II SA/Kr 635/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Magda Froncisz Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. G. i G. G. na postanowienie nr 230/2024 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 29 lutego 2024 r., znak: WOB.7722.333.2023.AJAN w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania skargę oddala Postanowieniem z dnia 29 lutego 2024 r., nr 230/2024, Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 775; dalej: k.p.a.) oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia M. G. i G. G. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego – ziemskiego w Krakowie z dnia 27 września 2023 r. nr 679/2023, którym, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wykonania śmietnika do gromadzenia odpadów stałych na dz. nr [...] w Z. . Ustalony stan sprawy był następujący: W dniu 7 września 2023 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie wpłynęło pismo M. G. i G. G., w którym wnieśli o wszczęcie postępowania w sprawie wykonania śmietnika do gromadzenia odpadów stałych na dz. nr [...] w m. Z. , gm. Z.. W dniu 27 września 2023 r. PINB wydał opisane wyżej postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. MWINB, po przeprowadzeniu postępowania zażaleniowego, stwierdził, że organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazał, że oparł swoje rozstrzygnięcie na przesłance przedmiotowej wystąpienia innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania i wynika z uregulowanego w art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego ograniczenia uniemożliwiającego inicjowanie postępowania w sprawach ujętych w rozdziale 5a Prawa budowlanego na wniosek. Organ I instancji wyjaśnił ponadto, że organy nie miały podstaw prawnych do wszczęcia postępowania dotyczącego wykonania śmietnika do gromadzenia odpadów stałych z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych tym bardziej, że przepis § 23 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wskazuje, że w zabudowie jednorodzinnej, zagrodowej i rekreacji indywidualnej odległości, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, nie określa się. Wykonanie miejsc do gromadzenia odpadów stałych zostało zatem wykonane zgodnie z przepisami. Organ zaznaczył, że nie prowadził postępowania dowodowego, a jedynie czynności kontrolne wynikające z art. 81a Prawa budowlanego. MWINB ocenił rozstrzygnięcie PINB wydane na podstawie art. 61a k.p.a. jako prawidłowe. Podzielił stanowisko organu I instancji, że w rozpatrywanej sprawie zaistniała przesłanka przedmiotowa uniemożliwiająca wszczęcie postępowania na wniosek, wynikająca z art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego. Przywołane przepisy stanowią lex specialis w stosunku do ogólnej reguły wyrażonej w art. 61 k.p.a, ograniczając tym samym możliwość wszczęcia postępowania we wskazanych w nich sprawach wyłącznie na zasadzie oficjalności. Zgodnie z art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego, postępowania uregulowane w rozdziale 5b tej ustawy zatytułowanym "Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy" (art. 48 - art. 53a u.p.b - tj. tzw. postępowania naprawcze i legalizacyjne) wszczyna się z urzędu. Przepis art. 53a ust. 1 u.p.b oraz art. 72a u.p.b. zostały dodane do ustawy Prawo budowlane z dniem 19 września 2020 r. na mocy art. 1 pkt 42 lit. a ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471). W uzasadnieniu projektu do ww. nowelizacji (IX. 121) wskazano: "Wprowadzenie przepisu art. 53a (a także art. 72a), który przesądza, że postępowania w sprawie naruszeń Prawa budowlanego wszczynane są z urzędu, było konieczne ze względu na pojawiające się w tej kwestii wątpliwości oraz rozbieżności w orzecznictwie (...) rozstrzygnięcia podejmowane w ramach postępowań dotyczących naruszenia ustawy — Prawo budowlane mają charakter nakazów lub zakazów. Podstawą wszczęcia tych postępowań jest naruszenie przepisów prawa. Dlatego postępowania takie powinny być wszczynane z urzędu (organ ma obowiązek podjąć działania w przypadku stwierdzenia naruszenia Prawa budowlanego), a nie na wniosek". W świetle powyższego należy uznać, że zarówno literalna, jak i celowościowa wykładnia omawianego przepisu wskazują, że postępowania prowadzone w oparciu o przepisy zawarte w rozdziale 5b Prawa budowlanego prowadzone są wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek. W konsekwencji WINB uznał za bezzasadne odnoszenie się do argumentów podnoszonych w zażaleniu, a dotyczących meritum sprawy, wskazując, że zakres zaskarżenia określa zakres orzeczenia organu I instancji, a w niniejszym przypadku pozostaje nim wyłącznie weryfikacja zasadności odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a k.p.a z przyczyn przedmiotowych. Przedmiotem postępowania nie jest natomiast weryfikacja zasadności ewentualnego wszczęcia postępowania przez PINB z urzędu. Organ odwoławczy miałby taką możliwość wyłącznie w przypadku zaskarżenia rozstrzygnięcia PINB dot. meritum sprawy, a taka sytuacja nie miała miejsca. Reasumując, MWINB wskazał, że skoro postępowanie w zakreślonych powyżej przypadkach (które to wynikają