II SA/Kr 639/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara- Dubiel Sędziowie: WSA Krystyna Daniel (spr.) NSA Anna Szkodzińska Protokolant: starszy sekr. sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę nr 83/XXXVII/2017 Rady Gminy Łącko z dnia 29 sierpnia 2017 r. w sprawie: uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Łącko- Część "A" I. stwierdza nieważność części tekstowej zaskarżonej uchwały w zakresie: 1) § 2 ust.8 pkt 3 dot. terenu MRj- tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej(§ 9 ust.3), 2) § 2 ust. 8 pkt 4 dot. terenu MRj/U - tereny zabudowy zagrodowej i mieszkalnictwa jednorodzinnego z dopuszczeniem usług (§ 9 ust. 4), 3) § 2 ust. 8 pkt 5 dot. terenu MRj/UT- tereny zabudowy zagrodowej i mieszkalnictwa jednorodzinnego z dopuszczeniem agroturystyki (§ 9 ust. 5), 1) § 2 ust. 8 pkt 8 dot. terenu Rp - tereny rolne - pasieka (§ 9 ust. 8), 2) § 3 pkt 13 - definicja agroturystyki, 3) § 3 pkt 15 - definicja gospodarstwa agroturystycznego, 7) §7ust4, § 7 ust. 6 w zakresie zapisów: "i usług agroturystyki" oraz " MRj/U i MRj/UT", § 7 ust. 8 pkt 1) lit a) w zakresie zapisów: "i MRj", § 7 ust. 8 pkt 1) lit b), § 7 ust. 10 pkt 1) w zakresie zapisów: " MRj", §7 ust. 10 pkt 2), § 7 ust. 10 pkt 3) w zakresie zapisów:’’MRj/U", § 7 ust. 11 w zakresie zapisów: "oraz terenu MRj/U w Zagórzynie", § 7 ust.13 pkt 2), 16) §9 ust. 3, 17) § 9 ust. 4, 18) § 9 ust. 5, 19) § 9 ust.8; II. stwierdza nieważność rysunku planu w zakresie: 1) Załącznika Nr 1 do ww. uchwały Plan nr l w zakresie terenów MRj/UT, 2) Załącznika Nr 2 do ww. uchwały Plan nr 2 w zakresie terenu MRj , 3) Załącznika Nr 3 do ww. uchwały Plan nr 3 w zakresie terenu MRj/UT, 4) Załącznika Nr 7 do ww. uchwały Plan nr 7 w zakresie terenu Rp, 5) Załącznika Nr 11 do ww. uchwały Plan nr 11 w zakresie terenu MRj , 6) Załącznika Nr 13 do ww. uchwały Plan nr 13 w zakresie terenu MRj/U; III. w pozostałym zakresie skargę oddala; IV. zasądza od Gminy Łącko na rzecz strony skarżącej Wojewody Małopolskiego kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego; V. zarządza zwrócić z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz Gminy Łącko kwotę 300,00 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu opłaconych kosztów nieprzeprowadzonej mediacji. Wojewoda Małopolski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr 83/XXXVII/2017 Rady Gminy Łącko z 29 sierpnia 2017 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Łącko - część "A" Wojewoda wniósł o stwierdzenie jej nieważności w części w zakresie: - tekstu uchwały: 1) § 2 ust. 8 pkt 3 dot. terenu MRj - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej (§ 9 ust. 3) § 2 ust. 8 pkt 4 dot. terenu MRj/U - tereny zabudowy zagrodowej i mieszkalnictwa jednorodzinnego z dopuszczeniem usług (§ 9 ust. 4), § 2 ust. 8 pkt 5 dot. terenu MRj/UT tereny zabudowy zagrodowej i mieszkalnictwa jednorodzinnego z dopuszczeniem agroturystyki (§ 9 ust. 5), § 2 ust. 8 pkt 8 dot. terenu Rp - tereny rolne - pasieka (§ 9 ust. 8), § 3 pkt 13 - definicja agroturystyki, § 3 pkt 15 - definicja gospodarstwa agroturystycznego, §7 ust 4, § 7 ust. 6 w zakresie zapisów: "i usług agroturystyki" oraz " ,MRj/U i MRj/UT" § 7 ust. 8 pkt 1) lit a) w zakresie zapisów: "i MRj", §7 ust. 8 pkt l) lit b), § 7 ust. 10 pkt 1) w zakresie zapisów: " ,MRj", §7 ust. 10 pkt 2) § 7 ust. 10 pkt 3) w zakresie zapisów:, MRj/U", § 7 ust. 11 w zakresie zapisów: "oraz terenu MRj/U w Zagórzynie" §7 ust. 13 pkt 2), §9 ust. 3, §9 ust. 4, §9 ust. 5, §9 ust. 8, - rysunku planu: Załącznika Nr 1 do ww. uchwały Plan nr 1 w zakresie terenów MRj/UT - rysunek i legenda, Załącznika Nr 2 do ww. uchwały Plan nr 2 w zakresie terenu MRj - rysunek i legenda, 3)Załącznika Nr 3 do ww. uchwały Plan nr 3 w zakresie terenu MRj/UT - rysunek i legenda, Załącznika Nr 7 do ww. uchwały Plan nr 7 w zakresie terenu Rp - rysunek i legenda, Załącznika Nr 11 do ww. uchwały Plan nr 11 w zakresie terenu MRj - rysunek i legenda, 6)Załącznika Nr 13 do ww. uchwały Plan nr 13 w zakresie terenu MRj/U - rysunek i legenda, Ewentualnie Wojewoda Małopolski wniósł o stwierdzenie nieważności w całości z uwagi na naruszenie zapisów art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wnioskował również