II SA/Kr 639/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska NSA Anna Szkodzińska (spr.) Protokolant: specjalista Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi E. O. i P. O. na decyzję Wojewody [...] z dnia 5 kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszonego zamiaru budowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] solidarnie na rzecz skarżących E. O. i P. O. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 27 stycznia 2016 r. (znak: [...]), na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 w zw. z art. 80 ust. 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 290 – dalej jako: p.b.), Starosta wniósł sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wykonania wolnostojącego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 35,0 m2 na dz. ewid. nr [...] położonej w K. nad D. przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał: W dniu 21 stycznia 2016 r. E. O., zam. ul. [...], [...] K. nad D. oraz P. O., zam. [...] Ł. [...], złożyli wniosek, będący zgłoszeniem robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, załączając do niego zaświadczenie Wójta Gminy K. nad D. z dnia 21 stycznia 2016 r. potwierdzające fakt, że na terenie planowanej inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Inwestorzy nie załączyli decyzji o warunkach zabudowy dla objętego wnioskiem budynku gospodarczego, jako że z ustaleń organu wynikało, że dla dz. ewid. nr [...] nie została wydana taka decyzja. W przedmiotowej sprawie zostanie dokonana zmiana zagospodarowania terenu, ponieważ budowa jakiegokolwiek budynku powoduje powstanie na terenie działki nowej substancji, która trwale zmienia zagospodarowanie terenu tej działki. Zdaniem organu okoliczność ta przesądza o konieczności uzyskania dla przedmiotowej budowy decyzji o warunkach zabudowy. Dokonane zaś w tym zakresie zgłoszenie w niniejszej sprawie jest niewystarczające i narusza przepisy u.p.z.p. Odwołanie od ww. decyzji wnieśli inwestorzy E. O. oraz P. O., wnosząc o jej uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaskarżonej decyzji inwestorzy zarzucili naruszenie przepisów postępowania poprzez brak wezwania do uzupełnienia złożonego wniosku oraz niedokładną interpretację przepisów nowego prawa budowlanego. Inwestorzy podnieśli, że złożony wniosek dotyczy budowy zwykłego drewnianego budynku gospodarczego, stanowiącego magazyn na narzędzia, zlokalizowanego na dz. nr [...], która nie jest zabudowana. Podali również, że w promieniu 2 km nie ma żadnych budynków i nie są oni w stanie uzyskać decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto zdaniem inwestorów budynek gospodarczy o tak małej powierzchni nie powoduje zmiany zagospodarowania terenu, ponieważ nie jest to budowla trwała, która zmieniałaby przeznaczenie działki. Decyzją z dnia 5 kwietnia 2016 r. (znak: [...]), na podstawie art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 3 p.b. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał: Działka nr [...] w miejscowości K. nad D., stanowiąca grunty orne, nie jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Inwestorzy nie uzyskali też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ww. działki w związku ze zgłoszonym zamierzeniem. W ocenie organu odwoławczego – zgodnie z art. 59 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. – dla planowanego zamierzenia (budowa wolnostojącego budynku gospodarczego), konieczne jest uprzednie uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ decyzji tej wymaga każda zmiana sposobu zagospodarowania terenu, nawet taka, która nie wymaga pozwolenia na budowę, chyba że jest to zmiana o charakterze tymczasowym. Skargę od decyzji Wojewody z dnia 4 kwietnia 2016 r. (znak: [...]) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wnieśli inwestorzy E. O. i P. O., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 1 i 2 u.p.z.p., poprzez błędne zastosowanie i błędną wykładnię normy prawnej zawartej w tym przepisie oraz brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustalenia, w jaki sposób planowana inwestycja spowoduje zmianę zagospodarowania terenu, skoro fakt ten stanowi podstawę rozstrzygnięcia. Wskazali, że budowa niewielkiego budynku gospodarczego, który ma służyć jako magazyn do przechowywania narzędzi i innych potrzebnych dla gospodarowania na tej działce rzeczy, mając na uwadze oddalenie tego terenu od budynków mieszkalnych i gospodarczych znajdujących się na działce siedliskowej skarżących, w pełni uzasadnia potrzebę istnienia takiego budynku. Zdaniem skarżących budynek ten ma służyć dla potrzeb dotychczasowego sposobu wykorzystania tego terenu, nie zmieniając tym samym sposobu jego zagospodarowania. W ocenie skarżących budowa budynku gospodarczego o powierzchni do 35 m2, który zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 p.b. nie przewiduje obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a podlega jedynie zgłoszeniu, nie wymaga uprzedniego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto skarżący wskazali, że ustawodawca dokonał nowelizacji przepisu art. 59 u.p.z.p. dodając do niego ust. 2a, zgodnie z którym, gdy brak planu miejscowego, budowa obiektów budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 