ze złożonego wniosku) może zostać wszczęte przez organ nadzoru budowlanego wyłącznie z urzędu (a nie na wniosek), to ewentualny wniosek o uruchomienie tego postępowania należy potraktować w kategoriach sygnału, który właściwy organ ma obowiązek zweryfikować pod kątem wystąpienia lub nie przesłanek prowadzenia tego postępowania. Tym samym wniosek skarżących z dnia 1 września 2023r. nie mógł zobowiązywać organu do wszczęcia postępowania w sprawie nimi objętej. W takiej sytuacji skarżący nie mogą skutecznie żądać od PINB wszczęcia postępowania, albowiem taką możliwość odbierają im przepis art. 53a Prawa budowlanego. Skargę na powyższe postanowienie wnieśli skarżący M. G. i G. G., zaskarżając to postanowienie w całości. Postanowieniu zarzucili naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 23 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez brak zastosowania tegoż przepisu, mimo że ze stanu faktycznego sprawy wynika, że wiata śmietnikowa nie odpowiada wymaganiom ustalonej przepisem odległości, co skutkowało odmową wszczęcia postępowania w tej sprawie i tym samym doprowadziło do wydania błędnego rozstrzygnięcia w sprawie. b) art. 53a ust. 1 w zw. z art. 72a Prawa budowlanego polegające na błędnym zastosowaniu tychże przepisów, które wprost odnoszą się do postępowań w zakresie legalizacji budynków oraz postępowań naprawczych, zaś nie mają związku z usytuowaniem budynków i ich rozmieszczeniem regulowanym wyżej wskazanym rozporządzeniem, co skutkowało wydaniem postanowienia z rażącym naruszeniem przepisów. 2. przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj: a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w szczególności odnoszących się do zakresu umiejscowienia wiaty śmietnikowej w odległości niedozwolonej i w miejscu dla niej nieprzeznaczonym, co ostatecznie skutkowało załatwieniem sprawy w sposób kolidujący z szeroko pojętym interesem strony. b) art. 61a k.p.a. polegające na błędnej interpretacji tegoż przepisu skutkujące uznaniem, że w sprawie brak było przesłanek uzasadniających wszczęcie postępowania administracyjnego z uwagi na brak możliwości wszczęcia postępowania na skutek wniosku strony, co doprowadziło et fine do błędnie wydanego rozstrzygnięcia w sprawie. Wobec powyższego skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego postanowienia organu I instancji ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocenia legalności postanowienia z dnia 29 lutego 2024 r. Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, mocą którego utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego – ziemskiego w Krakowie z dnia 27 września 2023 r., którym, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wykonania śmietnika do gromadzenia odpadów stałych na dz. nr [...] w Z. . Skarżący złożyli zawiadomienie domagając się wszczęcia postępowania na wniosek strony. Wniesiona skarga jest bezzasadna, bowiem zaskarżone postanowienie jest prawidłowe. Zgodnie z art. 61 a § 1 K.p.a. – gdy żądanie o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie, bowiem spełniona jest przesłanka przedmiotowa tej normy prawnej. Zgodnie bowiem z art. 53a ust 1 ustawy Prawo budowalne postępowania uregulowane w rozdziale 5b zatytułowanym "Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy" (art. 48 – art. 53a ustawy Prawo budowlane to jest tzw. Postępowania naprawcze i legalizacyjne ) wszczyna się z urzędu. Zawarte w tym rozdziale regulacje dotyczą samowoli budowlanej, postępowania legalizacyjnego i ich skutków prawnych, wykonywania robót budowlanych z naruszeniem przepisów prawa budowlanego. Przepis art. 53 a ust 1 Prawa budowlanego został dodany do ustawy Prawo budowalne z dniem 19 września 2020 r na mocy art. 1 pkt 42 lit a ustawy z dnia 13 lutego 2020 r o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r poz. 471). Trafne jest stanowisko organu II instancji, że art. 53 a Prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej reguły wyrażonej w art. 61 K.p.a. jeżeli zatem przepis prawa przyznaje organowi kompetencję do wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu, to żaden podmiot nie może egzekwować od tego organu zainicjowania takiego postępowania. Wniosek skarżących był zatem jedynie pismem sygnalizacyjnym i skoro organ doszedł do przekonania, że nie ma podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, to nie miał podstaw prawnych do wszczęcia postępowania w sprawie "na wniosek" skarżących. Jednocześnie na aprobatę zasługuje stanowisko organu odwoławczego, że postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego jest aktem formalnym, a nie merytorycznym , gdyż na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, dlatego nie jest możliwe odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi. Niedopuszczalne jest dokonywanie w formalnym postanowieniu oceny zasadności wszczęcia postępowania jurysdykcyjnego w odniesieniu do zarzutów zawartych w piśmie interwencyjnym – sygnalizacyjnym, bowiem byłoby to rozstrzygnięciem co do istoty. Skoro postępowanie administracyjne w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego wszczynane jest z urzędu, to