II SA/Kr 637/14

Kraków, dnia 11 czerwca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały w sprawie ze skargi M.J. nauchwałę Rady Gminy T. nr XLIII/359/2013 z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Gminy T. postanawia odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały. M.J. wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy T. nr XLIII/359/2013 z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Gminy T., uchwalonego uchwałą Rady Gminy T. nr XXXVI/178/2005 z dnia 10 sierpnia 2005 r., zmienionego uchwałami: nr XXVIII/146/2008 z dnia 19 listopada 2008 r., nr XIX/148/2012 z dnia 24 stycznia 2012 r. i nr XLI/348/2013 z dnia 20 listopada 2013 r. W skardze strona skarżąca zawarła także wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji bez uzasadnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały należało oddalić. Zgodnie z zasadą postępowania sądowoadministracyjnego, ustaloną w przepisie art. 61 § 3ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności w całości lub w części, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie. Niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków oznacza, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Podkreślenia wymaga, iż rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, Sąd nie rozstrzyga skargi merytorycznie i nie ocenia zgodności zaskarżonego aktu z prawem, ani też stopnia prawdopodobieństwa jego uchylenia w wyniku przyszłego rozpoznania sprawy, a jedynie bada czy zachodzą wskazane przez ustawodawcę przesłanki pozytywne uwzględnienia wniosku. Dokonując oceny złożonego wniosku w okolicznościach przedmiotowej sprawy, Sąd uznał, iż brak jest uzasadnienia dla wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały. W pierwszej kolejności wskazać należy, że jakkolwiek zaskarżony akt jest uchwałą organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, nie ma on jednak charakteru aktu prawa miejscowego. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje podejmowanie jednego tylko aktu mającego, z mocy ustawy, taki charakter – miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i tylko postanowienia tego planu mogą kształtować sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź – jak w niniejszej sprawie – jego zmiany jest aktem prawa wewnętrznego i wiąże tylko organy gminy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK2442/12). Z tego względu, zaskarżonej uchwały nie dotyczy ograniczenie, wyłączające możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonych aktów prawa miejscowego, które weszły w życie. Pomimo tego, w ocenie Sądu rozpoznającego sprawę, za bezzasadny należało uznać wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Gminy T. , z tej przyczyny, iż ze swej istoty nie może ona naruszać interesów prawnych właścicieli nieruchomości. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia zmiany planu miejscowego jest bowiem uchwałą o charakterze intencyjnym, nie wywołuje sama przez się skutków materialnoprawnych, nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Z jej istoty jako aktu prawa wewnętrznego wynika, że wiąże organ wykonawczy, który jest zobowiązany do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu. Jest to pierwszy i niezbędny etap procedury planistycznej i to, że jest ona ogłaszana na kolejnych etapach w postępowaniu planistycznym, jak również to, że mogą w tym postępowaniu uczestniczyć podmioty spoza systemu administracji (w tym zwłaszcza właściciele nieruchomości) nie może wpływać na ocenę charakteru uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku, "okoliczność, że pośrednio, "refleksowo", uchwała o wewnętrznym charakterze może oddziaływać na sytuację prawną skarżących nie oznacza, że naruszenie interesu prawnego następuje bezpośrednio poprzez postanowienia tej uchwały" (op. cit.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zostało wyjaśnione (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2005 r., sygn. akt II OSK 74/05), że wyłącznym przedmiotem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego jest rozpoczęcie procedury związanej z powstaniem tego planu i określenie granic obszaru nim objętego, co nie oznacza, że rada gminy nie może wyrazić podstawowych założeń co do takiego przeznaczenia oraz sposobu zagospodarowania i zabudowy (por. Komentarz do ustawy planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. Beck 2008, s. 145 i 146). Jednakże z samego faktu, iż zaskarżona uchwała zawiera również intencyjne zapisy dotyczące niedopuszczalności budowy elektrowni wiatrowych, które – co należy podkreślić – nie są wiążące dla rozwiązań przyjętych w przyszłym planie, nie wynika jeszcze, aby wykonanie uchwały rodziło dla skarżącego niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Mając powyższe na względzie, na mocy art. 61 § 3 a contrario P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.