II SA/Kr 638/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie WSA Krystyna Daniel Aldona Gąsecka- Duda / spr./ Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2013 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia 26 marca 2013 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na wejście w teren I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej D. M. kwotę 250 / dwieście pięćdziesiąt / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 26 marca 2013, znak [....] , wydaną na podstawie art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (jednolity tekst z 2010 r. - Dz. U. Nr 243 poz. 1623 ze zm.) i art. 138 § 2 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania T.S. i J.S. od decyzji Starosty O. , z dnia 21 stycznia 2013 r., znak [....] , Wojewoda [....] uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz orzekł o odmowie wyrażenia zgody D.M. na wejście w teren działki sąsiedniej nr [....] w Z. , będącej własnością T. S. i J.S. , w celu ocieplenia zachodniej ściany budynku mieszkalnego (12 cm) i zachodnich ścian budynków gospodarczych (12 cm), oraz wykonanie robót budowlanych związanych z zabezpieczeniem fundamentów tych budynków w Z. na działce nr [....] . Orzekając w ten sposób podał, że w decyzji organu pierwszej instancji stwierdzono konieczność wejścia na teren działki sąsiedniej nr [....] w Z. ), w celu ocieplenia zachodniej ściany budynku mieszkalnego (12 cm) i zachodnich ścian budynków gospodarczych (12 cm), oraz wykonanie robót budowlanych związanych z zabezpieczeniem fundamentów tych budynków w Z. na działce [....] . Korzystanie z dziatki ma polegać na postawieniu rusztowania o wymiarach 1,5m na 30 m, szerokość pasa terenu na jaki można wejść w związku z czynnościami przygotowawczymi i robotami remontowymi: na ustawienie rusztowania — 0,5m szerokości licząc od ścian budynków + szerokość rusztowania (razem 2 m) i 30 m długości licząc od południowego naroża zachodniej ściany budynku mieszkalnego do północnego naroża ściany budynku gospodarczego, na roboty związane z zabezpieczeniem fundamentów — wykop bezpośrednio przy ścianie budynków na długości 30 m, szerokości 0,5 m o głębokości Im + pas terenu na szerokości Im potrzebny do przewozu taczkami ziemi z wykopu na teren działki [....] . Liczba dni, w okresie których będą trwały prace: do 14 dni. Termin 17 do 28 maja 2013 roku. Po wykonaniu prac należy działkę sąsiada doprowadzić do stanu sprzed wejścia na jej teren. Wojewoda [....] opisał następnie szczegółowo przebieg postępowania przed organem pierwszej instancji, wszczętego na wniosek D.M. , motywowany niezbędnością wejścia w teren działki sąsiedniej dla wykonania robót budowlanych, na co jej właściciele nie wyrażają zgody. Wskazał też na wyrażane w toku postępowania T.S. i J.S. , którzy sprzeciwiali się wnioskowi, podając m.in., że nie wyrażają zgody na planowane prace, gdyż ostatni budynek gospodarczy stoi w granicy i nie ma możliwości jego otynkowania i ocieplenia. W odpowiedzi na powyższe zarzuty D.M. wyjaśniła, że przedmiotowy budynek - jak pokazuje mapa - nie stoi w granicy do końca więc otynkowanie ściany jest możliwe . W kwestii spornej pomiędzy stronami Starosta O. wskazał uzasadnieniu decyzji, że do zgłoszenia robót budowlanych załączono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, kserokopie mapy ewidencyjnej z pokazaną lokalizacją budynków na działce [....] oraz szkic graniczny. Zgłoszenie zostało skutecznie przyjęte. W aktach sprawy znajduje się kopia mapy ewidencyjnej przyjętej do zasobu geodezyjnego Starostwa Powiatowego w O. w dacie 15 kwietnia 2005 r., z której wynika, że budynki na działce nr [....] nie są usytuowane bezpośrednio w granicy z działką nr [....] . Istnieje więc możliwość wykonania ocieplenia i otynkowania budynków wyłącznie w obrębie działki nr [....] . Od decyzji odwołali się T.S. i J.S. podając, że nie wyrażają zgody na wykonanie ocieplenia zachodniej ściany "ostatniego budynku" gospodarczego (zaznaczony na mapie pkt 128) w granicy działek. Do odwołania dołączono kserokopię mapy ewidencyjnej, z której wynika iż niektóre z budynków (przeznaczonych do ocieplenia) znajdujących się na działce nr [....] usytuowane są bezpośrednio w granicy działki. W dalszej części uzasadnienia Wojewoda [....] wskazał, że zgodnie z przepisem art. 47 ustawy Prawo budowlane, jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu. W razie nieuzgodnienia warunków właściwy organ - na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, właściwy organ określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości. Inwestor, po zakończeniu robót jest obowiązany naprawić szkody powstałe w wyniku korzystania z sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu - na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym. Organ prowadzący postępowanie w sprawie wejścia w teren nieruchomości sąsiedniej powinien zatem ocenić czy wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości jest niezbędne do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych, oraz sprawdzić czy inwestor podjął starania o uzyskanie zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu. Łączne spełnienie obu tych warunków umożliwia organowi wydanie pozytywnej decyzji w sprawie. Organ może zezwolić na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości, określając jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z nieruchomości. Na podstawie tej decyzji inwestor uzyskuje ograniczone w czasie prawo przebywania na sąsiedniej nieruchomości i wykonywania tam robót budowlanych związanych z inwestycją. Instytucja pozwolenia wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej określona ma charakter szczególny, co rodzi obowiązek należytej ostrożności w jej stosowaniu i dokładności wyjaśnienia sprawy przed wydaniem rozstrzygnięcia na tej podstawie. Wydanie przez organ przedmiotowej zgody prowadzi do ograniczenia prawa własności poprzez upoważnienie innej niż właściciel osoby do korzystania z nieruchomości. Zgoda taka ma charakter chwilowy i inwestor zobowiązany jest po zakończeniu koniecznych robót do doprowadzenia, zajętego przez siebie tymczasowo terenu, do stanu pierwotnego. W przedmiotowej sprawie Starosta O. wydał zaskarżoną decyzję bez wcześniejszego (mimo zgłaszanych przez strony zastrzeżeń) ustalenia oraz weryfikacji kwestii przebiegu granic pomiędzy działkami nr [....] i nr [....] . Organ pierwszej instancji uchybił tym samym zasadom wyrażonym w art. 7 oraz 77 k.p.a. Kopia mapy ewidencyjnej (nie poświadczona za zgodność z oryginałem w sposób przewidziany prawem), na podstawie której organ instancji czynił ustalenia nie stanowi wiarygodnego materiału dowodowego. W związku z powyższym, pismem z dnia 26 lutego 2013 r. organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. zlecił Starostwu Powiatowemu w O. uzupełnienie materiału dowodowego o aktualną kopię mamy ewidencyjnej (poświadczoną za zgodność z oryginałem w sposób przewidziany prawem) obrazującą przebieg granicy pomiędzy działką nr [....] , a działką nr [....]. W dniu 15 marca 2013 r. wpłynął żądany dokument, tj. kopia mapy ewidencyjnej obrębu Z. obejmująca działki o numerach [....] , [....] , opieczętowana oryginalnymi pieczęciami Wydziału Geodezji, Kartografii, Katastru Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w O. , aktualna na dzień 7 marca 2013 r. Z mapy tej wynika, że na działce należącej do inwestora - nr [....] , znajdują się trzy budynki gospodarcze (oznaczone numerami......) oraz jeden budynek mieszkalny (oznaczony numerem........), przy czym budynek mieszkalny oraz fragmenty budynku gospodarczego nr [....] oraz nr [....] położone są bezpośrednio w granicy z działką nr [....] . W przedmiotowej sprawie, w sytuacji, gdyby inwestor wykonał planowane prace, polegające m.in. na montażu warstwy izolacji termicznej o grubości 12 cm, na budynkach znajdujących się bezpośrednio w granicy z działką nr [....] , naruszyłby w sposób trwały (a nie czasowy) prawo własności T.S. i J.S. , do których działka ta należy. Zgodnie zaś z art. 140 k.c., w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. W sytuacji ujawnienia stanu prawnego odmiennego, niż przedstawiony w dokumentach załączonych do zgłoszenia zamiaru wykonania przedmiotowych prac, należy stwierdzić, że zgłoszenie to nie jest skuteczne i nie wywołuje skutków prawnych. Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody [....] z dnia 26 marca 2013, znak [....] , D.M. domagała się jej uchylenia w całości, zaś następnie również zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzucała: naruszenie przepisów prawa procesowego ( art. 7 i 77 k.p.a. ) poprzez brak należytego wyjaśnienia okoliczności istotnych dla sprawy, a także naruszenie art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez ustalenie, że w przedstawionej sytuacji wykonanie przez skarżącą ocieplenia na stanowiących jej własność budynkach naruszyłoby w sposób trwały prawo własności właścicieli działki sąsiedniej, co doprowadziło do uznania, że wniosek skarżącej jest niezasadny. Uzasadniając powyższe D.M. podniosła, że decyzja Wojewody [....] została wydana bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. W niniejszej sytuacji organ winien przeprowadzić dowód z oględzin obu działek , a nie opierać się przy wydaniu decyzji na mapach, które są tworzone w dużej skali i obrazują dokładnie rzeczywistości. Prawidłowo ustalony stan faktyczny prowadziłby do uznania że budynek mieszkalny oraz budynki gospodarcze należące do skarżącej, znajdują się w pewnej odległości od granicy z działką J.S. i T.S. , odległość ta wynosi nawet ok. 40 cm w środkowej części działki i stopniowo się zwęża w obydwu kierunkach. Jedynie w jednym punkcie budynek skarżącej zbiega się z granicą, co obrazują załączone do skargi fotografie oraz szkic graniczny sporządzony przez biegłego geodetę do sprawy o rozgraniczenie jaka toczyła się przed Sądem Rejonowym w O. , a w chwili obecnej jest już prawomocnie zakończona. W miejscu, w którym granica działki zbiega się z rogiem budynku, skarżąca nie zamierza zresztą kłaść styropianu na ściany, lecz otynkować budynek. Sąd Rejonowy w O. rozgraniczył nieruchomości linią biegnącą przez punkty 5-6-7-9-10-11 i linia ta, wbrew ustaleniom prezentowanym w decyzji Wojewody [....] , nie biegnie w granicy z działką [....] , co jednoznacznie potwierdza szkic graniczny wykonany w postępowaniu rozgraniczeniowym. Kopia mapy ewidencyjnej nie jest wiarygodnym dowodem przy ustalenie przebiegu granicy chociażby dlatego, że przedstawia jej przebieg jedynie obrazowo, a skala w jakiej jest wykonana uniemożliwia stwierdzenie czy granica przebiega po ścianie budynku, czy np. 10 cm od tego budynku.. Ocieplenie przez skarżącą budynków styropianem o szerokości 12 cm nie naruszy prawa własności właścicieli działki sąsiedniej T.S. i J.S. , gdyż styropian znajdzie się na terenie działki skarżącej. Brak jest zatem podstaw do uznania, iż zgłoszenie skarżącej nie jest skuteczne i nie wywołuje skutków prawnych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Uczestniczka T.S. wnosiła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie wobec skuteczności wielu z podnoszonych w nich zarzutów. W ramach przeprowadzonej kontroli wydanych w toku instancji decyzji stwierdzono również naruszenia przepisów prawa materialnego i postępowania niesygnalizowane w skardze, co jest dodatkowym powodem uchylenia wydanych w takich warunkach aktów administracyjnych. Zgodnie z treścią art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej oznaczone jako Pb), jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu. Stosownie do art. 47 ust. 2 Pb, w razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, właściwy organ - na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, właściwy organ określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości. Powołane przepisy, w szczególności art. 47 ust. 2 Pb, wyznaczają krąg