organy nadzoru budowalnego nie miały podstaw prawnych do jego wszczęcia na wniosek Państwa M. i G. G. z dnia 1 września 2023 r. Jednocześnie jednak organ I instancji dodatkowo uzasadnił swoje stanowisko, wskazując, że § 23 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie stanowi, że "w zabudowie jednorodzinnej, zagrodowej i rekreacji indywidualnej odległości o których mowa w ust 1 pkt 1 i 2 , nie określa się", wobec czego wykonanie miejsc do gromadzenia odpadów stałych jest zgodnie z przepisami. W tych okolicznościach bezpodstawne są zarzuty naruszenia art. 61a § 1 k.p.a., art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 80 k.p.a., § 23 ust 4 (w skardze wskazano art. 23 pkt 4) Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r w sprawie warunków technicznych , jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2022.1225 t.j. z dnia 2022.06.09) oraz art. 53a ust 1 w zw. z art. 72a ustawy z 7 lipca 1994 r Prawo budowalne (Dz.U.2024.725 t.j. z dnia 2024.05.14). Zgodzić należy się z organem odwoławczym, że charakter postanowienia podejmowanego w trybie art. 61 a § 1 K.p.a. wyklucza przed jego wydaniem prowadzenie postępowania wyjaśniającego sensu stricto. Przez zaistnienie bowiem "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Taki przypadek zachodzi w niniejszej sprawie, to jest w sytuacji gdy zgodnie z przepisem prawa materialnego postępowanie może zostać wszczęte tylko z urzędu, a osoby trzecie złożyły wniosek o jego wszczęcie. W sytuacji gdy ustawodawca określa możliwość wszczęcia postępowania jedynie na zasadzie oficjalności, to złożenie wniosku o wszczęcie postępowania powinno zakończyć się wydaniem rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61 a § 1 K.p.a., przy uznaniu , że postępowanie "z innych przyczyn nie może być wszczęte", co nastąpiło w kontrolowanej sprawie. Sam wniosek może stanowić dla organu impuls do wszczęcia postępowania z urzędu, a informacje wynikające z treści pisma wymagają od organu reakcji w postaci podjęcia czynności wyjaśniających pod kątem czy zachodzą podstawy do ewentualnego wszczęcia postępowania z urzędu. W konsekwencji wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie robót budowlanych w wyniku wstępnych czynności kontrolnych zależy jednak od dyskrecjonalnej decyzji organów nadzoru a nie wniosku strony. W sytuacji zatem gdy postępowanie mogło być wszczęte tylko z urzędu, a dokonane czynności wstępne nie uzasadniały wszczęcia takiego postępowania, skarżąca powinna zostać poinformowana o dopuszczalnej przepisami formie jaką jest postanowienie wydane na podstawie art. 61 a k.p.a. (co nastąpiło w kontrolowanej sprawie) lub w zwykłej formie pisemnej. W przypadku natomiast braku takiej reakcji ochrona prawna wnioskującego podmiotu może nastąpić w trybie skargowo-wnioskowym określonym w Dziale VIII K.p.a., który umożliwia wniesienie skargi na brak działania PINB do WINB, jako organu wyższego stopnia (art. 229 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 83 ust 1 i 2 ustawy prawo budowalne). Jednocześnie w przypadku braku reakcji organu administracji, strona może skorzystać z możliwości stosownego zawiadomienia prokuratora o konieczności złożenia wniosku, który zainicjuje postępowanie wyjaśniające w konkretnej sprawie administracyjnej lub złożenia skargi na bezczynność organu. Aktualne i ugruntowane stanowisko orzecznictwa sądowoadministracyjnego i prezentowana wykładnia przepisu - nie pozostawia wątpliwości, że postępowania wskazane w art. 53a ust 1 prawa budowlanego, w tym postępowanie w przedmiotowej sprawie, mogą być zainicjowane wyłącznie na zasadzie oficjalności. Z uwagi na to jednoznaczne brzmienie art. 53 a ust 1 ustawy Prawo budowlane organ nie może wszcząć postępowania administracyjnego "na wniosek" – bez względu na to, czy wniosek taki pochodzi od osoby , która posiada interes prawny w sprawie , czy też takiego interesu nie posiada. ( wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2024 r II OSK 1447/23). Jednocześnie "można przyjąć, że co do zasady, zarówno odmowa wszczęcia postępowania poprzez wydanie postanowienia opartego o art. 61a § 1 K.p.a., jak i przyjęcie, że podanie o wszczęcie postępowania powinno zostać załatwione w formie pisma informującego o niedopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek, z ewentualnym uruchomieniem trybu przewidzianego w Dziale VIII K.p.a., nie naruszają dyspozycji art. 53a ust 1 Prawa budowlanego." (wyrok NSA z dnia 21 lutego 2024 r ., II OSK 2284/23) W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z uzasadnienia postanowienia organu I instancji, wniosek skarżących stanowił impuls, do rozważań i podjęcia czynności wstępnych zmierzających do ustalenia czy doszło do działań niezgodnych z prawem budowlanym. W ramach podjętych działań, jak wyjaśniono nie stwierdzono naruszenia przepisów ustawy Prawo budowalne (wykonanie miejsc do gromadzenia odpadów stałych jest zgodne z przepisami), które skutkowałoby obowiązkiem po stronie organu do wszczęcia stosownego postępowania administracyjnego. Z tych względów orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 P.p.s.a.