II SA/Kr 630/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski Sędziowie: NSA Grażyna Danielec AWSA Dorota Dąbek ( spr.) Protokolant Dorota Hajto po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2005 r sprawy ze skargi A.M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 29 stycznia 2002r Nr:[...] w przedmiocie wymagań higieniczno - sanitarnych w sklepie spożywczym I. uchyla zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji, II orzeka, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącej A.M. tytułem zwrotu kosztów postępowania kwotę [...] złotych ([...]) Decyzją z dnia [...] 2001 r. nr [...], Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. nakazał A.M. prowadzącej sklep spożywczy w S. przedstawić aktualny pozytywny wynik badania wody w terminie natychmiastowym oraz odmalować ścianę przy umywalce w magazynie spożywczym w terminie [...] 2002r. Jako podstawę prawną decyzji wskazano ustawę o warunkach zdrowotnych z 11 maja 2001r., Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 28 lutego 2000r. w sprawie warunków sanitarnych oraz zasad przestrzegania higieny przy produkcji i obrocie środkami spożywczymi, używkami i substancjami dodatkowymi dozwolonymi oraz art.27 ust. 1 pkt 3 i ust.2 Ustawy o Inspekcji Sanitarnej. Od decyzji tej A.M. wniosła odwołanie podnosząc, że to Powiatowa Stacja Sanitarno-Epidemiologiczna powinna badać wodę i ponosić koszty z tym związane, a dopiero w razie negatywnego wyniku kontroli kosztami badania winna być obciążona strona. Powołała się dodatkowo na wcześniejszą decyzję z roku 1999, która została uchylona przez organ II instancji z uzasadnieniem, że koszty badania wody pokrywa właściciel dopiero gdy wynik badania wody jest negatywny. W wyniku rozpatrzenia odwołania organ II instancji działając na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z 14 marca 1985r. o Inspekcji Sanitarnej oraz art. 138 §1 pkt 1 kpa decyzją z dnia 29.01.2002r., nr [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu powołał się na stanowisko Głównego Inspektora Sanitarnego z którego wynika, że przynajmniej raz w roku winna być badana woda z wodociągów publicznych w miejscu jej poboru w tych zakładach, które jej używają do produkcji środków spożywczych. Obowiązek przedkładania aktualnych wyników badania wody spoczywa na zakładach produkcji i punktach obrotu środkami spożywczymi, które korzystają z wody z własnych ujęć i urządzeń wodnych. Ponadto Główny Inspektor Sanitarny informuje, że dla organów Inspekcji Sanitarnej istotne jest czy jakość wody w punkcie jej poboru w zakładzie spełnia wymogi sanitarne określone w Rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 4.09.2000r. w sprawie warunków jakim powinna odpowiadać woda do picia i na potrzeby gospodarcze, woda w kąpieliskach oraz zasad sprawowania kontroli jakości wody przez orany Inspekcji Sanitarnej. W skardze na tę decyzję A.M. kwestionując zasadność nałożonego na nią obowiązku zbadania wody podkreśla, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest niejasne. Powołano bowiem argument dotyczący obowiązku zakładów używających wody do produkcji żywności, tymczasem skarżąca prowadzi sklep spożywczy. Nie ma też w decyzji jasnego określenia, że koszty badania wody ponosi właściciel zakładu, albowiem przedkładanie wyniku to nie to samo co ponoszenie kosztów badania. W ocenie skarżącej przytoczenie Rozporządzenia Ministra Zdrowia z 4.09.2000r. w sprawie warunków jakim powinna odpowiadać woda do picia i na potrzeby gospodarcze, woda w kąpieliskach oraz zasad sprawowania kontroli jakości wody przez orany Inspekcji Sanitarnej jest raczej określeniem warunków jakim powinna odpowiadać woda do picia i na potrzeby gospodarcze i nie wprowadza zasad co do kosztów badania wody. Powołuje się na decyzję z 1999r. uchyloną przez organ II instancji, gdzie stwierdzono, że pobieranie wody do badania powinno się odbywać w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego przez przedstawicieli terenowo właściwych stacji