II SA/Kr 633/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie: WSA Beata Łomnicka WSA Iwona Niżnik- Dobosz Protokolant: starszy sekr. sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2019 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia 8 kwietnia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie sprzeciwu wobec zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego skargę oddala. Starosta [...] decyzją nr: [...] z dnia 22.10.2018 r. znak: [...] wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia dotyczącego zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego: lokalu nr [...] w budynku mieszkalno-usługowym, zlokalizowanym przy ul. [...] na działce nr [...] w S., dotychczas użytkowanego jako: mieszkanie - klub dziecięcy, zamierzony sposób użytkowania to: lokal usługowy z przeznaczeniem na żłobek. Postępowanie w niniejszej sprawie wszczęto w związku z wnioskiem W. M., współwłaściciela działki nr [...] w S., z dnia 7 lipca 2017 r. o przeprowadzenie postępowania kontrolnego w związku z prowadzeniem w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] działalności gospodarczej polegającej na dziennej opiece nad dziećmi. W dniu 24 września 2018 r. J. W. złożył w Kancelarii Starostwa Powiatowego w K., Filia w S., zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania lokalu nr [...] w budynku mieszkalno-usługowym, położonym przy ul. [...], na działce nr [...] w miejscowości S.. W trakcie prowadzonego postępowania organ l instancji uzyskał od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] (dalej PINB) decyzję [...], znak: [...] z 16.10.2018 r. nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w budynku mieszkalnym położonym na dz. nr [...] w m. S. gm. S., wydaną na skutek wszczętego z urzędu postępowania kontrolno - wyjaśniającego. W uzasadnieniu decyzji PINB stwierdził, iż w lokalu nr [...] przy ul. [...] doszło do nielegalnej zmiany sposobu użytkowania. Równocześnie, jak wskazano w ww. decyzji, PINB postanowieniem nr [...] z 13.02.2018 r. znak: [...], wstrzymał użytkowanie lokalu nr [...] przy ul. [...] i wezwał do uzupełnienia dokumentów o których mowa w art. 71 ust 2 Pb. PINB w K., biorąc pod uwagę okoliczności stwierdzone w trakcie oględzin w dniu 10.11.2017 r. oraz stan prawny wskazany przez Starostę [...] pismem z dnia 11.08.2017 r., w którym zawarto informację, iż od momentu wniesienia sprzeciwu do zmiany sposobu użytkowania decyzją z dnia 25.06.2009 r. nie toczyły się inne postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu przy ul. [...] w S., a także biorąc pod uwagę historię ustalonego i znanego sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu, w decyzji nr [...] z dnia 16.10.2018 r., stwierdził, iż w lokalu nr [...] budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] w miejscowości S. doszło do nielegalnej zmiany sposobu użytkowania. W ustawowym terminie inwestor wniósł odwołanie, w którym podniósł, że samo dokonanie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego - klubu dziecięcego na żłobek nie jest dowodem na to, że chodzi o zmianę sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 pr. bud., jak również, że nie ma żadnych podstaw do opierania sprzeciwu na rozstrzygnięciach organu nadzoru budowlanego i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wojewoda decyzją z dnia 8 kwietnia 2019 r. znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie w sprawie wniesionego zgłoszenia. Wojewoda wskazał, że jak wynika z opisanych w decyzji postępowań administracyjnych prowadzonych przed organem l instancji, zakończonych każdorazowo wydaniem przez Starostę [...] decyzji sprzeciwu zarówno wobec zgłoszonej zmiany sposobu użytkowania (złożonej 02.06.2009 r.) jak i robót budowlanych, J. W. nie uzyskał pozwolenia na użytkowanie lokalu nr [...] w budynku nr [...] przy ul. [...], na cele inne niż mieszkalne tj. użytkowanie lokalu nr [...] w budynku nr [...] jako punkt przedszkolny w okresie od 2009 do 2011 r. oraz na użytkowanie lokalu nr [...] w budynku nr [...] jako Klub [...] od 23.11.2015 r. (w terminach wskazanych przez pana J. W. w trakcie oględzin przeprowadzonych przez PINB). Wojewoda w pełni podzielił stanowisko