II SA/Kr 633/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie WSA Mirosław Bator / spr./ Waldemar Michaldo Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2013 r. sprawy ze skargi M.M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 21 marca 2013 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego M.M. kwotę 100 / sto/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta O. postanowieniem z dnia 28 grudnia 2012 r. nr [...] działając na podstawie art. 66 § 3 K.p.a. w sprawie wniosku M.M. z dnia 3 grudnia 2012 r. zwrócił podanie wnioskodawcy. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskodawca w swoim podaniu zwrócił się do Starosty [...] o wydanie z urzędu "nakazu w sprawie zaniechania, zamknięcia i zlikwidowania nielegalnej firmy wibracyjnej z miejsca zamieszkania na gruncie [...] poza teren zamieszkania". Na podstawie treści tego podania można ustalić, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny. Właściciele sąsiednich nieruchomości mogą występować na drodze cywilno prawnej przeciwko podmiotowi prowadzącemu firmę z roszczeniami o zaniechanie określonych działań o ile uznają, że prowadzenie zakładu powoduje zakłócenia korzystania z ich nieruchomości i stosunków miejscowych (art. 22 § 2 w związku z art. 144 Kodeksu cywilnego). Zagadnienia te nie pozostają jednak w kompetencji administracji publicznej. Na to postanowienie M.M. wniósł zażalenie, domagając się wydania nakazu przeniesienia lub usunięcia z miejsca zamieszkania firmy wibracyjnej, zlikwidowania i zamknięcia produkcji oraz przeprowadzenia wizji lokalnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia 21 marca 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że podnoszone w podaniu kwestie nie są przedmiotem ustaleń w trybie postępowania administracyjnego. Brak jest umocowania w przepisach prawa materialnego do prowadzenia postępowania administracyjnego, czy rozstrzygania kwestii podnoszonych we wniosku dotyczącym drgań, jak również kwestie zadośćuczynienia za doznane krzywdy i ewentualne roszczenia o zaniechanie lub ograniczenie działań, które zakłócają korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę pozostają w gestii sądu powszechnego po złożeniu odpowiedniego powództwa. Przeciwko osobie, która narusza własność w inny sposób aniżeli przez pozbawienie właściciela faktycznego władztwa nad rzeczą, przysługuje właścicielowi roszczenie o przywrócenie stanu zgodnego z prawem i o zaniechanie naruszeń. Należy zatem stwierdzić, że sprawa objęta podaniem jest sprawą cywilną w rozumieniu art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego, tj. sprawą w której stosunku prawne stron układają się na zasadzie równorzędności podmiotów i ani organ I instancji ani Kolegium nie może odnieść się merytorycznie do żądania strony. Na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł M.M. domagając się zasądzenia i wypłaty odszkodowania na remont i naprawę uszkodzonego i naruszonego domu, zaniechania, zamknięcia lub wydania nakazu do przeniesienia nielegalnej firmy, przywrócenia nietykalności mieszkań i przeprowadzenia kontroli. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując całość argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej powoływana jako P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Oceniając niniejszą skargę w tak zakreślonych granicach kontroli Sąd doszedł do przekonania, że zasługuje ona na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż w niej podniesione. W myśl art. 141 K.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienie służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Z kolei zgodnie z art. 144 K.p.a. w sprawach nie uregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Oznacza to, że stosując odpowiednio do zażaleń art. 138 K.p.a. organ II instancji po wniesieniu przez stronę zażalenia na postanowienie organu I instancji, obowiązany jest rozstrzygnąć sprawę merytorycznie. Przedmiotem postępowania toczącego się przed organem II instancji jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej postanowieniem organu I instancji. Z kolei z zasady praworządności wypływa obowiązek organu czuwania nad zgodnym z prawem rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej. Z zasady dwuinstancyjności wynika, że organ odwoławczy może rozpoznać tylko