o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący w punkcie 1 omówił zarzut dotyczący połączenia w terenie MRj, MRj/U i MRj/UT zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy zagrodowej. W szczególności podniósł, że w odniesieniu do tych dwóch typów zabudowy można mówić o różnym przeznaczeniu i to wzajemnie się wykluczającym (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa zagrodowa) w ramach tych samych jednostek terenowych. Wojewoda przywołał ustawowe definicje "zabudowy jednorodzinnej", "budynku mieszkalnego jednorodzinnego" oraz "zabudowy zagrodowej określone w § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, art. 3 pkt 2a ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, § 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Dalej podał, że orzecznictwie i judykaturze wskazuje się, że przy posługiwaniu się pojęciem zabudowy zagrodowej za legalną definicję nie można przyjmować pojęcia "zabudowy zagrodowej" w rozumieniu § 3 pkt 3 rozporządzenia z 12 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 118/06, Baza Orzeczeń LEX nr 352065; z 21 października 2016 r., sygn. akt II OSK 101/15, Baza Orzeczeń LEX nr 2177577). W rezultacie, pojęcie to jest rozumiane - przy zastosowaniu wykładni językowej - jako zespół budynków obejmujących wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza. Rzeczona zabudowa to w szczególności budynki mieszkalne, gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych bądź w gospodarstwach leśnych. Zabudowa zagrodowa to inaczej siedlisko, czyli funkcjonalnie zorganizowane w ramach jednego podwórka zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego zarówno definicja z Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jak i wykładnia językowa tego pojęcia prowadzi do jednoznacznego stwierdzenia, że zabudowa ta służy prowadzeniu gospodarstwa rolnego, hodowlanego lub leśnego. Zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zabudowa zagrodowa została sklasyfikowana, jako tereny użytkowane rolniczo, dla oznaczenia której na rysunku planu przyjęto stosowne oznaczenie barwne oraz symbol RM, w przeciwieństwie do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej która stanowi teren zabudowy mieszkaniowej, o określonym na rysunku planu odrębnym oznaczeniu barwnym i symbolu MN. Mając na uwadze wymogi art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skarżący wskazał, iż tereny przeznaczone pod zabudowę zagrodową, powinny być wydzielone z terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, za pomocą linii rozgraniczających oraz oznaczone odrębnym symbolem adekwatnym do ich przeznaczenia. Dla poparcia swojego stanowiska odwołał się do orzecznictwa sadów administracyjnych, w szczególności przytaczając treść rozważań zawartych w wyrokach: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1962/11 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 22 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 587/17. Konkludował, że zabudowa zagrodowa została sklasyfikowana jako tereny użytkowane rolniczo oraz że zabudowa ta służy prowadzeniu gospodarstwa rolnego, hodowlanego lub leśnego, a w rezultacie, że tereny przeznaczone pod zabudowę zagrodową, powinny być wydzielone z terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowa jednorodzinną, za pomocą linii rozgraniczających oraz oznaczone odrębnym symbolem adekwatnym do ich przeznaczenia. Tym samym zapisy planu: - tekstu uchwały: § 2 ust. 8 pkt 3 dot. terenu MRj - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej (§ 9 ust. 3); § 2 ust. 8 pkt 4 dot. terenu MRj/U - tereny zabudowy zagrodowej i mieszkalnictwa jednorodzinnego z dopuszczeniem usług (§ 9 ust. 4); § 2 ust. 8 pkt 5 dot. terenu MRj/UT tereny zabudowy zagrodowej i mieszkalnictwa jednorodzinnego z dopuszczeniem agroturystyki (§ 9 ust. 5); § 7 ust. 6 w zakresie zapisów: "i usług agroturystyki" oraz "MRj/U i MRj/UT"; § 7 ust. 8 pkt l lit a) w zakresie zapisów: "i MRj", § 7 ust. 8 lit b); § 7 ust. 10 pkt w zakresie zapisów: ", MRj", §7 ust. 10 pkt 2); § 7 ust. 10 pkt 3) w zakresie zapisów: ,"MRj/U"; § 7 ust. 11 w zakresie zapisów "oraz terenu MRj/U w Zagórzynie"; §7 ust. 13 pkt 2); § 9 ust. 3; §9 ust. 4; § 9 ust. 5; - rysunku planu: Załącznika Nr 1 do ww. uchwały Plan nr 1 w zakresie