II SA/Kr 637/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie NSA Anna Szkodzińska WSA Agnieszka Nawara- Dubiel / spr./ Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2012 r. sprawy ze skargi D.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 25 stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego D.D. kwotę 760 / siedemset sześćdziesiąt / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Sygn. IISA/Kr 637/12 UZASADNIENIE Prezydent Miasta K. działając na wniosek D.D. decyzją z dnia [...] stycznia 2010r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "przebudowa, nadbudowa i rozbudowa istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek mieszkalny wielorodzinny na działce [...] przy ul. [...] w K". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] lipca 2010r. . znak [...] uchyliło zaskarżoną decyzję od ponownego rozpoznania wytykając, że w toku postępowania została sporządzona nieprawidłowa analiza architektoniczne - urbanistyczna, na podstawie której w decyzji o warunkach zabudowy w nieprawidłowy sposób ustalone zostały następujące parametry nowej zabudowy: linia zabudowy ustalona została jako nieprzekraczalna a nie jako obowiązująca, niewłaściwe ustalono szerokości elewacji frontowej ("szerokość będzie wynikać z szerokości działki") oraz wysokość budynku poprzez nawiązanie do wysokości górnej krawędzi i wysokości budynku sąsiedniego, bez wskazania wysokości projektowanego budynku oraz ilości kondygnacji. Kolegium wskazało, że parametry te mogą być ustalone w widełkach "od ... do", ale jednak muszą być konkretne. Ponadto wskazano, że wskaźnik powierzchni zabudowy ustalony została na podstawie notatki a nie aneksu do analizy urbanistycznej. Wskazano też, że analiza nie zawiera wniosków końcowych a dodatkowo strona postępowania nie była spółka A. spółka jawna - jako właściciel nieruchomości sąsiedniej. Ponownie rozpoznając sprawę organ ł Instancji zawiadomił o postępowaniu spółkę jawna "A. " oraz sporządził nową analizę architektoniczne - urbanistyczną. W toku postępowania inwestor wniósł uwagi do sporządzonej analizy, wnioskując o zwiększenie wysokości budynku oraz wskaźnika powierzchni nowej zabudowy. Na skutek uwag inwestora sporządzono aneks do analizy z dnia 29 kwietnia 2011 r. gdzie architekt dopuścił wysokość budynku na 10,5 m (z dotychczasowych 9,.5m wskazanych w analizie) oraz nie dopuścił zmiany wskaźnika powierzchni zabudowy. Po przeprowadzeniu postępowania, decyzją z dnia [...] września 2011 r. znak [...] Prezydent Miasta K. wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego. Odwołanie od tej decyzji złożyli J.R.-C. i J.C. zarzucając naruszenie § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez wyznaczenie maksymalnego wskaźnika nowej zabudowy na poziomie 45% w sytuacji gdy wielkość ta nie wynika ze średniego wskaźnika wielkości dla obszaru analizowanego, bo średnia wynosi 36%, a ponadto wielkość ta nie znajduje uzasadnienia w analizie architektoniczne -urbanistycznej; art. 1 ust. 2 pkt. 1 w zw. z art. 2 pkt. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak kontynuacji funkcji, gabarytów i formy architektonicznej naruszenie ładu przestrzennego w odniesieniu do tych działek które zabudowane są domami jednorodzinnymi - jak działka [...] stanowiąca własność skarżących; naruszenie § 7 cytowanego rozporządzenia poprzez ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i kalenicy w oparciu o wyjątki od zasady wynikające z rozporządzenia ustalenie zbyt niskiego poziomu powierzchni biologicznie czynnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] stycznia 2012r. znak [...] uchyliło decyzje Prezydenta Miasta K. do ponownego rozpoznania wskazując, że jego wątpliwości budzi sposób ustalenia parametrów wysokości budynku, zapisy analizy są zdaniem Organu zbyt ogólne i nie pozwalają na weryfikacje poprawności tego parametru, w kontekście tego, że na jednej z sąsiednich działek ([...]) posadowiony jest budynek niższy. Podobne wątpliwości Organ wyraził w stosunku do ustalenia parametru intensywności zabudowy na poziomie 45%. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję organu II Instancji złożył D.D. , zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 8 i art. 12 KPA poprzez naruszenie zasady zaufania obywateli od organów państwowych w sytuacji, w której ten sam organ rozpatrując w krótkim odstępie czasu sprawy tej samej strony, bezpodstawnie ponownie kwestionuje zapisy analizy pomimo sporządzenia jej zgodnie ze wskazówkami zawartymi w orzeczeniu tego samego organu; art. 7 KPA w związku z § 5 ust. 2, § 7 ust. 1 i § 8 Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i zaniechanie dokonania wyczerpujących ustaleń faktycznych w zakresie weryfikacji wskaźnika powierzchni nowej zabudowy oraz wskaźnika wysokości budynku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. W wyniku dokonanej przez Sąd oceny postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 2 pkt. 2 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. 2012 póz. 647 ), zwanej dalej ustawą o planowaniu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji (niż określone w pkt 1) ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie do przepisu art. 61 cyt. ustawy warunki zabudowy można ustalić tylko wówczas, gdy inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi oraz-spełnia wszystkie warunki w wskazane w pkt. 1-4: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej, 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisie art. 61 ust. 6 powołanej ustawy - Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, póz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem", określone zostały sposoby ustalenia parametrów tej zabudowy tj. linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu. Ponadto § 3 tego rozporządzenia stanowi, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2).Decyzję o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego organ może wydać, jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia kryteria, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 i przy zachowaniu parametrów, o których mowa w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Podnieść też należy, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się w oparciu o analizę urbanistyczno-architektoniczną, którą sporządza osoba uprawniona, wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów, a zatem osoba o odpowiednim przygotowaniu zawodowym. Urbanista przystępując do wykonania analizy, dążąc do zachowania ładu przestrzennego, w kontekście kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników nowej zabudowy o której mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu, musi w pierwszej kolejności prawidłowo wyznaczyć obszar analizowany tak, by analiza uwzględniała kontekst urbanistyczny i przestrzenny terenu oraz stanowiła podstawę do wyznaczenia cech nowej zabudowy. W dalszej kolejności obowiązany jest określić wszystkie parametry wynikające z rozporządzenia a to: obowiązującą linię zabudowy; wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; szerokości elewacji frontowej; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; geometrię dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). W § 4 do § 8 rozporządzenia określone zostały generalne zasady ustalania tych parametrów, ale przepisy te dopuszczają również odstępstwa od reguł ogólnych, jednakże za każdym razem odstępstwo musi wynikać z analizy. Innymi słowy każdy wyjątek musi zostać rzeczowo uzasadniony przez uprawnioną osobę (urbanistę), sporządzającą analizę. Z wszystkich wyżej wymienionych przepisów wynika, że jednym z podstawowych dokumentów w postępowaniu administracyjnym o ustalenie warunków zabudowy jest prawidłowo sporządzona analiza urbanistyczno - architektoniczna, zawierająca część tekstową i graficzną. W niniejszej sprawie obszar analizowany został prawidłowo wyznaczony i wyczerpująco opisany. Analiza urbanistyczno - architektoniczna z dnia 7 kwietnia 2011 r., sporządzono po orzeczeniu SKO z dnia 5 lipca 2010r. zawiera wnioski końcowe i oprócz zwykłej treści analizy, odnosi się również do wytkniętych przez SKO nieprawidłowości. W analizie tej uwzględniając kontekst urbanistyczny i przestrzenny analizowanego obszaru wskazano, że z funkcjonalnego punktu widzenia pożądane jest aby planowany budynek kontynuował funkcje budynku z którym jest usytuowany w zabudowie zwartej, a więc w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji. Stwierdzono, że planowana inwestycja będzie kontynuowała rodzaje i funkcje zabudowy występującej w obszarze analizowanym również w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji tj. na działkach [...] oraz [...] dostępnych z tej samej drogi publicznej. Niewątpliwie zatem w niniejszej sprawie co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - i są to działki nr [...] oraz [...] Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia z dnia 7 czerwca 2011 r. sygn.. II OSK 952/10: "Ustanowiona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju, oczywiście uwzględniając wymogi ładu przestrzennego. Należy podkreślić, że jeżeli w analizowanym obszarze stwierdzono występowanie zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej oraz dopuszczono w konkretnym miejscu zabudowę wielorodzinną, to na etapie konkretyzacji cech nowej zabudowy uzasadnione było przyjęcie wielkości charakteryzujących istniejące już budynki wielorodzinne." W niniejszej sprawie prawidłowo oznaczona została linia zabudowy, w ten sposób, że obowiązującą linię nowej zabudowy wyznacza się jako nieprzekraczalna w odległości 6m od krawędzi ul[...]. W analizie wyjaśniono, że jest możliwości wyznaczenia linii jako nieprzekraczalnej gdyż w sąsiedztwie brak rygorystycznego układu urbanistycznego wymagającego wyznaczenia linii obowiązującej. Prawidłowo wyznaczono szerokość elewacji frontowej, którą ustalono w widełkach od 9 do 13 metrów. Wskazano przy tym, że średnia w analizowanym obszarze to 11, 5m jednakże § 6 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza 20% tolerancje co do odstępstwa od średniej. Wskaźnik powierzchni nowej zabudowy ustalono na 45%, średnia to 36%, tak też ustalono wskaźnik minimalny. W analizie wskazano bardzo szczegółowo wskaźniki dla dziesięciu działek z obszaru analizowanego, z wykazu tego wynika, że wskaźniki te wahają się od 18% - 53%. Przyjęto wskaźnik 45% jako kontynuację intensywności zabudowy na działce [...] zabudowanej budynkiem wielomieszkaniowym, o tej samej co wnioskowana funkcji zabudowy, przy czym intensywność zabudowy działki [...] to 45% a działki [...] to 53%. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono ostatecznie na 10,5 m, a wysokość kalenicy na 13,5 m, jednak nie wyżej jak wysokość okapu budynku na dz. [...] Wysokość minimalna to 7 m. W aneksie do analizy z dnia 29 kwietnia 2011 r. szczegółowo wyjaśniono powody dla których uwzględnione zostały uwagi i wnioski inwestora. Jednym słowem Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uważa, że dopuszczone rozporządzeniem odstępstwa do reguł ogólnych, które ujęte zostały w decyzji organu l Instancji, wynikają z analizy urbanistycznej i tym samym zastrzeżenia Organu II Instancji nie znajdują uzasadnienia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Ponowna analiza architektoniczno - urbanistyczna sporządzona została prawidłowo i zgodnie ze szczegółowymi wytycznymi SKO zawartymi w decyzji z dnia [...] lipca 2010r. Na marginesie wypada tylko stwierdzić , że jeżeli Kolegium zgłasza uwagi do ponownie sporządzonego dokumentu jaki jest analiza, skutkujące uchyleniem decyzji, to powinno pokusić się o nieco bardziej szczegółowe i rzeczowe uzasadnienie. , Poprzestanie jedynie na ogólnikowych stwierdzenia o powziętych wątpliwościach, szczególnie w kontekście poprzednio wydanej przez ten sam organ decyzji z dnia[...] lipca 2010r., w której wytyczne dla organu l Instancji były szczególnie rzetelne i wyczerpujące - narusza podstawową zasadę postępowania administracyjnego tj. art. 8 KPA. Ponownie rozpoznając sprawę organowi l Instancji nie pozostaje zatem nic innego jak tylko uznać, że sporządzona ponownie analiza architektoniczno -urbanistyczna z dnia 7 kwietnia 2011 r. jest poprawna i prawidłowa. Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270) stwierdzając naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na rozstrzygnięcie uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono zasadzie art. 200 p.p.s.a.