PINB w K., iż w lokalu nr [...] budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] w miejscowości S. doszło do nielegalnej zmiany sposobu użytkowania mając na uwadze dokumenty załączone do akt sprawy przez organ l instancji i opisane w niniejszej decyzji, jak również ustaleń dokonanych przez PINB podczas oględzin w lokalu nr [...] przy ul. [...] w S.. Odnosząc się do zarzutu odwołania, że nie ma żadnych podstaw do opierania sprzeciwu na rozstrzygnięciach organu nadzoru budowlanego, wyjaśniono, iż zgodnie z art. 84 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, do zadań organów nadzoru budowlanego należy m.in. kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. Natomiast do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji należą zadania i kompetencje określone w art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego, w tym zmiana sposobu użytkowania bez zgłoszenia właściwemu organowi - ich likwidacja i legalizacja. Zdaniem organu odwoławczego należy również zwrócić uwagę na fakt, że w odpisie zwykłym księgi wieczystej (stan na dzień 2018.01.07) lokal nr [...] przy ul. [...] opisano jako: lokal mieszkalny, Opis lokalu (rodzaj izby, liczba): pokój - 2, kuchnia -1, łazienka - 1, przedpokój - 1, powierzchnia 52 m2, natomiast do zgłoszenia złożonego 24.09.2018 r. J. W. dołączył rzut parteru w skali 1:100 z opisem pomieszczeń: szatnia, pomieszczenie gospodarcze sale zabaw, kuchnia, łazienka z wc dla dzieci, łazienka dla personelu. Równocześnie, podczas oględzin przeprowadzonych przez PINB 10.11.2017 r. J. W. oświadczył, iż: nie wykonywał w przedmiotowym lokalu żadnych robót mających na celu zmianę warunków pożarowych, sanitarnych, użytkowych czy wyposażenia instalacyjnego lokalu budynku, co nie znajduje potwierdzenia w wyżej wymienionych dokumentach. Fakt dokonania przez inwestora zmiany sposobu użytkowania lokalu (bez uprzedniego zgłoszenia, zgodnie z wymogiem art. 71 ust. 2 Pb) powoduje bezprzedmiotowość postępowania organu administracji architektoniczne - budowlanej w sprawie przyjęcia zgłoszenia inwestora z 24.09.2018 r. Na koniec Wojewoda wskazał, że w obecnym stanie prawnym organem właściwym w powyższej sprawie jest organ nadzoru budowlanego - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., Powiat G., który decyzją [...] z 16.10.2018 r. znak: [...] nakazał inwestorowi przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. W. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 138 § 2 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania z powodu toczącego się postępowania przed organem nadzoru budowlanego (obecnie WSA w Krakowie) w sprawie nielegalnej zmiany sposobu użytkowania lokalu. Ponadto naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak dokonania należytej i kompleksowej oceny stanu faktycznego sprawy w zakresie aktualnego przeznaczenia lokalu nr [...], który jest mieszkaniem - klubem dziecięcym, a nie jak przyjął Wojewoda żłobkiem. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna. Przedmiotem kontroli jest decyzja Wojewody z dnia 8 kwietnia 2019 r. znak: [...] uchylająca decyzję organu I instancji oraz umarzająca postępowanie w sprawie wniesionego zgłoszenia. Decyzja ta uznała postępowanie w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania za bezprzedmiotowe, wobec faktu, że użytkowanie lokalu nr [...] jako klubu dziecięcego, wskazane przez skarżącego jako pierwotne do zamierzonego ( żłobka) było samowolne, nie podlegało wcześniejszemu zgłoszeniu. Ocena ta jest wedle Sądu Administracyjnego prawidłowa, jako że wynika z materiału zebranego w sprawie. Na wstępie trzeba wskazać, że zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 71 ust. 2 p.b., podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość i układ obciążeń, jako zmiana sposobu użytkowania, podlega zgłoszeniu organowi administracji architektoniczno – budowlanej. Istotą zatem tej zmiany jest podjęcie takiej działalności, do której mają po prostu zastosowanie inne normy z zakresu wymienionego w cytowanym przepisie, aniżeli normy, które miały zastosowanie względem dotychczasowego sposobu użytkowania (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2015r. II OSK 530/14, CBOIS). Należy dalej wskazać, że jak chodzi o kluby dziecięce, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 4 lutego 2011r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (DZ.U. 2019.409 t.j.) opieka nad dziećmi do lat 3-ch może być zorganizowana w formie żłobka lub klubu dziecięcego. Przepisy wspomnianej ustawy o warunkach lokalowych i wymaganiach w tym zakresie brzmią następująco: Art. 24. 