okoliczności istotnych, jakie w niniejszej sprawie należało wyjaśnić. Organy administracji publicznej obowiązane są do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sposób odpowiadający wymogom, sformułowanym przepisami k.p.a. Stosownie do art. 7 k.p.a - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Zgodnie z art. 75 k.p.a. § 1 zd. 1, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zdanie 2. tegoż przepisu podaje przykładowo, że w szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne -wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a. , rozumianej jako ocenę tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.; C. Martysz- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom l i II, Zakamycze, 2005; J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., l SA 1270/93, OSP 1994/7-8/131). W niniejszej sprawie analiza wydanych decyzji administracyjnych, a także zgromadzonego w aktach materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że organy administracji publicznej obu instancji nie spełniły wymogów, wynikających z przywołanych wyżej przepisów proceduralnych. Po pierwsze trzeba wskazać, że Starosta O. nie dokonał rzetelnej analizy treści wniosku D.M. , wszczynającego postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie. Postępowanie administracyjne wszczęte zostało wskutek wniosku D.M. (data wpływu do organu administracji 14 listopada 2012 r., k. 3 akt organu pierwszej instancji). Na formularzu wskazane zostało, że wniosek dotyczy wydania decyzji o niezbędności wejścia na teren nieruchomości położonej w Z. , działka nr [....]. Wnioskodawczyni dołączyła na osobnej karcie opis sposobu wykonania planowanych robót (k. 2 akt organu pierwszej instancji). Wskazała w nim, że roboty budowlane mają polegać na ocieplaniu ścian budynków: mieszkalnego i gospodarczych oraz zabezpieczeniu fundamentów. Jednak co niezwykle istotne – a zostało pominięte przez organ administracji publicznej – D.M. zaznaczyła, że ocieplenie ma zostać wykonane zgodnie ze zgłoszeniem z dnia 11 października 2012r. Kopia wspomnianego zgłoszenia znajduje się również w materiałach sprawy (k. 9 akt organu pierwszej instancji). W zgłoszeniu w sposób wyraźny wskazano, że zamiar wykonania robót budowlanych obejmuje nie tylko ocieplenie, ale i otynkowanie budynków. Dysponując wnioskiem, obejmującym swą treścią samo ocieplenie, ale jednocześnie nawiązującym do zgłoszenia, w którym mowa zarówno o ociepleniu, jak i otynkowaniu budynków, organ administracji publicznej winien był podjąć czynności w celu ustalenia, jaki rzeczywiście jest zamiar inwestora. Jest bowiem rzeczą istotną dla wydania decyzji o niezbędności wejścia w teren, jakie roboty budowlane mają być wykonywane. Dodatkowo należy zauważyć, że z pisma T.S. i J.S. z dnia 3 grudnia 2012r. wynika, iż strony postępowania rozumiały jako przedmiot postępowania nie tylko ocieplenie, ale również otynkowanie budynków na nieruchomości D.M. (k. 12 akt organu pierwszej instancji). Podobnie zastrzeżenia wobec otynkowania te same osoby zgłosiły w piśmie z 10 stycznia 2013r. (k. 22 akt organu pierwszej instancji). Sprzeczność między zgłoszeniem zamiaru wykonania robót budowlanych, a wnioskiem w niniejszej sprawie nie została wyjaśniona. Starosta O. nie wyjaśnił również w należyty sposób dalszych okoliczności sprawy. Mimo zgłoszenia przez strony we wspomnianym już piśmie z dnia 3 grudnia 2012r. kwestii regulacji granicy między nieruchomością wnioskodawczyni a działką należącą do T.S. i J.S. , nie zgromadził wyczerpującego materiału dowodowego w tym przedmiocie. W aktach sprawy znajduje się mapa geodezyjna z daty 15 kwietnia 2005 r. (k. 8 akt organu pierwszej instancji) oraz szkic graniczny (k. 14 akt organu pierwszej instancji) z nieznanej daty, brak natomiast decyzji o rozgraniczeniu albo innych dokumentów, wyjaśniających tę kwestię. Organ pierwszej instancji zaniechał też zbadania stanu faktycznego w zakresie sytuacji na spornym terenie, konieczności