II SA/Kr 635/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie : Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia WSA Ewa Rynczak Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2012 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 1 marca 2012 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stanu wody na gruncie I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego R. K. kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wójt Gminy S. decyzją z dnia 27 grudnia 2011 r., znak: [....] działając na podstawie art. 29 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne, odmówił nakazania przywrócenia gruntu do stanu poprzedniego na działce nr ewid. [....] stanowiącej własność C.G. oraz E.C. , położonej w S., gm. S. poprzez usunięcie odpadów i nieczystości, jak również odmówił nakazania przywrócenia do stanu pierwotnego terenu działki nr ewid. [....] stanowiącej własność D.S. i innych poprzez usunięcie zgniłych ziemniaków oraz gałęzi, a także usunięcie wałka ziemi usypanego wzdłuż granicy działki nr ewid. [....] na długości istniejących słupów ogrodzeniowych. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono przebieg postępowania administracyjnego, które rozpoczęło się 4 kwietnia 2007 r. z wniosku R.K. , w którym podano, że na skutek działalności sąsiadów został podniesiony poziom gruntu poprzez nanoszenie ziemi z pól, odpadów blokowanych na działce nr ewid. [....] oraz nr ewid. [....] . Ponadto R.K. podniósł, że D.S. nasypała do cieku wodnego zgniłych ziemniaków i przykryła je gałęziami. Podniesiono, że sprawa zawisła przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K. już po raz czwarty. Organ przeprowadził następujące czynności dowodowe: wielokrotne oględziny, rozprawę administracyjną oraz opinię hydrologiczną. Wskazano, że nie zostały spełnione warunki przewidziane w normie prawnej zawartej w art. 29 Prawa wodnego i dlatego na tej podstawie nie można pozytywnie rozpatrzyć wniosku R.K. o przywrócenie stosunków wodnych na gruncie. Postępowanie dowodowe doprowadziło do ustalenia, że wzniesiony na działce nr [....] nasyp spowodował zmianę kierunku spływu wody, jednakże zmiana ta nie wywołała szkody, gdyż zarówno uprawy C.G. i E.C. zalewane są wodą z kierunku północnego i północno-zachodniego, a nie wodą z kierunku wschodniego. Od powyższej decyzji odwołanie złożył w ustawowym terminie R.K. podnosząc niezgodność decyzji ze stanem faktycznych oraz z prawem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 1 marca 2012 r., sygn. akt: [....] , działając na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1, ust. 2, ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy S. z dnia 27 grudnia 2012 r. znak: [....] . W uzasadnieniu wskazano, że po zapoznaniu się z aktami sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uznało, że zaskarżona decyzja co do zasady jest prawidłowa i w obecnie obowiązującym stanie prawnym i faktycznym nie ma podstaw do jej uchylenia. Orzekający w sprawie organ I instancji w sposób zadawalający ustalił stan faktyczny. Zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy daje jednoznaczną odpowiedź na pytanie, czy są podstawy prawne do zastosowania art. 29 Prawa wodnego. Kolegium podało, że w analizowanej sprawie Wójt Gminy S. przeprowadził szereg wizji lokalnych na gruncie oraz przeprowadził rozprawę administracyjną, jak również oparł się w swoich rozstrzygnięciach na opinii hydrologicznej sporządzonej przez firmę [....] Biuro Geologiczne [....] z K. Na tej podstawie stwierdził, ponownie rozpatrując sprawę, po uchylających decyzjach SKO, że występujące szkody nie mają adekwatnego związku przyczynowego z wprowadzonymi na wskazanych działkach zmianami. Ponadto wprowadzone zmiany nie wpłynęły negatywnie na stosunki wodne na analizowanym terenie. Podniesiono, że przepis art. 29 Prawa wodnego wymaga wykazania, że właściciel gruntu (posiadacz, użytkownik wieczysty, władający) zmienił stan wody na swoim gruncie, a w szczególności zmienił kierunek odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Wskazano, że treść art. 29 ust. 2 Prawa wodnego rozszerza katalog obowiązków właściciela nieruchomości w sferze stanu wód, gdyż wychodzi poza zakres obowiązków uregulowanych w prawie cywilnym. I tak, nasyp ziemi na działce nr [....] przy granicy z działką nr [....] , co prawda, zmienił pierwotny kierunek spływu wód powierzchniowych, likwidacja starej drogi i wykonanie przekopu na działce nr [....] spowodowało przesunięcie spływu wód w rejon nowej drogi i bruzdy biegnącej środkiem działki nr [....] . Z kolei ziemia naniesiona z pól przed stodoły na działkach nr [....] i [....] jest naturalną formą