1. Lokal, w którym tworzony i prowadzony jest żłobek lub klub dziecięcy, posiada co najmniej jedno pomieszczenie. 2. W żłobku i klubie dziecięcym zapewnia się dzieciom możliwość higienicznego spożywania posiłków. 3. W żłobku i klubie dziecięcym zapewnia się miejsce na odpoczynek dla dzieci. Art. 25. 1. Żłobek oraz klub dziecięcy mogą być prowadzone w lokalu, który spełnia wymagania lokalowe i sanitarne zawarte w przepisach wydanych na podstawie ust.3. 2. Spełnienie wymagań przeciwpożarowych potwierdza się decyzją komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej. 2a. Spełnienie wymagań sanitarno-lokalowych potwierdza się: 1) w przypadku żłobków - decyzją właściwego państwowego inspektora sanitarnego, określającą w szczególności maksymalną liczbę miejsc w żłobku; 2) w przypadku klubów dziecięcych - pozytywną opinią wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, określającą w szczególności maksymalną liczbę miejsc w klubie dziecięcym. 2b. Wydanie decyzji, o której mowa w ust. 2 i ust. 2a pkt 1, oraz wydanie opinii, o której mowa w ust. 2a pkt 2, następuje po zakończeniu robót budowlanych i uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego lub dokonaniu zawiadomienia o zakończeniu budowy, wobec którego organ nadzoru budowlanego w terminie nie wniósł sprzeciwu. (...). Z powyższego wynika, że dla żłobka, ale też i klubu dziecięcego, obowiązują inne normy w zakresie wymagań lokalowych, przeciwpożarowych, sanitarnych, niż odnoszące się do "zwykłego" lokalu mieszkalnego. To przesądza o fakcie, że zmiana sposobu użytkowania z lokalu mieszkalnego na klub dziecięcy czy żłobek wymaga zgłoszenia w trybie art. 71 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 2 p.b. W aktach sprawy /k.20 akt adm. I inst./ zalega ostateczna decyzja Starosty [...] z dnia 25.06.2009r. znak [...], którą Starosta wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia złożonego w dniu 2.06.2009r. przez J. W. w sprawie zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego przy ul. [...] zlokalizowanego na działce [...], położonej w miejscowości S., dotychczas użytkowanego jako mieszkanie; zamierzony sposób użytkowania to prowadzenie działalności gospodarczej – opieka nad dziećmi. Z decyzji tej wynika, że w 2009r. skarżący nie uzyskał zgody na zmianę sposobu użytkowania z lokalu mieszkalnego w kierunku opieki nad dziećmi. W dalszej kolejności zauważyć należy, że jak wynika z ustaleń organu II instancji, które nie zostały zakwestionowane przez skarżącego, od momentu wydania wspomnianej decyzji z 2009r. nie toczyły się inne postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu przy ul. [...] nr [...] w S.. Na marginesie wspomnieć należy, że gdyby się toczyły, to w skardze z pewnością zostałoby to podniesione. Skoro zatem ostatnim legalnym sposobem użytkowania lokalu było użytkowanie jako lokal mieszkalny, to użytkowanie lokalu jako klub dziecięcy wiązać się musiało ze zmianą sposobu użytkowania ( zastosowanie innych norm prawnych), która nie została zgłoszona organowi w odpowiednim trybie. Ta zmiana została potwierdzona poprzez dołączenie do aktualnego zgłoszenia rzutu parteru lokalu z opisem pomieszczeń jak szatnia, pomieszczenie gospodarcze, sale zabaw, kuchnia, łazienka z wc dla dzieci, łazienka dla personelu– innych niż wskazano w odpisie zwykłym z księgi wieczystej ( lokal mieszkalny, kuchnia, łazienka, 2 pokoje, przedpokój). W opisie technicznym dołączonym do wniosku inwestor wskazał, że w tak urządzonym lokalu nr [...] prowadzona jest obecnie działalność gospodarcza – klub dziecięcy, dlatego prace adaptacyjne i remontowe (przy zmianie na żłobek) nie będą prowadzone /k.6 i 7 akt adm. I inst./. Dokonując oceny w zakresie art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. należy odnieść się nie tylko