terenów MRj/UT – rysunek i legenda, Załącznika Nr 2 do ww. uchwały Plan nr 2 w zakresie terenu MRj - rysunek i legenda, Załącznika Nr 3 do ww. uchwały Plan nr 3 w zakresie terenu MRj/UT - rysunek i legenda, Załącznika Nr 11 do ww. uchwały Plan nr 11 w zakresie terenu MRj - rysunek i legenda, Załącznika Nr 13 do ww. uchwały Plan nr 13 w zakresie terenu MRj/U - rysunek i legenda, - w ocenie Wojewody naruszają zapisy art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz § 7 pkt 7 ww. rozporządzenia. Ponadto wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności określonych zapisów planu miejscowego tj.: § 3 pkt 13 - definicja agroturystyki, § 3 pkt 15 - definicja gospodarstwa agroturystycznego, § 7 ust 4 : "Dla budynków inwentarskich i składowych obowiązują dachy o kącie nachylenia głównych połaci w przedziale od 30 do 45 stopni. Zakaz stosowania dachów płaskich oraz głównych dachów namiotowych. Wysokość budynków maksymalnie do 11m. z możliwością użytkowego wykorzystania poddasza" i § 7 ust. 6 w zakresie słów: "i usług agroturystyki", wskazując, że żądanie stwierdzenie nieważności zapisów planu miejscowego dotyczących terenu MRj/UT, stanowi konsekwencję stwierdzenie nieważności zapisów dotyczących przeznaczenia dopuszczalnego tego terenu, czyli także agroturystyki. Nadmienił przy tym, że przeznaczenie to występuje tylko jako przeznaczenie dopuszczalne na terenie MRj/UT (o którego stwierdzenie nieważności wnosimy w niniejszej skardze). W punkcie 2 uzasadnienia Wojewoda odniósł się do niezgodności zapisów § 7 ust. 13 pkt 2 tekstu uchwały (w przypadku podziałów terenów na nowe działki budowlane obowiązują minimalne pow. działek dla zabudowy zagrodowej - 1000 m2) z art. 93 ust. 2a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda odwołał się do definicja legalnej zabudowy zagrodowej z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz wskazał, że w myśl art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych zabudowa zagrodowa jest gruntem rolnym (gruntami rolnymi są grunty: pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. Ponadto przytoczył treść załącznika Nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków w którym wyszczególniono jaka zabudowa gruntów rolnych zalicza się do użytków rolnych. Na podstawie powyższego skarżący wskazał, że przeznaczenie terenu w planie miejscowym pod zabudowę zagrodową jest przeznaczeniem na cele rolne, a ponadto, nawet po wykonaniu ustaleń planu i zabudowaniu terenu, grunty nadal utrzymują status gruntów rolnych, tyle że zabudowanych. Z kolei z art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że tereny przeznaczone w planie miejscowym na cele rolne można podzielić na działki gruntu o powierzchni nie mniejszej niż 0,3 ha (czyli 3000 m2), a na działki mniejsze wyłącznie w dwóch przypadkach wymienionych w przepisie. Jeżeli nie zachodzi żaden z tych przypadków podział jest w ogóle niedopuszczalny (potwierdzeniem jest np. uzasadnienie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 stycznia 2013 r., sygn. akt: I OSK 1558/11). W punkcie 3 uzasadnienia skarżący omówił naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak określenia parametru intensywności zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej dla terenów Rp, gdzie dopuszczono lokalizację budynku gospodarczego związanego z obsługą pasieki. Z analizy zapisów części tekstowej planu miejscowego wynika, że dla terenu Rp (tereny rolne - pasieka), gdzie dopuszczono lokalizację budynku gospodarczego związanego z obsługą pasieki nie ustalono parametru intensywności zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej. Dla budynków gospodarczych w kwestionowanym planie ustalono jedynie ich wysokość (§7 ust. 3). Skoro organ planistyczny dopuścił zabudowę na terenie Rp, to powinien na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalić dla tej zabudowy wszystkie parametry zabudowy. Brak więc parametrów intensywności zabudowy oraz wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej ma istotny wpływ na treść planu miejscowego, gdyż prowadzić może do zaburzenia ładu przestrzennego na całym terenie objętym planem bądź też wręcz jego niewykonalności. Nieustalenie wszystkich obligatoryjnych parametrów i wskaźników niezbędnych do prawidłowego kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania dotyczących terenu Rp (tereny rolne - pasieka) tj. zapisów: § 2 ust. 8 pkt 8 oraz § 9 ust. 8 - tekstu uchwały oraz Załącznika Nr 7 do ww. uchwały Plan nr 7 w zakresie terenu Rp - rysunek i legenda, należy ocenić jako istotne naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W punkcie 4 skarżący pozostawił pod rozwagę sądu kwestię modyfikacji definicji zawartych w aktach prawnych wyższego rzędu poprzez definicje zawarte w kwestionowanym planie miejscowym. W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 15 ust. 2 pkt 6 zdefiniowano w sposób opisowy pojęcia intensywności zabudowy oraz powierzchni biologicznie czynnej, natomiast w § 7 ust. 8 i § 7 ust. 10 planu zmodyfikowano znaczenie pojęć. Dalej skarżący podał, że również definicja działki budowlanej zawarta jest w art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z 12 kwietnia 2002 r. (tj. Dz.U. z 2015 r. poz. 1422, z późn. zm.) w § 3 pkt 1a). Zatem ustawodawca w sposób ścisły i konkretny definiuje pojęcie "działki budowlanej", odsyłając wprost do ustawowej definicji zawartej w art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ilekroć w ww. ustawie używane jest pojęcie działki budowlanej. Organ planistyczny ustanawiając w planie miejscowym obligatoryjne wskaźniki zagospodarowania terenu nie może w sposób dowolny modyfikować legalnych definicji. Podniesione kwestie mogą zostać ocenione jako pozostające w sprzeczności z definicjami określnymi w aktach wyższego rzędu, z uwagi na to, iż definicje uchwałowe w sposób swoisty definiują powyższe kwestie. Definicje te są mniej precyzyjne, niż te określone w aktach wyższego rzędu, a przez to mogą budzić wątpliwości interpretacyjne. Niemniej jednak biorąc pod uwagę dotychczasowe doświadczenie organu nadzoru wynikające z oceny legalności tego typu zapisów, wyjaśnień organów planistycznych w tego typu sprawach oraz zasadę proporcjonalności ingerencji nadzorczej, nie wydaje się w ocenie skarżącego konieczne stwierdzanie nieważności przedmiotowych zapisów. W toku postępowania wyjaśniającego wójt podnosił, iż: zmianą planu są objęte pojedyncze działki przeznaczone pod zabudowę a zatem określenie wskaźnika intensywności zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki (a nie działki budowlanej) w przypadku, gdy to ustalenie odnosi się tylko do działek budowlanych nie stanowi naruszenia prawa; podobnie w przypadku określenia powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni inwestycji nie jest błędem, ponieważ ustalenia dotyczą wyłącznie terenów objętych opracowaniem, a są przypadki, że działka budowlana (w granicach ewidencyjnych) znajduje się częściowo poza granicami opracowania - stanowi poszerzenie terenów budowlanych. Skarżący wskazał, że możliwym jest też doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem zapisów przedmiotowego planu poprzez wyeliminowanie nie całych zmodyfikowanych definicji uchwałowych zawartych w § 7 ust. 8. ust. 10, a jedynie zapisów oznaczonych podkreśleniem, tj. § 7 ust. 8 w brzmieniu: (jako wskaźniki powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki), w § 7 ust. 10 w brzmieniu: "w stosunku do powierzchni terenu inwestycji". Uzasadniając ewentualny wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały w całości Wojewoda Małopolski wskazał, że w § 3 pkt 10 kwestionowanego planu prawodawca lokalny postanowił, iż: "wysokość budynku (zabudowy) - rozumie się przez to wymiar pionowy liczony od średniego poziomu terenu do najwyższego punktu konstrukcji dachu wraz z jego pokryciem (wysokość ta nie dotyczy wież, urządzeń technicznych i innych detali wystroju), architektonicznego". Rada Gminy Łącko nie wypełniła więc w całości dyspozycji ustawowej określonej w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem stosownie do zapisów art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako obligatoryjny wskaźnik określa się m.in. maksymalną wysokość zabudowy. Z zapisów definicji można jedynie zdekodować wysokość budynków, nie wskazuje ona natomiast sposobu mierzenia wysokości innych obiektów budowlanych niebędących budynkami (dla których nie ma legalnej definicji określającej sposób mierzenia tego parametru), a które niewątpliwie także