sanitarnych, koszty zaś badania wody pokrywa właściciel dopiero gdy wynik badania wody jest negatywny. W odpowiedzi na skargę organ administracyjny wniósł o jej oddalenie, powołując się na treść §7 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 28 lutego 2000r. w sprawie warunków sanitarnych oraz zasad przestrzegania higieny przy produkcji i obrocie środkami spożywczymi, używkami i substancjami dodatkowymi dozwolonymi z którego wynika, że przydatność wody używanej w zakładzie wprowadzającym artykuły spożywcze do obrotu powinna być potwierdzona wynikami badań laboratoryjnych które powinny być przechowywane w dokumentacji zakładu i udostępniane organom nadzoru sanitarnego. Zaznaczono także, że postawione przez skarżącą pytanie kto ponosi koszty badania wody wykracza poza zakres obowiązku nałożonego decyzją, albowiem mówi ona jedynie o obowiązku przedstawienia aktualnego wyniku badania wody, a nie rozstrzyga o kosztach. Dodano równocześnie, że z art. 36 ust. 5 ustawy z 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej koszty badania wody, jeżeli badanie to nie wynika z ustawowego obowiązku nadzoru, ponosi zlecający badanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje : Zgodnie z treścią art. 97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271), sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga w niniejszej sprawie została złożona w 2002r., a więc przed dniem 1 stycznia 2004r., podlega więc rozpoznaniu zgodnie z wyżej wskazaną zasadą. Analizując akta przedmiotowej sprawy Sąd doszedł do wniosku, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy oraz naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie tej sprawy w rozumieniu art. 145 §1 pkt 1 litera a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na wstępie należy zauważyć, że zaskarżona decyzja nie wskazuje w sposób prawidłowy podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Ograniczono się do wskazania jedynie podstaw procesowych, tj. art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z 14 marca 1985r. o Inspekcji Sanitarnej oraz art. 138 §1 pkt 1 kpa. Jeżeli natomiast chodzi o materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia, z uzasadnienia decyzji zdaje się wynikać, że według organu stanowi ją "stanowisko Głównego Inspektora Sanitarnego". Takie "stanowisko organu", co do którego zresztą bliżej nie sprecyzowano, gdzie i kiedy zostało wyrażone, nie jest źródłem prawa i nie może stanowić podstawy prawnej decyzji. Brak zaś powołania podstawy prawnej stanowi istotny brak formalny decyzji, naruszając art. 107 §1 kpa. Należy również stwierdzić, że w zakresie materialnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy istnieje niewyjaśniona przez organ niespójność pomiędzy zaskarżoną decyzją, a decyzją organu I instancji. Organ I instancji bowiem powołał się na ustawę o warunkach zdrowotnych z 11 maja 2001r. i Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 28 lutego 2000r. w sprawie warunków sanitarnych oraz zasad przestrzegania higieny przy produkcji i obrocie środkami spożywczymi, używkami i substancjami dodatkowymi dozwolonymi. Organ zaś II instancji prócz "stanowiska Głównego Inspektora Sanitarnego" powołał się na Rozporządzenie Ministra Zdrowia z 4.09.2000r. w sprawie warunków jakim powinna odpowiadać woda do picia i na potrzeby gospodarcze, woda w kąpieliskach oraz zasad sprawowania kontroli jakości wody przez orany Inspekcji Sanitarnej. Wadą jest także niewskazanie dokładnie przepisów tych aktów prawnych, które organ uwzględnił rozstrzygając niniejszą sprawę, nieprawidłowe jest bowiem ograniczenie się jedynie do wskazania ogólnie ustaw lub rozporządzeń. Zastrzeżenia budzą również niewystarczające uzasadnienia decyzji organu I i II instancji, które nie spełniają wymogów art. 107 §3 kpa. Organ I instancji wskazał jedynie, że "funkcjonowanie obiektu i korzystanie z wody o złej jakości zdrowotnej zagraża zdrowiu i życiu ludzi...powyższe zalecenia wynikają z ustawy o warunkach zdrowotnych z 11.05.2001r.". Nie