanowisko sądu, wyjaśni wszelkie wątpliwości i dopiero wówczas podejmie decyzję co do prawidłowości zgłoszonego sprzeciwu. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a orzekł jak w sentencji.