stanowią zabudowę. Co prawda Rada Gminy w definicji użyła pojęcia "zabudowa", jednak przy określaniu wysokości odniosła się do dachu, a jest powszechnie wiadomym że nie wszystkie obiekty niebędące budynkami mają dach, tym samym definicja ta tylko z pozoru może wskazywać na sposób liczenia wysokości zarówno budynków jak i zabudowy. Tym samym definiowanie samej wysokości budynków bez określenia sposobu mierzenia obiektów niebędących budynkami jest niewystarczające do wypełnienia delegacji ustawowej, gdyż nie jest możliwym pomiar wysokości obiektów nie będących budynkami (które niewątpliwie stanowią zabudowę) przy zastosowaniu kryteriów określonych w definicji ujętej w planie miejscowym. Skarżący zaznaczył, iż ewentualnie można by próbować bronić dopuszczalności takiego zapisu poprzez przyjęcie, że w odniesieniu do tej części możliwej zabudowy, która wprost nie może być weryfikowana za pomocą przyjętej przez lokalnego ustawodawcę definicji za względu na jej uwarunkowania konstrukcyjne, należałoby stosować tą definicję odpowiednio. Na taką okoliczność zarzut ten byłby zarzutem chybionym. Niemniej jednak w zapisach planu np.: w terenach UK/MN dopuszczono obiekty, które z uwagi na swoją specyfikę mogą nie mieć dachu np. obiekty sportu i rekreacji. Również w skład zabudowy zagrodowej mogą wchodzić także budowle rolnicze (por. rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie.) tj. zamknięte zbiorniki na płynne odchody zwierzęce, płyty do składowania obornika, silosy na kiszonki, silosy na zboże i pasze, komory fermentacyjne i zbiorniki biogazu rolniczego. Nie jest możliwym wyeliminowanie z obrotu prawnego samej definicji zawartej w § 3 pkt 10 uchwały, z uwagi na brak definicji w aktach prawnych wyższego rzędu odnoszących się do sposobu mierzenia wysokości zabudowy w zakresie obiektów niebędących budynkami. W świetle powyższego, skarżący podsumował, że w przedmiotowym planie nie określono sposobu mierzenia wysokości dla wszystkich obiektów budowlanych niebędącymi budynkami w każdym wydzieleniu przestrzennym, w którym dopuszczono takie obiekty, a ponadto zmodyfikowano sposób mierzenia wysokości budynków jaki jest określony ww. rozporządzeniu, co skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności przedmiotowego planu miejscowego w całości. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Łącko wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zagadnienia zawartego w dot. łączenia funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z zabudową zagrodową organ wyjaśnił, że spośród terenów zabudowy na obszarze gminy Łącko prawie 70 % stanowią tereny zabudowy zagrodowej i mieszkalnictwa jednorodzinnego MRj. Zmiana planu polegała na poszerzeniu istniejących funkcji MRj, MRj/U i MRj/UT. Zmiana planu była opracowywana w latach 2016/2017 i uchwalona w sierpniu 2017 r. czyli prawie dwa lata temu. Wówczas Wójt Gminy Łącko ani Rada Gminy nie posiadali wiedzy o kwestionowanym przez Wojewodę łączeniu funkcji zabudowy jednorodzinnej z zabudową zagrodową. Zatem w zmianie planu przestrzegano zasady kontynuacji funkcji terenów (w sąsiedztwie terenów MRj poszerzenie na tereny MRj itp.). Nie bez znaczenia jest fakt, że w oparciu o ustalenia zawarte w uchwale nr 83/XXXVII/2017 z 29.08.2017 r. inwestorzy rozpoczęli procesy inwestycyjne lub są na ukończeniu prac budowlanych. Obecnie zagospodarowanie terenów ujętych w zmianie planu z 2017r. jest mocno zaawansowane i organ nie wyobraża sobie skutków ewentualnego uchylenia tej uchwały przez sąd. Organ zadeklarował, że podejmuje działania aby przy obecnych i kolejnych opracowaniach planistycznych zwracać szczególna uwagę na sprawę oddzielenia funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej od zabudowy zagrodowej. Odnosząc się do zagadnień zawartych w punktach 2 i 4 uzasadnienia skargi dotyczących ustalenia minimalnej powierzchni wydzielanych działek dla zabudowy zagrodowej oraz definicji wskaźników intensywności zabudowy i wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki organ poinformował, że Rada Gminy Łącko gotowa jest w najbliższym czasie podjąć uchwałę o przystąpieniu do zmiany ww. ustaleń w dostosowaniu do obowiązujących przepisów prawa. W odniesieniu do zagadnienia zawartego w punkcie 3 dotyczącym ustalenia