sprawę, która była już wcześniej rozstrzygnięta postanowieniem (decyzją) organu I instancji. Przedmiot postępowania odwoławczego wyznacza zatem tożsamość pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej rozstrzygniętej przez organ I instancji. Przypomnieć również należy, że zgodnie z art. 124 K.p.a. postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. Pismo spełniające wszystkie wskazane w art. 124 K.p.a. wymogi formalne jest postanowieniem. Należy podkreślić, że w odniesieniu do decyzji administracyjnej, do minimum jej elementów orzecznictwo sądowe zalicza: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r., SA 1163/81, OSPiKA 1982, z. 9-10, poz. 169 z aprobującą glosą J. Borkowskiego; zob. także wyrok NSA z dnia 21 lutego 1994 r., I SAB 54/93, OSP 1995, z. 11, poz. 222 z glosą B. Adamiak i J. Borkowskiego; w kwestii znaczenia podpisu zob. B. Adamiak, Glosa do wyroku SN z dnia 11 października 1996 r., III RN 8/96, OSP 1997, z. 10, poz. 190). Każde "pismo" zawierające takie konstytutywne wymogi jest decyzją administracyjną. Przyjęte w orzecznictwie sądowym stanowisko zostało zaaprobowane także przez doktrynę (zob. Dawidowicz W., Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1983, s. 102 oraz J. Jendrośka (w:) red. J. Borkowski, Jendrośka J., Orzechowski R., Zieliński A., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Warszawa 1989, s. 209). Skoro zatem postanowienie, tak samo jak decyzja, jest aktem administracyjnym indywidualnym, posiadającym wszystkie jej cechy wyróżniane w doktrynie prawa administracyjnego, również w stosunku do postanowień można mówić o minimum jego elementów prawnie skutecznych. Stosownie do wyżej powołanej normy prawnej jednym z niezbędnych elementów składowych postanowienia jest rozstrzygnięcie. Powinno ono być zawarte w sentencji postanowienia. Winno ono również być sformułowane w taki sposób, aby nie budziło żadnych wątpliwości, co do tego co organ zrobił i w odniesieniu do jakiej sprawy. Treść sentencji nie może bowiem być niejasna, wieloznaczna, czy niedookreślona. Przechodząc do realiów niniejszej sprawy wskazać należy, iż oceniane postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 21 marca 2013 r. nie spełnia wyżej wymienionych minimalnych kryteriów formalnych. W jego sentencji organ wskazał bowiem, że rozpoznał zażalenie M.M. na postanowienie wydane z upoważnienia Starosty [...] przez Naczelnika Wydziału Ochrony Środowiska z dnia 28 grudnia 2012 r. "odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie o zaniechanie zamknięcia i zlikwidowania nielegalnej firmy wibracyjnej z miejsca zamieszkania na gruncie [...] poza teren zamieszkania". Z tak sformułowanej sentencji wynika, że organ II instancji rozpoznał zażalenie od postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego o którym mowa w art. 61a § 1 K.p.a. Tymczasem z postanowienia Starosty [...] z dnia 28 grudnia 2012 r. jednoznacznie wynika, że organ ten działając na podstawie art. 66 § 3 K.p.a. zwrócił wnioskodawcy podanie z dnia 3 grudnia 2012 r., a nie odmawiał wszczęcia postępowania administracyjnego. Tak sformułowana sentencja postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. sprawia, że nie wiadomo jakie postanowienie rozpoznawał organ II instancji. To zaś dodatkowo sprawia, że nie sposób ustalić precyzyjnie i jednoznacznie rozstrzygnięcia organu II instancji. Na marginesie zaznaczyć jedynie należy, że w § 11 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r., Nr 79, poz. 690 ze zm.) mowa jest o uciążliwościach, do których zalicza się między innymi hałas i drgania (wibracje). Wynika z tego, że wbrew stanowisku organów administracyjnych rozpoznających przedmiotową sprawę drgania i wibracje mogą być oceniane i brane pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy w postępowaniu prowadzonym przez organy administracyjne także w postępowaniu o utrzymanie obiektu w należytym stanie technicznym do którego zalicza się także sposób jego użytkowania (art. 66 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 z późniejszymi zmianami). W związku z powyższym uznając, że zaskarżone postanowienie narusza prawo, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie I sentencji. O kosztach orzeczono stosownie do dyspozycji art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.