II SA/Kr 636/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak (spr.) WSA Beata Łomnicka Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2015 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w T. E.B. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 9 kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz strony skarżącej A. Sp. z o.o. w T. kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Burmistrz Wojnicza na podstawie art. 9zb ust. 1, 9zd i 9zf ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.) oraz art. 207 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.) po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu, nałożył na przedsiębiorcę zajmującego się odbiorem odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości [....] Sp. z o.o. w T. karę pieniężną w wysokości 1000 zł. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu 29 grudnia 2014 r. wszczęto postępowanie w sprawie nieprzekazywania zmieszanych odpadów komunalnych odebranych od właścicieli nieruchomości do regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych przez przedsiębiorcę [....] sp. z o.o. w T. Po przeprowadzeniu analizy sprawozdań podmiotów odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy W. , stwierdzono nieprzekazanie przez przedsiębiorcę odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych (kod 20 03 01) przeznaczonych do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Odpady przekazane zostały do instalacji zastępczej do obsługi regionu [....] . W wyjaśnieniach składanych w trakcie postępowania, przedsiębiorca tłumaczył się brakiem umowy na odbiór odpadów przez RIPOK, co spowodowane było brakiem reakcji prowadzącego RIPOK na wniosek ze strony przedsiębiorcy o zawarcie umowy na odbiór odpadów. Organ zaznaczył, że zgromadzone w sprawie dowody potwierdzają, że przedsiębiorca, nie przekazał odpadów komunalnych do instalacji wyznaczonej zgodnie z "Planem Gospodarki Odpadami Województwa [....] ", czym naruszył obowiązek określony w art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest zobowiązany do przekazywania odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. W odwołaniu [....] sp. z o.o. w T. zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania, art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 i art. 75 § 1 k.p.a., poprzez: a) niedopełnienie obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego pozwalającego na obiektywne wyjaśnienie sprawy b) braku rozpatrzenia całego zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności dokumentów przedstawionych przez przedsiębiorcę, które wskazują na brak możliwości wykonania ustawowego obowiązku dostarczenia odpadów komunalnych do regionalnej instalacji przetwarzania odpadów z powodu braku zawarcia umowy, do czego podmiot prowadzący instalacje jest zobowiązany pod rygorem sankcji, c) braku dopuszczenia dowodu z przedstawionych przez stronę dokumentów wskazujących na brak możliwości dostarczenia odpadów komunalnych do regionalnej instalacji przetwarzania odpadów na skutek zwłoki z niewiadomych przyczyn w zawarciu umowy przez podmiot prowadzący instalację. 2. naruszenie prawa materialnego - art. 9x ust.1 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że istniejący obiektywnie stan faktyczny - w postaci niewykonania obowiązku zawarcia umowy przez prowadzącego instalację, obwarowanego sankcją przewidzianą w art. 9za pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz w sytuacji braku wyjaśnienia tej okoliczności - pozwala na przyjęcie odpowiedzialności [....] spółka z o.o. za brak dostarczania odpadów komunalnych do regionalnej instalacji przetwarzania odpadów. W uzasadnieniu spółka podniosła, że dostarczanie odpadów do regionalnej instalacji odpadów następuje na podstawie umowy cywilnoprawnej zawieranej między podmiotem prowadzącym instalację. Przedsiębiorca wskazał, że w sytuacji kiedy podmiot odbierający od właścicieli nieruchomości odpady nie może zawrzeć umowy na dostarczenie odpadów do instalacji regionalnej wskutek zaniechań podmiotu ją prowadzącego, jedyną możliwością jest dostarczenie odpadów do instalacji zastępczej ze względu na wymogi ochrony środowiska. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. po rozpatrzeniu odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 9e ust. 1 pkt 2, art. 9x ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.) i § 1 pkt 6 lit. c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. z 2003 r. Nr 198, poz. 1925) orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji z 4 lutego 2015 r. W uzasadnieniu SKO wskazało, że przedsiębiorca zajmujący się odbiorem odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości podlega, na podstawie art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawowemu obowiązkowi przekazywania zgromadzonych odpadów komunalnych oraz odpadów zielonych bezpośrednio do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Sankcję za niedopełnienie ww. obowiązku określa art. 9x ust. 1 pkt 3 ww. ustawy. SKO powołało się na wyrok z dnia 30 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 124/14, gdzie WSA we Wrocławiu stwierdził że: "Podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości nie jest uprawniony do samodzielnego decydowania, czy kierować przedmiotowe odpady do instalacji regionalnej, czy zastępczej, w wyniku jedynie własnej oceny, czy są ku temu spełnione przesłanki. Uznanie, że podmioty odbierające odpady komunalne od właścicieli nieruchomości same mogą tę kwestię oceniać doprowadzić mogłoby do sytuacji, że do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych kierowane byłyby tylko niektóre odpady, w niewielkich ilościach – według uznania podmiotów odbierających je od właścicieli nieruchomości – co w konsekwencji doprowadziłoby do wykorzystania jedynie części mocy przerobowych regionalnej instalacji. Skoro ustawodawca zdecydował, że zasadą jest kierowanie zmieszanych odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, a wyjątki od tej zasady wynikają z wyraźnych regulacji ustawowych, to ocena, czy zachodzą te wyjątki nie może być dowolna i dokonywana przez podmioty zobowiązane do kierowanie wspomnianych odpadów do regionalnej instalacji do ich przetwarzania." Na podstawie ww. wyroku SKO wskazało, że zasadą jest, iż podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości kieruje je do instalacji regionalnej, natomiast przekazywanie ich do instalacji zastępczej dla danego regionu, nastąpić może jedynie w wyjątkowych sytuacjach uregulowanych w przepisach prawa. [....] sp. z o.o. w T. zaskarżyła do WSA w Krakowie decyzję SKO w T. z dnia 9 kwietnia 2015 r., znak: [....] , zarzucając: 1. naruszenie przepisów postępowania, art. 15 k.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez: a) brak merytorycznego rozpatrzenia odwołania od decyzji Burmistrza Wojnicza, polegający na nieustosunkowaniu się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, jak również dowodów zgromadzonych w trakcie postępowania i podnoszonych w związku z nimi przez skarżącego twierdzeń, b) brak rozpatrzenia całego zgromadzonego materiału dowodowego, w tym dokumentów przedstawionych przez stronę, które wskazują na brak możliwości wykonania ustawowego obowiązku przekazywania odpadów komunalnych do regionalnej instalacji przetwarzania odpadów albowiem nastąpiło to w wyniku naruszenia innego obowiązku ustawowego przez inny podmiot, od którego to obowiązku było uzależnione przekazywanie odpadów do regionalnej instalacji, tj. zawarcie umowy. 2. naruszenie prawa materialnego, art. 9x ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez uznanie, że brak przekazywania zmieszanych odpadów komunalnych do regionalnej instalacji przetwarzania odpadów obliguje organ do wymierzenia kary pieniężnej w każdym przypadku, za wyjątkiem awarii instalacji, a tym samym także w sytuacji obiektywnej niemożliwości przekazywania odpadów do regionalnej instalacji, wynikającej z działań/zaniechań podmiotu prowadzącego instalację, zobowiązanego do zawarcia umowy na ich pryzmowanie. Skarżący w uzasadnieniu wskazał, że SKO uchyliło się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, poprzez brak odniesienia się do zgromadzonego materiału dowodowego, jak i brak odniesienia się do zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji Burmistrza Wojnicza. Przedsiębiorca stanął na stanowisku, że brak zawarcia umowy na odbieranie zmieszanych odpadów komunalnych przez podmiot prowadzący instalację w wyniku jego zaniechania w tym zakresie, pomimo odpowiednio wcześniejszego wystąpienia do niego o zawarcie umowy, nie może prowadzić do nałożenia sankcji na podmiot odbierający zmieszane odpady komunalne. W odpowiedzi na skargę SKO w T. wniosło o oddalenie skargi powtarzając jedynie argumentację z zaskarżonej decyzji. Prokurator Prokuratury Okręgowej w T. , który przystąpił do sprawy wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "ppsa". Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Skarga jest zasadna. Niewątpliwie ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1399 ze zm.) w art. 9e ust. 1 pkt 2 nakłada na podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości obowiązek przekazywania odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych oraz odpadów zielonych bezpośrednio do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. W rozpatrywanej sprawie instalacją regionalną była [....] Sp. z o.o. w T. Podkreślić trzeba też, że strona skarżąca nie kwestionowała w toku kontrolowanego postępowania, że w I kwartale 2014 r. przekazała część odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy W. (w ilości 0,26 Mg) do instalacji zastępczej dla regionu [....] (....). Organy obu instancji uznały opisaną wyżej okoliczność za wystarczającą do zastosowania sankcji z art. 9x ust.1 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W ocenie Sądu takie rozstrzygnięcie nie zostało poprzedzone prawidłowym ustaleniem stanu faktycznego oraz wykładnią obowiązujących przepisów prawa. Zwrócić należy uwagę, że art. 9l ust.2 w zw. z art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21 ze zm.) wyraźnie przewiduje sytuacje, w których odpady zebrane w danym regionie gospodarki odpadami komunalnymi mogą zostać dostarczone do instalacji przewidzianej do zastępczej obsługi tego regionu zamiast do instalacji wskazanej jako podstawowa regionalna instalacja do przetwarzania odpadów. Przepis ten dopuszcza dostarczenie odpadów do instalacji zastępczej w przypadku awarii instalacji podstawowej oraz niemożności przyjmowania odpadów przez podstawową instalację "z innych przyczyn". Ustawodawca - co uznać należy za zabieg celowy - nie doprecyzował przy tym, jakie sytuacje faktyczne będą pozwalały na stwierdzenie, że instalacja regionalna nie może przyjmować odpadów "z innych przyczyn". Pozostawienie przez ustawodawcę w zasadzie otwartego katalogu takich zdarzeń, prowadzi do wniosku, iż za takie przypadki mogą być uznane bardzo różne stany faktyczne, niekoniecznie możliwe do przewidzenia i opisania w przepisach rangi ustawowej. Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, że w kontrolowanym postępowaniu organy obu instancji w ogóle nie zbadały, czy w I kwartale 2014 r. w stosunku do kwestionowanej partii odpadów nie zachodziły podstawy do dostarczenia tych odpadów do instalacji zastępczej " z innych przyczyn" w rozumieniu art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach. Nie ulega bowiem wątpliwości, że strona skarżąca była podmiotem uprawnionym do zbierania odpadów, które następnie musiały zostać dostarczone do odpowiedniej regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów. Z akt administracyjnych wynika, że strona skarżąca przed końcem 2013 r. wystąpiła o zawarcie stosownej umowy na dostarczanie odpadów do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów. Umowa taka nie została na czas zawarta, choć art. 9l ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stanowi, że "Prowadzący regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych, w granicach posiadanych mocy przerobowych, jest obowiązany zawrzeć umowę na zagospodarowanie zmieszanych odpadów komunalnych i odpadów zielonych ze wszystkimi podmiotami odbierającymi odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, którzy wykonują swoją działalność w ramach regionu gospodarki odpadami komunalnymi lub z gminą organizującą odbieranie odpadów komunalnych, wchodzącą w skład regionu gospodarki odpadami komunalnymi". Oczywiście zgodzić się należy z organami orzekającymi w kontrolowanym postępowaniu, że niedopuszczalne jest dowolne wybieranie przez podmiot zbierający odpady miejsca dostarczania tych odpadów i pierwszeństwo powinna mieć instalacja regionalna wskazana jako podstawowa. Jednakże przytoczona wyżej regulacja ustawowa dopuszcza w uzasadnionych przypadkach dostarczenie zebranych odpadów do instalacji zastępczej. Zdaniem Sądu organy obu instancji zobowiązane były do dokonania oceny, czy w zaistniałych okolicznościach nie miała miejsce "inna przyczyna" uzasadniająca dostarczenie przez stronę skarżącą zebranych odpadów do instalacji zastępczej. Tymczasem organ I instancji oraz SKO w T. ograniczyły się do prostego stwierdzenia, że strona skarżąca dostarczyła odpady do instalacji zastępczej. To zaś niewątpliwie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, ponieważ prowadziło do nałożenia na stronę skarżącą kary pieniężnej bez wyjaśnienia istotnych okoliczności podnoszonych przez stronę skarżącą zarówno w toku postępowania przed organem I instancji, jak również w odwołaniu. Dlatego też Sąd uznał, że zostały naruszone przepisy postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa) poprzez brak wyjaśnienia przesłanek do zastosowania art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy zobowiązane będą do zbadania, czy w przypadku, gdy podmiot uprawniony do zbierania odpadów wystąpił o zawarcie stosownej umowy, lecz umowa taka nie została zawarta w odpowiednim terminie, mógł dostarczyć zebrane odpady do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów i czy regionalna instalacja była zobowiązana do przyjęcia dostarczonych odpadów pomimo braku umowy. Poza tym organy powinny wyjaśnić pojawiający się w aktach administracyjnych wątek wskazujący na to, że w pewnym okresie I kwartału 2014 r. regionalna instalacja do przetwarzania odpadów nie przyjmowała zebranych odpadów (vide: pismo MPGK w T. k 11 a.a). Dopiero po dokonaniu tych wszystkich ustaleń możliwa będzie ocena, czy strona skarżąca mogła dostarczyć zebrane odpady do instalacji zastępczej ze względu na zaistnienie "innych przyczyn" w rozumieniu art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach. Zwrócić też należy uwagę, że powołany przez SKO w T. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 30 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 124/14 zapadł w innych okolicznościach faktycznych niż zaistniałe w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym (w powołanej sprawie odpady zostały dostarczone do instalacji zastępczej dlatego, że przedsiębiorca zbierający odpady uznał, iż instalacja podstawowa nie posiada odpowiednich mocy przerobowych) i dlatego teza zawarta w wyroku WSA we Wrocławiu nie mogła być zasadnie użyta na poparcie wydanego przez SKO w T. rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w punkcie I sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 135 ppsa. W pkt II orzeczono na podstawie art. 152 ppsa. W przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 ppsa, zasądzając na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł uiszczoną tytułem wpisu.