powierzchni biologicznie czynnej i wskaźników intensywności zabudowy dla terenów rolnych- pasieka, oznaczonych symbolem Rp Wójt poinformował, że zgodnie z obowiązującymi przepisami dla terenów rolnych nie określa się tych parametrów. Zgodnie z obowiązującymi przepisami w tym Prawem budowlanym na terenach rolnych można wybudować budynek gospodarczy związany z produkcją rolną. Na terenach Rp (część działki nr 1955/6 położonej w Łącku) jako przeznaczenie podstawowe ustalono: grunty rolne, łąki. pasieka i budynek gospodarczy związany z obsługą pasieki. Zgodnie z art. 6 pkt 3 i 4 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j. Dz. U. z 2019r. póz. 299z późn. zm.) działalność rolnicza to działalność w zakresie produkcji roślinnej lub zwierzęcej, w tym ogrodniczej, sadowniczej, pszczelarskiej i rybnej. Z kolei gospodarstwo rolne to każde gospodarstwo służące prowadzeniu działalności rolniczej. Cały teren Rp jest przeznaczony na cele rolnicze i oprócz budynku gospodarczego związanego z pasieką plan nie przewiduje żadnej zabudowy, dla której zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy określić zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, wskaźniki intensywności zabudowy wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do działki budowlanej (art. 15 ust. l pkt 6 upzp), miejsca do parkowania itd. Wyznaczony teren Rp nie jest terenem budowlanym lecz terenem rolnym. W piśmie z 7 czerwca 2019 r. Wójt Gminy Łacko wniósł o przeprowadzenie mediacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1875), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały lub zarządzenia (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwała lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Po upływie wskazanego wyżej 30 dniowego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93). Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 tej ustawy, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia po upływie roku od ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, dalej w skrócie u.p.z.p.) istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Dokonując analizy dokumentacji planistycznej przedłożonej sąd przeprowadził kontrolę prawidłowości procesu planistycznego i uchwałodawczy zaskarżonego planu miejscowego kontrolowanego planu, w wyniku której nie dostrzegł istotnego naruszenia trybu jego sporządzania. Przechodząc do kontroli zasad sporządzania przedmiotowego planu Sąd uznał, że zaskarżona uchwała wymaga stwierdzenia nieważności wskazanych w skardze uregulowań za wyjątkiem również zakwestionowanych regulacji dotyczących definicji legalnej sformułowanej w § 3 pkt 10 planu. Zasadne okazały się zarzuty dotyczące połączenia w terenie objętym zaskarżonym planem miejscowym dwóch typów zabudowy tj. zabudowy mieszkaniowej i zabudowy zagrodowej, ze względu nie tylko na zasadniczo różne przeznaczenie zabudowy, ale też ze względu na wzajemne wykluczanie się realizowanej w ramach takiej zabudowy funkcji tj. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy zagrodowej (oznaczenia symbolem MRj – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zagrodowa, MRj/U - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, z dopuszczeniem usług i zagrodowa oraz symbolem MRj/UT- zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, z dopuszczeniem usług agroturystyki). Na istotne odmienności ww. zabudowy wskazał Wojewoda Małopolski odwołując się do definicji legalnych z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04. 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2015.1422) tj. § 3 pkt 2 ( zabudowa jednorodzinna), § 3 pkt. 3 (zabudowę zagrodowa), a także art. 2 pkt 2 a ustawy z 7.07. 1994 Prawo budowlane oraz art. 2 ust 1 pkt 3 ustawy z 3.02. 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Nadto wskazał, że o ile zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna to budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych , stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o pow. całkowitej nieprzekraczającej 30% pow. całkowitej budynku (art. 3 pkt. 2a Prawa budowlanego), zabudowa zagrodowa to w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych.( § 3 pkt. 3 rozporządzenia). Zgodnie z przepisem art 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z 3. 