oraz możliwości wykonania ewentualnego wejścia w teren. Wspomniana mapa z roku 2005 przedstawia stan sprzed ośmiu lat, ponadto zaznaczone jest na niej najprawdopodobniej tylko jedno ogrodzenie (linia przerywana). Tymczasem z dokumentacji zdjęciowej (k. 18-20 organu pierwszej instancji) wynika, że na obu nieruchomościach znajdują się dwa ogrodzenia - betonowe od strony posesji T.S. i J.S. , oraz siatkowe, od strony nieruchomości wnioskodawczyni. Organ pierwszej instancji zdawkowo odniósł się do tej części materiału dowodowego, podnosząc w uzasadnieniu decyzji, że zdjęcia terenu nie mogą stanowić dokumentu geodezyjnego i obrazują wyłącznie sytuację w terenie. Wniosek ten - co do zasady słuszny - nie zwalniał Starosty O. z obowiązku poczynienia dokładnych i wnikliwych ustaleń co do przebiegu granicy. W tym zakresie w żaden sposób za wystarczającą nie może być uznana mapa z roku 2005, skoro – właśnie m. in. z uwagi na wspomniane zdjęcia – ewidentnie nie oddaje ona sytuacji aktualnej. Zdjęcia wskazują również na to, że z uwagi na powstanie betonowego ogrodzenia wykonanie zamierzonych prac może być utrudnione bądź nawet niemożliwe, a na pewno będzie się wiązać z koniecznością rozwiązania problemów technicznych, jakie istnienie ogrodzenia stwarza. Jeżeli organ uznał zdjęcia za materiał niewystarczający, miał do dyspozycji inne środki dowodowe w celu dokładnego ustalenia stanu faktycznego, w szczególności zaś mógł przeprowadzić oględziny, o których mowa w art. 85 § 1 k.p.a. Z przedstawionych przez strony zdjęć wynika, że oba ogrodzenia znajdują się blisko siebie. Zestawiając je z twierdzeniami stron, mapami (co prawda nieaktualnymi) oraz niewyjaśnioną kwestią przebiegu granicy, organ winien był powziąć wątpliwość co do tego, czy dokonane przez D.M. zgłoszenie dotyczyło wyłączenie robót, planowanych na jej nieruchomości, czy też obejmowało wykonanie robót na działce sąsiedniej. Konsekwencją braku powyższych ustaleń było również to, że Starosta O.w wydanej decyzji o zgodzie na wejście w teren nie określił precyzyjnie warunków, na jakich może się ono odbyć. Odległości i rozmiary rusztowania, wskazanego w treści decyzji, musiałyby się wiązać albo z ustawieniem go z wykorzystaniem istniejącego ogrodzenia betonowego, albo z rozbiórką przynajmniej części tego ogrodzenia. Tej kwestii organ w żaden sposób nie uwzględnił. Na marginesie powyższych rozważań należy zaznaczyć, że zakres niezbędnych do załatwienia sprawy czynności wyjaśniających w niniejszej sprawie był stosunkowo szeroki. W takiej sytuacji instrukcyjny termin 14 dni na wydanie decyzji, przewidziany w art. 47 ust. 2 Pb, nie może stać na przeszkodzie dokładnemu wyjaśnieniu sprawy w zgodzie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Termin ten odnosić należy do sytuacji, kiedy sprawa jest dostatecznie wyjaśniona już na podstawie wniosku i dołączonych do niego dokumentów, zaś ani inwestor, ani inne strony postępowania nie wskazują na żadne nowe, nieznane organowi fakty czy dowody. Jeżeli zachodzi jednak konieczność poczynienia szerszych ustaleń i przeprowadzenia kolejnych dowodów, to zasada szybkości postępowania – nawet uszczegółowiona przez wskazanie konkretnego terminu załatwienia sprawy – nie może prowadzić do wydania decyzji niezgodnej z prawem, czy też opartej na nierzetelnie ustalonym stanie faktycznym. Decyzja organu pierwszej instancji winna zatem zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, przy czym narusza prawo także zaskarżona decyzja. Wojewoda [....] słusznie zwrócił uwagę na brak wyjaśnienia istotnej sprawie kwestii przebiegu granic. Zlecił w trybie art. 136 k.p.a. uzupełnienie materiału dowodowego. Wskutek tego w aktach sprawy znalazła się kopia mapy ewidencyjnej, obejmująca działki nr [....] i [....] w Z. , aktualna na dzień 7 marca 2013r. (k. 14 akt organu drugiej instancji). Na podstawie tego dokumentu Wojewoda orzekł, że budynek mieszkalny oraz ostatni budynek gospodarczy na działce skarżącej (nr.....) położone są bezpośrednio w granicy z działką nr [....] . Konsekwencją tego ustalenia było też zdyskwalifikowanie zgłoszenia zamiaru wykonanych robót budowlanych poprzez stwierdzenie, że wykonanie planowanego ogrodzenia doprowadziłoby do trwałego naruszenia własności T.S. i J.S. Powyższe ustalenia co do posadowienia budynków w granicy ocenić trzeba jako dowolne . Po pierwsze zwrócić należy uwagę na to, że przy skali mapy 1:1000 nie jest możliwym jednoznaczne stwierdzenie ponad wszelką wątpliwość, że budynek znajduje się dokładnie w granicy działki. Po wtóre, nawet przy takim założeniu linia, oznaczająca granicę działki oraz linia, oznaczająca ściany budynków stykają się na całej długości ściany budynku jedynie w przypadku mieszkalnego budynku, oznaczonego numerem porządkowym [....] . Już z samej mapy wynika, że przynajmniej część ścian budynków gospodarczych nr [....] i [....] do granicy przylegać nie może. Natomiast w odniesieniu do budynku gospodarczego nr [....] linia, oznaczająca jego ścianę, w żadnym punkcie nie styka się z linią, oznaczającą granicę między działkami nr [....] i [....] . Trzecią kwestią jest to, że przyjęta przez organ odwoławczy za właściwie jedyne źródło ustaleń faktycznych mapa uwidacznia tylko jedno ogrodzenie pomiędzy działkami – gdy tymczasem z całości materiału dowodowego wynika, że na części przebiegu granicy znajdują się dwa ogrodzenia. Z powyższego wynika, że Wojewoda [....] co najmniej przedwcześnie zdyskwalifikował zgłoszenie, uznając je za dotyczące robót budowlanych, które wykonywane byłyby na działce nr [....] . Nie rozważył też zupełnie, czy wniosek o stwierdzenie konieczności wejścia w teren nie nadaje się do częściowego uwzględnienia, podczas gdy z przyjętej przez niego jako dowód mapy wyraźnie wynika, że przynajmniej fragmenty ścian budynków nie znajdują się w granicy między działkami. Organy obu instancji naruszyły zatem dyspozycje art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., czego efektem było wydanie decyzji przedwczesnych i opartych na niedostatecznie ustalonym stanie faktycznym. Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych. Wszystkie wskazane wyżej uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit." c " p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego. Taka kontrola, następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu ( por. wyrok NSA z 10.02.1981r. , SA 910/80, ONSA 1981, nr 1 , poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia , WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14 ), zaś w sprawie niniejszej z uwagi na uprzednio wskazane wady obu decyzji jest ona niemożliwa. Mając powyższe na uwadze, uznając , że skarga zasługuje na uwzględnienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit." c " p.p.s.a. Rzeczą organów administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie wydanie stosownego rozstrzygnięcia po eliminacji wytkniętych uchybień. W szczególności, rozpatrując sprawę ponownie, organy administracji publicznej winny w pierwszej kolejności ustalić czy żądanie wejścia w teren dotyczy wyłącznie zamiaru wykonania ocieplenia oraz zabezpieczenia fundamentów, czy również otynkowania ścian budynków. Następnie w sposób jasny i wyczerpujący winny ustalić aktualny przebieg granic pomiędzy działkami nr [....] i [....] , a także wnikliwie zbadać, czy i ewentualnie w jakiej części budynki na działce nr [....] posadowione są w granicy z działka sąsiednia, jak to rzutuje na dopuszczalność realizacji objętych zgłoszeniem robót budowlanych, oraz czy zachodzą przesłanki do uwzględniania wniosku w całości albo w części. O ile wydadzą w jakimkolwiek zakresie decyzję zgodną z wnioskiem D.M. , winny również w sposób dokładny określić warunki wejścia na teren, uwzględniając fakt istnienia ogrodzenia betonowego. O kosztach postępowania sądowo administracyjnego orzeczono zgodnie z treścią art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a – jak w pkt II. sentencji wyroku.