można uznać, że uzasadnienie to w sposób pełny i przekonywujący uzasadnia treść dokonanego rozstrzygnięcia. W odniesieniu zaś do uzasadnienia decyzji organu II instancji należy zgodzić się z zarzutem skargi, że argumentacja uzasadnienia jest niezrozumiała. Odwołano się do obowiązków dotyczących zakładów, które używają wody do produkcji środków spożywczych, podczas gdy skarżąca nie produkuje środków spożywczych a jedynie prowadzi zakład dokonujący obrotu tymi środkami. Niedostatecznie uzasadnia treść dokonanego rozstrzygnięcia także przytoczony "obowiązek przedkładania aktualnych wyników badania wody, który spoczywa na zakładach produkcji i punktach obrotu środkami spożywczymi, które korzystają z wody z własnych ujęć i urządzeń wodnych" oraz stwierdzenie, że "Główny Inspektor Sanitarny informuje, że dla organów Inspekcji Sanitarnej istotne jest czy jakość wody w punkcie jej poboru w zakładzie spełnia wymogi sanitarne określone w Rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 4.09.2000r. w sprawie warunków jakim powinna odpowiadać woda do picia i na potrzeby gospodarcze, woda w kąpieliskach oraz zasad sprawowania kontroli jakości wody przez orany Inspekcji Sanitarnej". Z treści zatem decyzji obu instancji i ich uzasadnień nie wiadomo dokładnie, na jakiej podstawie i z jakich powodów organ administracyjny wydał tej treści rozstrzygnięcie. Mając powyższe to na uwadze należy stwierdzić, że decyzje organów obu instancji zapadły bez należytego wyjaśnienia sprawy, co naruszyło art. 7 i art. 77 §1 kpa. Przeprowadzone zatem w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne było dotknięte wadami. Stwierdzone przez Sąd uchybienia proceduralne mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera c tej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,, stanowiąc podstawę do uchylenia decyzji obu instancji. Dodatkowo podnieść należy, że w niniejszej sprawie doszło również do naruszenia prawa materialnego. Organy administracyjne nieprecyzyjnie, niespójnie i błędnie wskazują różne podstawy prawne swego rozstrzygnięcia. Wad tych nie może sanować treść odpowiedzi na skargę. Dopiero bowiem w odpowiedzi na skargę powołano §7 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 28 lutego 2000r. w sprawie warunków sanitarnych oraz zasad przestrzegania higieny przy produkcji i obrocie środkami spożywczymi, używkami i substancjami dodatkowymi dozwolonymi z którego wynika, że przydatność wody używanej w zakładzie wprowadzającym artykuły spożywcze do obrotu powinna być potwierdzona wynikami badań laboratoryjnych które powinny być przechowywane w dokumentacji zakładu i udostępniane organom nadzoru sanitarnego. Należy jednak podkreślić, że z przepisu tego wynika jedynie obowiązek przechowywania i udostępniania wyników badania wody przez podmiot prowadzący zakład, natomiast szczegółowe reguły dotyczące tego, kto takie badania przeprowadza i kto ponosi ich koszty reguluje ustawa z 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Z art. 4 pkt 3 tej ustawy wynika, że kontrola przestrzegania przepisów określających warunki higieniczne i zdrowotne w zakresie sprzedaży żywności pozostaje w zakresie bieżącego nadzoru sanitarnego, a więc że obciąża to organy Inspekcji Sanitarnej, natomiast z art. 36 ust. 2 wynika, że nie pobiera się opłat za badania w ramach nadzoru bieżącego, jeżeli w ich wyniku nie stwierdzono naruszenia wymagań sanitarnych. Stwierdzone przez Sąd naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowiąc podstawę do uchylenia decyzji obu instancji. Rozstrzygnięcie w sprawie braku możliwości wykonywania decyzji zapadło na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 §2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne winny w sposób prawidłowy i wyczerpujący przeprowadzić postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie rozstrzygnięcia, uwzględniając przy wydawaniu tego rozstrzygnięcia zawarte powyżej wskazówki Sądu. Dopiero takie rozstrzygnięcie nie będzie obarczone wadami prawnymi.