02 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych gruntem rolny pozostają grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie do produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. Oznacza to co prawda, że "zabudowa mieszkaniowa jak i zagrodowa służą realizacji tego samego celu w zakresie w jakim pełnią funkcję mieszkaniową tym niemniej - w ocenie Sądu w składzie rozstrzygającym w niniejszej sprawie - stanowią one zdecydowanie różne sposoby zagospodarowania terenu, przy czym w przypadku zabudowy zagrodowej dominującą funkcją jest funkcja prowadzenia produkcji rolnej (hodowlanej, ogrodniczej itp.) a nie funkcja mieszkaniowa. W rezultacie zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zabudowa zagrodowa stanowi tereny użytkowane rolniczo, dla oznaczenia której na rysunku planu przyjęto symbole RM, natomiast tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznacza się symbolem MN. Należy zauważyć, że łączenie sprzecznych funkcji mogących na siebie niekorzystnie oddziaływać w ramach zagospodarowania jednego terenu należy uznać za niezgodne z zasadą ładu przestrzennego i dobrą praktyką planowania przestrzennego, tworzy bowiem rodzaj chaosu przestrzennego i może prowadzić do konfliktów społecznych, związanych z uciążliwością zagospodarowania zagrodowego. Takie połącznie zagospodarowania przestrzeni jak wprowadzone zaskarżoną uchwałą trudno także zaaprobować w odniesieniu do zabudowy agroturystycznej, gdyż także w odniesieniu do niej zabudowa zagrodowa może stwarzać różnego rodzaju niedogodności . Zgodnie z przepisem art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08. 2003 r. sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003.164.1587) tereny przeznaczone pod zabudowę zagrodową, powinny być wydzielone z terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, za pomocą linii rozgraniczających oraz oznaczone odrębnym symbolem adekwatnym do ich przeznaczenia. W konsekwencji uzasadniony okazał się wniosek o stwierdzenia nieważności w zakresie tych zapisów części tekstowej zaskarżonego planu miejscowego, w których tereny pod zabudowę zagrodową nie zostały wydzielone liniami rozgraniczającymi od terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a dodatkowo także od terenów zabudowy usługowej i usług agrotechnicznych, nie zostały również oznaczone odpowiednimi symbolami. W związku z powyższym należało także stwierdzić nieważność rysunku planu miejscowego w zakresie załączników do zaskarżonej uchwały nr 1, nr 1, nr 3 nr 11 i nr 13 w zakresie, w którym doszło do połączenia ww. zagospodarowania terenu oznaczonego symbolami: MRj/U, MRj/UT i MRj. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że z analizy zaskarżonego planu miejscowego wynika, że zakwestionowane łączenie zasadniczo odmiennego sposobu zagospodarowania terenów rolnych z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, dodatkowo także z dopuszczeniem zabudowy usługowej i agroturystyczne nie tylko narusza normę z art. 15 ust. 2 pkt. 1 u.,p.z.p., ale wydaje się preferowanym sposobem ustalania przeznaczenia terenów w gminie Łącko. Nie dotyczy bowiem tylko wyjątkowej, indywidualnej sytuacji i nie wynika z jakichś szczególnych okoliczności. Takiego sposobu określania polityki przestrzennej gminy nie sposób zaaprobować. Należy się zgodzić z zarzutem kwestionującym uregulowanie z § 7 ust. 13 pkt 2 tekstu uchwały, dopuszczającym podział terenów pod nowe działki dla zabudowy zagrodowej i agroturystyki o min. Powierzchni wynoszącej 1000 m². Powyższe uregulowanie narusza normę z art. 93 ust. 2a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2018.121), zgodnie z którą podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego wykorzystywanych na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, jest dopuszczalny, pod warunkiem że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami. Uwzględniając treść ww. przepisu art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz treść załącznika Nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, z których wynika, że przeznaczenie terenu w planie miejscowym pod zabudowę zagrodową jest przeznaczeniem na cele rolne, gdyż grunty rolne także po zabudowie nie tracą