akumulacyjną. Jednocześnie w wyniku przeprowadzonych wizji lokalnych stwierdzono, że stan wód opadowych powierzchniowych na działkach należących do C.G. i E.C. oraz D.S. nie został zmieniony i brak jest podstaw aby sądzić, że nasyp na działce nr [....] wpływa negatywnie na działkę nr [....] . Hydrolog sporządzający opinię jednoznacznie wyjaśnił, że wniesiony na działce nr [....] nasyp blokuje odpływ wody ale na skutek tej blokady dochodzi do odprowadzania wody na działkę nr [....] a nie działki nr [....] . Właściciele działki nr [....] nie wnoszą żadnych skarg w tym zakresie. Zarówno uprawy pana K. i stodoła pani G. i C. zalewane są wodą z kierunku północnego i północno-zachodniego, a nie wodą z kierunku wschodniego, gdzie jest położona nieruchomość D.S. Reasumując, w ocenie Kolegium, w analizowanej sprawie nie nastąpiła zmiana stosunków wodnych na wskazanych działkach, nie występują realne szkody spowodowane taką zmianą i tym samym wykazywanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy dwoma nieistniejącymi przesłankami nie ma żadnego uzasadnienia. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 1 marca 2012 r., sygn. akt: [....] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie R.K. wnosząc o jej uchylenie w całości z powodu niezgodności z prawem. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił: - naruszenie prawa, a mianowicie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, - błędne ustalenie stanu faktycznego oraz błędną ocenę materiału dowodowego, - sprzeczność ustaleń z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, - naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób należyty stanu faktycznego sprawy. Skarżący uważa za błędne dokonanie korekty opinii hydrologicznej sporządzonej pierwotnie przez biegłego M. Z. przez innego biegłego. Uważa, że opinia M. Z. była prawidłowa i niewygodna dla organu. W ocenie skarżącego wadliwe jest również dawanie wiary zeznaniom D.S. , gdyż mieszka ona w S. dopiero od 10-ciu lat i nie zna stosunków wodnych w tym rejonie. Skarżący podnosi, że wskutek negatywnych działań sąsiadów nastąpiła zmiana stosunków wodnych prowadząca do zalewania posesji skarżącego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Kolegium podniosło, że niewątpliwie nieruchomość skarżącego jest zalewana, co powoduje u niego zniszczenia w uprawach rolnych, ogródku przydomowym i łące, jednakże przyczyny takiego stanu wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 1 marca 2012 r., sygn. akt: [....] utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Regulacja powyższa prowadzi do wniosku, że stwierdzenie przez Sąd takiego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy powoduje konieczność uwzględnienia skargi. Warto podkreślić, że określone przez ustawodawcę kompetencje Sądu w fazie orzekania w sprawach ze skarg na decyzje administracyjne lub postanowienia zawarte w art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazują na kolejność kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia istoty wad aktu administracyjnego, przy czym w pierwszej kolejności akt podlega badaniu z punktu widzenia istnienia wad skutkujących jego nieważnością, w dalszej kolejności wad postępowania uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego, następnie pozostałych wad postępowania z punktu widzenia możliwości ich istotnego wpływu na wynik postępowania, a wreszcie uchybień polegających na naruszeniu prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie istnienia wad istotniejszych w myśl wyżej przyjętej hierarchii eliminuje potrzebę ustalania istnienia pozostałych wad (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 461). Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Istota jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego polega na kreowaniu indywidualnych norm prawnych w wyniku stosowania ogólnych i abstrakcyjnych norm prawa administracyjnego, przy czym dopuszczalność tego stosowania zdeterminowana jest zaistnieniem określonego stanu faktycznego. Indywidualny związek określonej sfery faktycznej ze sferą prawną wyznacza przedmiot jurysdykcji administracyjnej, który określa się mianem sprawy administracyjnej stanowiącej podstawowy łącznik między administracyjnym prawem materialnym i procesowym. Mająca materialnoprawny charakter sprawa administracyjna staje się przedmiotem postępowania jurysdykcyjnego z chwilą wszczęcia tego postępowania uzyskując jednocześnie walor sprawy w znaczeniu procesowym. Jurysdykcyjne postępowanie administracyjne ma więc na celu wiążące ustalenie przez organ administracji publicznej konsekwencji norm prawa materialnego w stosunku do konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej. Innymi słowy, postępowanie jurysdykcyjne zmierza do skonkretyzowania i zindywidualizowania ogólnej i abstrakcyjnej normy prawnej, a jego celem jest załatwienie sprawy administracyjnej poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Kształt sprawy administracyjnej i tym samym decyzji administracyjnej determinują normy prawa materialnego. Jedną z konsekwencji tego stanu rzeczy jest to, że w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, w myśl której organy obydwu instancji obowiązane są do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej z uwzględnieniem wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w chwili orzekania. Organ bada sprawę na bieżąco. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje, że organ odwoławczy uchylił się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy poprzestając wyłącznie na kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, przy czym ogólnikowość argumentacji wykazuje, że nie przeprowadzono żadnego postępowania wyjaśniającego w drugiej instancji, w tym zwłaszcza nie odniesiono się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu (następnie powtórzonych w skardze do sądu administracyjnego). Organ odwoławczy przytacza treść art. 29 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawa wodnego stwierdzając, że ustalono w sprawie stan faktyczny "w sposób zadowalający". Tymczasem skarżący w rozbudowanym odwołaniu podnosił właśnie okoliczność wadliwego ustalenia stanu faktycznego powołując się na znajdującą się w aktach sprawy opinię M.Z. i kwestionując opinię hydrologiczną J.G. Kolegium nie dokonało oceny obydwu dokumentów oraz ich znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy poprzestając na sprawozdawczym stwierdzeniu, że "w analizowanej sprawie Wójt Gminy S. przeprowadził szereg wizji lokalnych na gruncie oraz przeprowadził rozprawę administracyjną, jak również oparł się w swoich rozstrzygnięciach na opinii hydrologicznej sporządzonej przez firmę [....] Biuro Geologiczne J.G. z K. Na tej podstawie stwierdził, ponownie rozpatrując sprawę, po uchylających decyzjach SKO, że występujące szkody nie mają adekwatnego związku przyczynowego z wprowadzonymi na wskazanych działkach zmianami. Ponadto wprowadzone zmiany nie wpłynęły negatywnie na stosunki wodne na analizowanym terenie". Okoliczności te właśnie wymagały wyjaśnienia, zwłaszcza w kontekście zarzutów skarżącego, a zgromadzone dokumenty wymagały oceny. Przytaczanie ustaleń organu pierwszej instancji bez ich weryfikacji, a także cytowanie stanowiska biegłego hydrologa bez oceny tego stanowiska – zwłaszcza gdy odwołujący je kwestionuje – nie spełnia wymogów uzasadnienia określonych w art. 107 § 3 k.p.a. i nie może być potraktowane jako wykazujące poprawność przeprowadzonego w sprawie postępowania wyjaśniającego. Nie jest dopuszczalne jedynie ogólne odnotowanie faktu przeprowadzenia w sprawie szeregu wizji lokalnych na gruncie i rozprawy administracyjnej przez organ pierwszej instancji dla wykazania poprawności ustalenia stanu faktycznego sprawy, w sytuacji gdy Kolegium nie uzasadnia – w kontekście zarzutów odwołania – poprawności tych ustaleń i nie odnosi się do stanowiska skarżącego kwestionującego oparcie rozstrzygnięcia m.in. na wyjaśnieniach D.S. W tym stanie rzeczy zasadne okazały się zarzuty skargi naruszenia przez organ odwoławczy art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy nie podjął bowiem czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym nie rozpatrzył całego materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, co wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Nie wskazał przyczyn, dla których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom, na które powołuje się skarżący. Nie wyjaśnił również podstawy prawnej decyzji. Samo zacytowanie art. 29 ust. 2 i 3 Prawa wodnego nie stanowi wyjaśnienia podstawy prawnej. Uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowały treść zaskarżonej decyzji, która w tym stanie rzeczy została wydana przedwcześnie. W toku ponownie prowadzonego postępowania organ odwoławczy odniesie się szczegółowo do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji oraz dokona kompleksowej oceny całokształtu materiału dowodowego sprawy (w tym zwłaszcza mocy dowodowej "opinii z zakresu hydrologii dla Gminy S. " autorstwa M.Z. , a także oceni dowód z opinii hydrologicznej autorstwa J.G., czemu da wyraz w treści uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, należało uchylić zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 1 marca 2012 r., sygn. akt: [....] . Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.