do przepisów szeroko rozumianego prawa budowlanego, obejmującego m.in. przepisy wykonawcze określające warunki techniczne obiektów, warunki ich użytkowania, ale także do innych przepisów, w tym określających warunki sanitarne, zdrowotne, przeciwpożarowe czy ochrony środowiska. Istotne jest to, czy podjęcie nowej działalności wymaga spełnienia innych (z reguły dodatkowych) warunków użytkowania obiektu w zakresie wskazanym w art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2019 r. II OSK 2703/18, LEX nr 2723771). W ocenie Sądu bezdyskusyjnie tak jest, co wynika z zacytowanych przepisów dotyczących klubu dziecięcego. Na ten temat, a to okoliczności, że dla konieczności zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania przesłanką jest sytuacja, kiedy do danej działalności mają zastosowanie inne normy z zakresu bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy zdrowotne, higieniczno – sanitarne, itp., wypowiedział się szerzej tutejszy Sąd w wyroku do sygn. II SA/Kr 503/16, oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku do sygn. akt II OSK 2141/16, podzielając stanowisko Sądu I instancji. W konsekwencji nie ulega wątpliwości, że zmieniając sposób użytkowania z lokalu mieszkalnego na mieszkanie – klub dziecięcy, w sytuacji, gdy do tej zmiany konieczne jest zastosowanie innych norm ze wskazanych zakresów – skarżący winien był dokonać zgłoszenia organowi administracji architektoniczno- budowlanej w trybie art. 71 ust. 2 p.b. Potwierdził bezdyskusyjnie tę pierwotną zmianę także sam skarżący, skoro zgłasza obecnie zmianę sposobu użytkowania z mieszkania – klubu dziecięcego na żłobek. Do skargi dołączono nadto zaświadczenie nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy S. o zarejestrowaniu działalności Klubu [...]. W świetle powyższego rację ma organ odwoławczy wskazując, że fakt dokonania przez inwestora tej uprzedniej, pierwszej zmiany sposobu użytkowania lokalu bez uprzedniego zgłoszenia powoduje bezprzedmiotowość postępowania w sprawie przyjęcia zgłoszenia kolejnej zmiany, w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Wcześniejsza bowiem zmiana nie została zalegalizowana. Nie chodzi tu zatem – wbrew twierdzeniom skarżącego – o to, że organ uznał bezprzedmiotowość postępowania wobec toczącej się sprawy przed organami nadzoru budowlanego, ale o to, że organ uznał, że nie może procedować zmiany sposobu użytkowania, gdy ten uprzedni sposób użytkowania (klub dziecięcy) nie został prawnie usankcjonowany. Brak tu bowiem jednego z elementów stosunku materialnoprawnego, jako że zgłoszenie zmiany zakłada legalność stanu istniejącego przed zamierzoną zmianą. Oczywiście można dyskutować, czy w takiej sytuacji właściwsza jest reakcja organu w formie sprzeciwu, czy też właśnie umorzenia postępowania. W ocenie Sądu, skoro art. 71 ust. 5 p.b. wymienia przypadki, w których należy wnieść sprzeciw i żaden z nich nie jest podobny do sytuacji niniejszej, to pomimo, że przepis ten ma charakter otwarty, umorzenie postępowania wydaje się właściwszym rozwiązaniem. Przedmiot postępowania z uwagi na brak legalności mającego być zmienionym sposobu użytkowania jest obarczony wadą, która w tym postępowaniu nie może być usunięta. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a., oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty i tak jest w niniejszej sprawie. Co się tyczy zarzutu w kwestii opierania się organów procedujących niniejszą sprawę na decyzjach organów nadzoru budowlanego, zauważyć należy, że decyzje wydane w innym postępowaniu mogą być środkiem dowodowym takim, jak każdy inny dowód w sprawie. Zgodnie bowiem z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Może to być także dokument wytworzony w ramach innej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2019 r. II OSK 3116/18, LEX nr 2706008 oraz wyrok NSA z dnia 9 maja 2019 r. II OSK 1213/18, LEX nr 2678784). Wobec tego nie ulega wątpliwości, że dowodem w sprawie z kategorii dokumentów mogą być dokumenty pochodzące z innej sprawy administracyjnej. Z wymienionych przyczyn orzeczono jak w sentencji, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., uznając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.