II SA/Kr 635/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Mirosław Bator SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) SWSA Krystyna Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 lipca 2019 r. sprawy ze skargi D. J. na postanowienie Wojewody z dnia 5 kwietnia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Prezydent Miasta K. decyzją Nr [...].[...] znak: [...] z 30 stycznia 2019 r. orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego pn.: Budowa budynku basenu 50 - metrowego z zapleczem oraz parkingiem podziemnym wraz z: - Instalacjami wewnętrznymi: wód. - kań., - deszcz., c.o., wentylacji mechanicznej i klimatyzacji, elektrycznymi, teletechnicznymi, technologią węzła cieplnego i technologią uzdatniania wody basenowej; - zagospodarowaniem terenu w tym: komunikacja wewnętrzna (place i chodniki), budowa 3 masztów flagowych wys. 10m każdy, budowa rzeźby wys. 8 m; - instalacjami zewnętrznymi: oświetlenia terenu, kanalizacji deszczowej ze zbiornikiem retencyjnym, kanalizacji sanitarnej, elektroenergetycznymi; -budową chodników na działce nr [...] i [...] obr. [...]; - rozbiórka istniejącego budynku internatu szkolnego wraz z obiektami towarzyszącymi i instalacjami zewnętrznymi: zlokalizowanego na działce [...] obr. [...], kolidującego z inwestycją, na działkach nr [...], [...] oraz [...], [...] (fragm.) obr. [...], przy ul. [...] w K., inwestorowi: Gminie Miejskiej K. - Żarząc Infrastruktury Sportowej w K., ul. [...], [...], Od decyzji tej odwołanie wniósł między innymi D. J.. W uzasadnieniu odwołania skarżący wskazał, iż jest współwłaścicielem nieruchomości przy ul. [...] w K. składającej się z działki nr [...] obr. [...] znajdującej się od północnej strony działek dla których wydano pozwolenie na budowę i jego zdaniem przysługiwał mu status strony. Nie dostał zawiadomienia o toczącym się postępowaniu organu l instancji, ani też nie ekspediowano do niego decyzji kończącej postępowanie. Działka, której jestem współwłaścicielem znajduje się w strefie oddziaływania inwestycji budowlanej, gdyż bezpośrednio graniczy z działkami nr [...] i [...] obr. [...], na których planowana jest inwestycja budowlana. Wskazał, że niezrozumiałe jest dlaczego organ nie zaliczył go oraz innych sąsiadów do kręgu stron postępowania administracyjnego, które toczyło się w sprawie o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej na budowę 50-metrowego basenu wraz z zapleczem i parkingiem podziemnym i nie zawiadomił go i innych stron. 1 Wojewoda postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2019 r., znak [...] (sprostowanym postanowieniem z 21 maja 2019 r.) stwierdził niedopuszczalność odwołania. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 134, w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz.U.2018.2096 ze zmianami) - zwanej dalej k.p.a. i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity -Dz.U.2018.1202 - ze zmianami) - zwanej dalej Pb. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że odwołanie złożył współwłaściciel działki nr [...] obręb [...] ewidencyjna P. w K., leżącej bezpośrednio przy nieruchomości nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna P., zajętej pod zamierzenie budowlane objęte zaskarżoną decyzją. Analiza akt sprawy wykazała, że ustalony przez organ administracji architektoniczno-budowlanej ł instancji obszar oddziaływania nie obejmował działki nr [...] obręb [...] - przy ul. [...]. D. J. nie został uznany przez organ administracji architektoniczno-budowlanej l instancji za stronę postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę. D. J. nie był stroną postępowania zakończonego ww. decyzją, a zgodnie z dyspozycją art. 127 k.p.a., odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie. Ponadto pismo skarżącego z 13 lutego 2019 r. zostało wniesione po terminie otwartym dla stron postępowania do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [...].[...] znak: [...] z 30 stycznia 2019 r. (ww. termin otwarty do wniesienia odwołania upłynął z dniem 31 stycznia 2019 r.). Jak wynika z akt sprawy organu l instancji strony postępowania w tej sprawie zrzekły się praw do wniesienia odwołania, przez co przedmiotowa decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna i prawomocna z dniem 31 stycznia 2019 r. W związku z powyższym stwierdza się także, iż odwołanie zostało wniesione przez osobę, nie będącą stroną postępowania i z uchybieniem terminu przewidzianego dla jego wniesienia, określonego w art. 129 § 2 k.p.a.. Z uwagi na zakończenie postępowania odwoławczego na etapie formalnym (stwierdzenie niedopuszczalności odwołania), tutejszy organ nie może odnieść się merytorycznie do treści złożonego wniosku. Stosownie do treści przepisu art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co wskazać powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2007 r., sygn. akt 1 OSK 1559/06). Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 grudnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1550/07). W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (zwanej dalej Pb), który, jako przepis szczególny względem art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy rozumieć, zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 ustawy Pb, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Go 708/07). Ponieważ decyzja Prezydenta Miasta K. Nr [...].[...] znak: [...] z 30 stycznia 2019 r. jest ostateczna i prawomocna, badanie czy prawidłowo ustalony został krąg stron postępowania, oraz czy D. J. powinien być stroną postępowania administracyjnego możliwe jest w postępowaniu nadzwyczajnym (wznowieniowym), albowiem w myśl art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. pozbawienie strony czynnego udziału w sprawie stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Skarżący w odwołaniu, odnośnie do nie uznania przez organ 1 instancji jego za stronę, podniósł, że de facto stanowi przesłankę do wznowienia postępowania zawartą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Poinformowano, że w sprawie wznowienia postępowania należy zwrócić się do organu, który wydał decyzję w ostatniej instancji, w tym przypadku Prezydenta Miasta K. (art. 150 § 1 k.p.a.). Biorąc pod uwagę powyższe, za niedopuszczalne należy uznać rozpatrzenie odwołania, które zostało złożone przez podmiot nie będący stroną postępowania administracyjnego i odwołania złożonego po terminie. Opisane wyżej postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie D. J., zarzucając mu naruszenie: art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym i błędne ustalenie kręgu stron postępowania administracyjnego w wyniku nie poinformowania mnie i innych stron o toczącym się postępowaniu administracyjnym i wyłączeniu mnie (będącego współwłaścicielem nieruchomości przy ul. [...] w K., działki nr [...], obr. [...]) z udziału w postępowaniu administracyjnym dot. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę; art. 109 § 1 k.p.a. niedoręczenie mi i innym stronom Decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 30 stycznia 2019 r. wydanej w niniejszym postępowaniu o sygn. [...] [...]; • art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię, przejawiającą się błędnym wyznaczeniem przez Organ 1 i II instancji kręgu stron postępowania o wydanie*pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji skutkującą odmową nadania mi jako Skarżącemu statusu strony. Ponadto zarzucono rażące naruszenie następujących przepisów: art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię przejawiającą się wydaniem dwóch osobnych decyzji zatwierdzających projekty budowlane i udzielające pozwolenie na budowę dla jednego zamierzenia inwestycyjnego, § 3 ust. 56 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w zakresie powierzchni planowanych parkingów poprzez błędną wykładnię i uznanie, że inwestycja nie spełnia wymogów rozporządzenia, czego konsekwencją było uznanie za niekonieczne wydanie decyzji środowiskowej. Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie postanowienia Organu II instancji w całości oraz decyzji Organu ł instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi D. J. rozwinął argumentację zmierzającą do wykazania, że powinien być uznany za stronę postępowania o pozwolenie na budowę, a pominięcie go i stanowiło podstawę wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 §1 pkt4k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, iż skarżący nie był stroną postępowania o pozwolenie na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 3 oraz art. 120 P.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na takiej właśnie podstawie została rozpoznana przez Sąd złożona w niniejszej sprawie skarga na postanowienie Wojewody. Skarga zasługuje rta uwzględnienie. W świetle ugruntowanego już stanowiska orzecznictwa i doktryny, prawo do wniesienia odwołania od decyzji przysługuje nie tylko adresatowi decyzji (stronie, której doręczono decyzję), ale również osobie, która nie została uznana przez organ za stronę, oczywiście pod warunkiem, że spełnia ustawowe kryterium nabycia statusu strony postępowania, tj. wykaże, że sprawa dotyczy jej interesu prawnego (art. 28 k.p.a.). Ponieważ ustawa wiąże początek biegu terminu do wniesienia odwołania z doręczeniem (ew. ogłoszeniem) decyzji organu l instancji (art. 129 § 2 k.p.a.), kłopotliwe jest ustalenie początku biegu tego terminu dla strony, której w ogóle nie została doręczona decyzja. W literaturze i orzecznictwie przyjął się nie kwestionowany już pogląd, że termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w l instancji, liczy się od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 15. wyd., Warszawa 2017, s. 695-696; K. Glibowski, w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, 4. wyd., Warszawa 2017, s. 963 oraz powoływana tam literatura i orzecznictwo). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że błędne jest stanowisko Wojewody, jakoby zrzeczenie się prawa do wniesienia odwołania przez strony, którym doręczono decyzję organu l instancji spowodowało, że z dniem złożenia przez nie stosownych oświadczeń (31.01.2019 r.) decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 30 stycznia 2019 r. stała się ostateczna i prawomocna, wskutek czego odwołanie skarżącego było niedopuszczalne. Rzeczywiście, zgodnie z art. 127a § 1 k.p.a., w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej, który wydał decyzję. Zgodnie z paragrafem 2 tego artykułu, z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania, decyzja staje się ostateczna i prawomocna. W ocenie Sądu, nie może budzić wątpliwości teza, że skoro prawa do wniesienia odwołania może zrzec się wyłącznie strona, której odwołanie przysługuje, nie. jest dopuszczalne, aby skutki tego oświadczenia wpływały na prawa procesowe stron, które takiego oświadczenia nie złożyły. Ponadto, w świetle przytoczonych wyżej, ugruntowanych poglądów doktryny i orzecznictwa, termin do wniesienia odwołania dla strony pominiętej przez organ l instancji, jest powiązany z terminem doręczenia decyzji stronie uczestniczącej w postępowaniu. Tym bardziej zatem brak jest związku między zrzeczeniem się prawa do odwołania przez stronę lub strony uczestniczące w postępowaniu, a prawem do odwołania strony pominiętej. Skoro prawo do wniesienia odwołania przysługuje również stronie pominiętej (podmiotowi, który wykaże, że ma interes prawny w sprawie w rozumieniu art. 28 k.p.a.), to tylko ona może tym prawem dysponować. Oświadczenia innych stron nie mogą skutkować pozbawieniem strony pominiętej podstawowego uprawnienia procesowego jakim jest prawo do złożenia odwołania od decyzji administracyjnej. Wojewoda wadliwie uznał zatem, że oświadczenie stron postępowania (inwestora oraz Dyrektora Zespołu Szkół Łączności) o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania mogło wywołać również skutki w odniesieniu do skarżącego. Powtórzyć należy, że oświadczenie stron postępowania o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania nie mogło wywołać skutków względem skarżącego. O niedopuszczalności odwołania w rozumieniu art. 134 k.p.a. mogą również przesądzać przyczyny podmiotowe, wyrażające się w braku legitymacji procesowej. Jednakże jeżeli odwołanie wnosi podmiot, który twierdzi, że jest stroną, choć organ i Instancji przymiotu tego mu nie przyznał, weryfikacja tych twierdzeń wymagająca dokonania czynności wyjaśniających nie jest możliwa na wstępnym etapie postępowania odwoławczego. W takim przypadku obowiązkiem organu odwoławczego jest wszczęcie postępowania odwoławczego, dokonanie weryfikacji i gdy wypadnie ona negatywnie - umorzenie postępowania odwoławczego (por. przykładowo: B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit., s. 678; P. Glibowski, op. cit., s. 962 oraz powoływane tam orzecznictwo). Dodatkowo wskazać należy, że D. J. złożył odwołanie w terminie otwartym do jego wniesienia tj. nadał je na poczcie w dniu 13 lutego 2019 r. (k. 16 akt adm.), bo decyzja Prezydenta Miasta K. została odebrana przez strony w siedzibie organu w dniu jej wydania tj. w dniu 30 stycznia 2019 r., co oznacza, ze skarżący zachował termin do wniesienia odwołania, a zatem Wojewoda bezpodstawnie twierdzi, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego dla jego wniesienia, określonego w art. 129 § 2 k.p.a. Odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi jest na tym etapie postępowania przedwczesne. Obowiązkiem organu II Instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu będzie rozważenie w pierwszej kolejności, czy skarżącemu przysługuje przymiot strony postępowania, albowiem wywody uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w tym zakresie (str.3) sprowadzają się wyłącznie do ogólników w postaci przytoczenia orzecznictwa sądowego dotyczącego rozumienia pojęcia strony postępowania w pozwoleniu na budowę. Zabrakło jednak przeniesienia tych rozważań na konkretne realia rozpatrywanej sprawy. D. J. wnosząc odwołanie powoływał się na swój interes prawny wskazując, że jest bezpośrednim sąsiadem planowanej inwestycji, co potwierdza mapa na której sporządzono projekt zagospodarowania terenu (projekt budowlany k. 294 T. l). Sąd nie może zatem obecnie wyrażać żadnych poglądów w tym zakresie, skoro Wojewoda w gruncie rzeczy kwestii tej nie analizował w zaskarżonym postanowieniu. Jeśli Wojewoda ustali, że skarżącemu przysługuje status strony w postępowaniu, powinien rozpoznać sprawę co do istoty, jeśli zaś dojdzie do przeciwnego wniosku, wówczas umorzy postępowanie odwoławcze. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.