2b p.b., wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co w ocenie skarżących jednoznacznie wskazuje, które rodzaje przedsięwzięć budowlanych z art. 29 ust. 1 p.b. wymagają uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Tym samym pozostałe niewymienione w tym przepisie budowy, nie przewidują obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i nie wymagają również uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: W postępowaniu zgłoszeniowym, o którym mowa w art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, ze zm., dalej Prawo budowlane) nie występuje w nim klasyczny wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, a jedynie zgłoszenie zamiaru realizacji obiektów i robót budowlanych wskazanych w ust. 1 tegoż artykułu. Dokonanie zgłoszenia aktualizuje po stronie organu administracji architektoniczno-budowlanej kompetencję do przeprowadzenia swoistego wstępnego postępowania sprawdzającego, w następstwie którego organ może nie podejmować żadnych działań, albo wnieść sprzeciw od dokonanego zgłoszenia. Dopiero od wydania decyzji o sprzeciwie w sprawie toczy się klasyczne postępowanie administracyjne według przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Przesłanki sprzeciwu od zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych zostały przez ustawodawcę enumeratywnie wymienione w art. 30 ust. 2 zdanie ostatnie, art. 30 ust. 6 i art. 30 ust. 7 ustawy prawo budowlane, co oznacza, iż nie jest dopuszczalne wniesienie sprzeciwu z powodów innych niż wskazane w tych przepisach. Jako podstawę zgłoszenia sprzeciwu organy wskazały art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgodnie z którym organ ma obowiązek wydać decyzję o sprzeciwie, jeżeli budowa lub wykonanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy. Organy obu instancji uznały, że realizacja zgłoszonej budowy wymaga wcześniejszego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Ta teza zdaniem Sądu nie jest uzasadniona, bowiem przyjęta przez organy wykładnia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest błędna. Zgodnie z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej u.p.z.p.) do decyzji o warunkach zabudowy stosuje się odpowiednio przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56 tej samej ustawy. Wśród przepisów do odpowiedniego stosowania, których odsyła art. 64 ust. 1 u.p.z.p. brak jest wskazania przepisu art. 50 tej samej ustawy, co nie oznacza jednak, że przepis ten nie ma w sprawie znaczenia. Dla rozstrzygnięcia bowiem problemu sprowadzającego się do uzyskania odpowiedzi na pytanie czy inwestycja w postaci wolnostojącego budynku gospodarczego o powierzchni do 35 m2 wymaga uprzedniego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy kluczowe znaczenie ma przepis art. 59 ust. 1 u.p.z.p. stanowiący, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Z kolei przepis art. 59 ust. 2 u.p.z.p stanowi, że przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Zgodnie z mającym odpowiednie zastosowanie art. 50 ust. 2 u.p.z.p. nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane: 1) polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, albo 2) niewymagające pozwolenia na budowę. Nie można zgodzić się z przedstawioną przez Wojewodę wykładnią art. 50 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którą przepis ten dotyczy robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, które zostały wyliczone w art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego, a nie budów ujętych w art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego. Przedstawiona przez Wojewodę wykładnia zakłada bowiem, że zakresy znaczeniowe pojęć roboty budowlane i budowa są całkowicie rozdzielne. Powyższe pozostaje w oczywistej sprzeczności z definicją legalną zawartą w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, zgodnie z którą na gruncie tej ustawy przez roboty budowlane rozumieć należy budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Definicję legalną pojęcia budowy zawiera zaś art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. W świetle wskazanych powyżej definicji legalnych oczywistym jest, iż pojęcie budowy zawiera się w pojęciu robót budowlanych. W związku powyższym art. 29 Prawa budowlanego należy rozumieć w ten sposób, że w ust. 1 wskazuje on na roboty budowlane polegające na budowie (a więc wykonywaniu obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowie, rozbudowie, nadbudowie obiektu budowlanego) niewymagające uzyskania pozwolenia na budowę, a w ust. 2 na pozostałe (inne niż budowa) roboty budowlane niewymagające uzyskania pozwolenia na budowę. W tym też kontekście brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do ograniczania stosowania regulacji zawartej w art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. jedynie do robót budowlanych niebędących budową. W przepisie art. 59 u.p.z.p. konieczność wydania decyzji o warunkach zabudowy została unormowana przez użycie pojęcia niedookreślonego – zmiany zagospodarowania terenu. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dotyczy zatem generalnie zmiany zagospodarowania terenu, która stanowi wykonanie robót budowlanych. Jednoczesne jednak odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisu art. 50 ust. 2 tej samej ustawy oznacza ograniczenie tego obowiązku poprzez wyłączenie z niego niektórych rodzajów robót budowlanych, analogicznie jak w przypadku robót budowlanych wykonywanych w ramach realizacji inwestycji celu publicznego. Istotne znaczenie w sprawie ma ustalenie zakresu tego wyłączenia, zwłaszcza wobec treści art. 59 ust. 2, zgodnie, z którym ust. 1 stosuje się do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę. Tylko językowa wykładnia tego przepisu prowadziłaby do wniosku, że decyzja o warunkach zabudowy wymagana jest także dla robót budowalnych podlegających zgłoszeniu, nieobjętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, a więc poglądu przyjętego w rozpatrywanej sprawie przez organy. Wykładnia taka, w kontekście pozostałych przepisów ustawy, nie jest jednak prawidłowa. Nie można przyjąć, że przepis art. 59 ust. 1 odsyłający do odpowiedniego stosowanie art. 50 ust. 2 ustawy, jest normą pustą. W art. 50 ust. 2 ustawy wymieniono inwestycje niewymagające wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego: polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, a także inwestycje niewymagające pozwolenia na budowę. Z katalogu tego tylko inwestycje niewymagające pozwolenia na budowę mieszczą się w hipotezie normy z art. 59 ust. 1, ponieważ pozostałe nie powodują zmiany zagospodarowania terenu. To zaś prowadzi do wniosku, że art. 59 ust. 2 u.p.z.p. dotyczy wyłącznie takich zmian w zagospodarowaniu terenu, które nie stanowią robót budowlanych i nie podlegają reglamentacji prawa budowlanego. Odpowiednie zastosowanie do robót budowlanych powodujących zmiany w zagospodarowaniu terenu przepisu art. 50 ust. 2 u.p.z.p. oznacza, że z obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zwolnione są roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę, w tym wymagające zgłoszenia. Tylko przy tak przyjętym znaczeniu omawianych przepisów można mówić o spójności regulacji prawa budowlanego, zwłaszcza w kontekście zmiany jego zapisów polegających na zwolnieniu niektórych obiektów (domu jednorodzinnego) z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, z jednoczesnym jednak wprowadzeniem do art. 59 ustępu 2a, zgodnie z którym, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, budowa tychże obiektów budowlanych, wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wprowadzenie takiego zapisu, przy założeniu, że i tak każda zmiana zagospodarowania terenu (także polegająca na wykonaniu robót podlegających tylko zgłoszeniu) wiąże się z koniecznością uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, byłoby zupełnie zbędne. Dodać też trzeba, że w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego nie wymieniono, jako wymaganego przy zgłoszeniu dokumentu, decyzji o warunkach zabudowy, a decyzja ta nie mieści się w kategorii przedkładanych w zależności od potrzeb odpowiednich pozwoleń, uzgodnień i opinii. Decyzję taką wymieniono zaś wyraźnie w przepisie art. art. 33 ust. 2 pkt 3 jako niezbędny załącznik do wniosku o pozwolenie na budowę. Ostatecznie stwierdzić trzeba, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego polegającym na wadliwym zastosowaniu przepisu art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowalnego w związku z art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie oznacza to jednak, że w sprawie zgłoszenie sprzeciwu nie było uzasadnione. Dla stwierdzenia takiego bowiem nie są wystarczające ustalenia poczynione przez organy. Skupiając się na kwestii decyzji o warunkach zabudowy, organy nie przeprowadziły dostatecznej analizy odnoszącej się do rodzaju zgłoszonego obiektu. W zgłoszeniu zamierzona inwestycja została określona jako budynek gospodarczy o powierzchni zabudowy do 35 m2. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1a i pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa: obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, w tym parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m, a także budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych w tym garaży, altan oraz przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Organy nie wyjaśniły czy w ogóle i dlaczego zgłoszony obiekt mieści się w jednej z w/w kategorii obiektów zwolnionych od uzyskania pozwolenia na budowę. Dokładne ustalenia w tej mierze są zaś konieczne, skoro zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego wniesienie sprzeciwu jest konieczne w sytuacji, kiedy zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Miarodajnej oceny w tej mierze może dokonać organ odwoławczy bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. Ewentualne wskazanie innej podstawy prawnej słusznego co do zasady sprzeciwu, mieści się w kompetencjach organu rozpoznającego sprawę na nowo w ramach postępowania odwoławczego. Ostatecznie stwierdzić trzeba, że zgłoszony sprzeciw został oparty na wadliwej podstawie prawnej, a dla stwierdzenia jego zgodności z innym przepisem niezbędne jest poczynienie właściwych ustaleń i ocen. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i pkt 1b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylono zaskarżoną ona decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.