II SA/Kr 630/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Firek Sędziowie WSA Krystyna Daniel (spr.) AWSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2007 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] 2005 r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na rozbiórkę garaży blaszaków i budynku zaplecza I. uchyla zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewody M. na rzecz skarżącego A. B. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta K. decyzją Nr [...] z [...] 2004 r, znak: [...] na podstawie art. 28, art. 33 ust. 4 ustawy z 7. 07. 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207 poz. 2016 ze zm.) oraz art.104 k.p.a. udzielił Przedsiębiorstwu Zaopatrzenia Farmaceutycznego Spółce Akcyjnej w K. pozwolenia na rozbiórkę garaży blaszaków i budynków zaplecza zlokalizowanych na działce nr 917 obr. [...] w K. Pozwolenie na rozbiórkę przedmiotowych obiektów budowlanych zostało udzielone pod warunkiem zachowania następujących wymogów, zgodnie z treścią art. 36 ust. 1 oraz art. 42 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane: 1. zabezpieczenia terenu rozbiórki przed dostępem osób trzecich oraz zachowania przepisów bhp przy prowadzeniu robót rozbiórkowych, 2. zobowiązania kierownika robót do prowadzenia dziennika rozbiórki oraz umieszczenia na rozbieranym obiekcie, w widocznym miejscu, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia, zawierającego dane, dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia. W uzasadnieniu decyzji podano, że inwestor przedłożył zgodę właściciela obiektów, szkic usytuowania tych obiektów, opis zakresu i sposobu prowadzenia robót rozbiórkowych i opis sposobu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia. W trakcie postępowania ujawniony został fakt samowolnego rozebrania przez inwestora jednego z obiektów (wiaty stalowej), objętego wnioskiem o pozwolenie na rozbiórkę. Postępowanie w tej sprawie przeprowadził Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, natomiast co do pozostałych obiektów, objętych przedmiotowym wnioskiem, nie stwierdził wykonania rozbiórki. Ustosunkowując się do zarzutu A. B., będącego jedną ze stron postępowania, który podniósł, że w niniejszej sprawie został nieprawidłowo ustalony krąg stron postępowania, organ l instancji powołał art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, stanowiący, że stroną w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę (i analogicznie na rozbiórkę) jest wyłącznie inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się na obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć, zgodnie z art. 3 pkt 20 powołanej ustawy, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Zdaniem organu l instancji w przedmiotowej sprawie ograniczenia takie nie występują, a krąg stron został zawężony do właścicieli działek, sąsiadujących bezpośrednio z przeznaczonymi do rozbiórki obiektami i ustalony na podstawie aktualnych wypisów z ewidencji gruntów. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. B. zarzucając, że organowi l instancji, że przeprowadził wadliwie postępowanie dowodowe 5 nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy. Podniósł, że wydanie decyzji o rozbiórce wymaga szczegółowego zinwentaryzowania stanu zabudowy, natomiast z uzasadnienia wynika, że organ l instancji uczynił to w sposób wyrywkowy wskazując jedynie, że na terenie objętym wnioskiem dokonano samowoli budowlanej w postaci wyburzenia wiaty stalowej, przy czym, nie wspomniał, że w okresie czerwca i lipca 2004 r. dokonano szeregu wyburzeń o znacznie większym ciężarze gatunkowym, wskutek czego przestały istnieć: budynek transportu z garażami, budynek magazynu materiałów łatwopalnych, magazyn szkła i dwa blaszaki o konstrukcji stalowej. Zarzucił, że skutkiem takiego postępowania był brak jakichkolwiek sankcji i reakcji ze strony organów administracji, które mają obowiązek reagować na każde naruszenie prawa, stosownie do dyspozycji z art. 6 i art. 7 k.p.a. Wojewoda M. decyzją z [...] 2005 r. znak: [...] na podstawie art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 ustawy z 7. 07. 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.) oraz .138 § 1 pkt. 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że w art. 33 ust. 4 Prawa budowlanego ustawodawca wskazał, jakie dokumenty inwestor winien dołączyć do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę obiektu budowlanego. Jak wynika z akt sprawy, dokumenty te zostały przedłożone i tym samym spełnione zostały wymogi wynikające z w/w przepisu. Odpowiadając na zarzuty odwołania dotyczące, nieuwzględnienia w treści decyzji pierwszoinstancyjnej wcześniejszych wyburzeń na działce nr 917, Obr. [...] w K., organ odwoławczy podał, że organy administracji w sprawach dotyczących m. in. pozwolenia na rozbiórkę, działają wyłącznie na wniosek strony. W niniejszej sprawie inwestor złożył wniosek o wydanie pozwolenia na rozbiórkę 3 obiektów budowlanych, a następnie w dniu [...] 2004 r., wystąpił o kontynuację postępowania w stosunku do 2 obiektów oznaczonych na rys. nr 2 (wiata stalowa - garaże) i nr 4 (budynek zaplecza). W tej sytuacji organ l instancji, rozstrzygnął sprawę zgodnie z żądaniem inwestora. Zdaniem organu II instancji żaden przepis Prawa budowlanego nie ogranicza możliwości zmiany wniosku, a fakt prowadzenia postępowania przez organy nadzoru budowlanego w stosunku do rozebranych obiektów, pozostaje bez wpływu na wydanie pozwolenia na rozbiórkę innych obiektów budowlanych. Nadto organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, tj terenie, na którym wprowadza obiekt ograniczenia w zagospodarowaniu. W niniejszej sprawie, jeżeli przyjąć taki sam sposób ustalania kręgu stron postępowania jak przy budowie obiektu budowlanego, to należy uznać, że przedmiotowa rozbiórka w żadnym wypadku nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu sąsiednich działek. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. w dniu [...] 2005 r. złożył A. B., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego polegające na przyjęciu, że zgodnie z art. 28 ust 2 ustawy Prawo budowlane krąg osób będących stronami w postępowaniu o rozbiórkę (poza inwestorem) ogranicza się wyłącznie do tych osób, które są właścicielami, użytkownikami wieczystymi lub zarządcami nieruchomości, dla których to nieruchomości, obiekt będący przedmiotem postępowania o pozwolenie na rozbiórkę wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu. Zdaniem skarżącego organy administracyjne dopuściły się również naruszenia przepisów postępowania, ponieważ wydając zaskarżoną decyzję nie zastosowały art. 7 k.p.a. i nie odniosły się do samowoli budowlanej polegającej na rozbiórce części obiektów wnioskowanych do rozbiórki. W ocenie skarżącego organ naruszył przepis art. 77 k.p.a. ponieważ nie ustalił czy obiekty wnioskowane do rozbiórki istniały w chwili wydawania decyzji administracyjnej, a nadto nie odniósł się do sygnalizowanej przez skarżącego samowoli budowlanej. Wojewoda Małopolski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30.08. 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku, stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a). W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek w części z innych przyczyn niż w niej podniesione. Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do przepisów art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. organy administracji publicznej powinny podejmować wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. W szczególności mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, stanowiący podstawę faktyczną do wydania i uzasadnienia decyzji administracyjnej. Zgodnie z dyspozycją art. 104 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, rozstrzygającej sprawę co do jej istoty. Decyzja stanowi władcze i jednostronne oświadczenie woli tego organu, oparte na przepisach prawa administracyjnego i określające sytuację prawną konkretnego adresata decyzji w indywidualnie oznaczonej sprawie. Stosownie do treści art. 107 § 1 k.p.a. decyzja administracyjna powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę, wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Trzeba podkreślić, że rozstrzygnięcie decyzji jest jej kwintesencją (por. wyrok NSA z 22.11. 2001. USA 924/01, LEX 81816), w której organ, nakłada na stronę (strony) określone obowiązki lub udziela określonych uprawnień w kontekście konkretnych okoliczności faktycznych i zabranego materiału dowodowego przy zastosowaniu normy (norm) prawa materialnego. W związku z powyższym, uprawnienia lub obowiązki powinny być w rozstrzygnięciu wyrażone precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji (por. wyrok NSA z 27.06. 1996, SA/Gd 1537/95, LEX 44 086). Uzasadnienie stanowi natomiast wyjaśnienie prawne i faktyczne podjętego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie organ l instancji udzielił Przedsiębiorstwu Zaopatrzenia Farmaceutycznego Spółce Akcyjnej w K. pozwolenia na rozbiórkę garaży blaszaków i budynków zaplecza zlokalizowanych na działce nr 917 obr. [...] w K. - co organ II instancji w pełni zaakceptował - ale nie określił dokładnie jakie obiekty budowlane, spośród znajdujących się na działce nr 917 mogą być rozebrane: wszystkie garaże i budynki czy tylko niektóre z nich. Trzeba podkreślić, że dopiero z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego można ustalić, że wnioskodawca objął wnioskiem rozbiórkowym z [...] 2004 (data prezentaty) tylko niektóre spośród obiektów budowlanych znajdujących się na przedmiotowej działce nr 917, a następnie w dniu [...] 2004 r., wystąpił o kontynuację postępowania w stosunku do dalszych 2 obiektów oznaczonych na rys. nr 2 (wiata stalowa - garaże) i nr 4 (budynek zaplecza). W tej sytuacji należy stwierdzić, że decyzja pierwszoinstancyjna nie spełnia wymogów ustawowych ponieważ nie określa rodzaju i usytuowania obiektów budowlanych, co do których wydano zgodę na rozbiórkę, a jak wynika z treści uzasadnienia decyzji drugoinstancyjnej na dz. Nr 917 obr. [...] w K. znajdują się także obiekty budowlane, których przedmiotowa decyzja nie obejmuje. Nadto należy wskazać, że dokładne określenie obiektów, objętych pozwoleniem na rozbiórkę, ma istotne znaczenie - ze względu na treść art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego - dla prawidłowego ustalenia kręgu stron w niniejszym postępowaniu. Cyt. artykuł stanowi bowiem, że stroną w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę (i analogicznie na rozbiórkę) jest wyłącznie inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości, znajdujących się na obszarze oddziaływania obiektu. Stosownie do art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Brak wskazania usytuowania obiektów budowlanych objętych pozwoleniem na rozbiórkę uniemożliwia weryfikację kręgu stron w niniejszej sprawie oraz wyjaśnienie skarżącemu dlaczego nie wszyscy właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości graniczących z dz. nr Nr 917 obr. [...] w K. zostali wezwani do udziału w niniejszej sprawie w charakterze stron. W związku z tym organy prowadząc ponownie sprawę powinny dokładnie ustalić jakie obiekty budowlane obejmuje przedmiotowe pozwolenie na rozbiórkę z podaniem ich dokładnego usytuowania na działce nr 917 obręb [...] w K. Natomiast za niezasadny należy uznać zarzut skarżącego, że organy administracji architektoniczno-budowlanej powinny prowadzić postępowanie dotyczące samowolnej rozbiórki obiektów budowlanych na terenie przedmiotowej dz. Nr 917 ponieważ stosownie do art. 83 ust. 1 w zw. z art. 80 ust. 2 Prawa budowlanego uprawnienia w tym zakresie posiadają organy nadzoru budowlanego egzekwujące od uczestników procesu budowlanego zgodne z prawem zachowania. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.