charakteru gruntów rolnych. Nie można ich zatem dzielić na działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3 ha (3000 m2), a podział na działki mniejsze dopuszczalny jest wyłącznie w dwóch przypadkach wymienionych w przepisie. Uzasadniony w ocenie Sądu okazał się również zarzut skargi o niezgodności postanowień § 2 ust 8 pkt. 8 i § 9 ust. 8 tekstu uchwały oraz załącznika nr 7 rysunku planu w zakresie odnoszącym się do terenu oznaczonego symbolem Rp – tereny rolne –pasieka. Jak wynika z § 9 ust. 8 na terenie tym dopuszczono lokalizację budynku gospodarczego związanego z obsługą pasieki, nie ustalono jednak parametru intensywności zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej. Parametry te z racji normy z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. wyznaczane są obligatoryjnie Sąd w pełni podziela stanowisko Wojewody Małopolskiego, że brak wszystkich obligatoryjnych parametrów i wskaźników niezbędnych do prawidłowego kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania dotyczących terenu Rp (tereny rolne - pasieka) tak w zakresie zapisów jak rysunku i legendy załącznika nr 7 do planu obejmujący teren Rp należy ocenić jako istotne naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Przedmiotem zarzutu skargi Wojewody Małopolskiego były również ustalenia definicyjne dotyczące intensywności zabudowy oraz wskaźnika biologicznie czynnej ustalone w § 7 ust. 8 i ust. 10 planu, a to ze względu na mniejszą precyzję niż odpowiednie definicje w aktach wyższego rzędu. W ocenie Sądu dopuszczalne jest jednak utrzymanie powyższych ustaleń, modyfikujących definicje zawarte w aktach wyższego rzędu, za wyjątkiem tych fragmentów, które odnoszą się do terenów oznaczonych symbolami MRj/U, MRj/UT i MRj z przyczyn już podanych powyżej. Analizując zakwestionowany w skardze § 3 pkt 10 planu miejscowego, w którym uchwałodawca zdefiniował wysokość budynku (zabudowy) w sposób, który w ocenie strony skarżącej nie jest wystarczający do określenia wysokości obiektów, które nie są budynkami, gdyż nie dostarcza kryteriów umożliwiających, określenie wysokości takich obiektów, trzeba zauważyć, że w ocenie Sądu jest możliwe jego utrzymanie, a przez to brak konieczności stwierdzenia nieważności całego zaskarżonego planu miejscowego. Zgodnie z treścią § 3 pkt 10 przepisu: przez wysokość budynku (zabudowy) – rozumie się wymiar pionowy liczony od średniego poziomu punktu konstrukcji dachu wraz z jego pokryciem (wysokość ta nie dotyczy wież, urządzeń technicznych i innych detali wystroju) architektonicznego. Analizując powyższy zarzut sąd w składzie rozstrzygającym w niniejszej sprawie uznał jednak, że mimo, że w uchwale nie została wypełniona dyspozycja z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. - zgodnie z którą w m.p.z.p. musi być m.in. określona wysokość zabudowy, a więc nie tylko budynku - dopuszczalne jest przyjęcie, że w odniesieniu do innej zabudowy niż budynki powyższą definicję można stosować odpowiednio. W ocenie Sadu możliwe jest bowiem wytyczenie parametru wysokości również dla obiektów nie będących budynkami i nie posiadającymi dachu, które zostały dopuszczone do realizacji w przedmiotowym planie. Należy mieć na uwadze, że stwierdzenie nieważności ww. przepisu skutkowałoby koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonego planu w całości, że względu na całkowite pominięcie obligatoryjnego elementu wymienionego w przepisie art. 15 ust. 2 pkt. 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt. 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) stanowi istotne naruszenie prawa materialnego. Kierując się zatem zasadą proporcjonalności, która nakazuje organom władzy państwowej użycie jedynie takich środków, które są niezbędne do osiągnięcia konkretnego celu organy powinny osiągać cel., który służy społeczeństwu oraz poszczególnym jednostkom jak najmniejszym kosztem. Wyeliminowanie przepisu § 3 pkt 10 skutkujące nieważnością całego planu należy zatem ocenić jako naruszające zasadę proporcjonalności i w związku z tym oddalić w tym zakresie skargę. Organ podejmując ponownie uchwałę w przedmiocie planu miejscowego dla terenu, co do którego stwierdzono nieważność planu miejscowego , winien ponownie dokonać analizy w zakresie zakwestionowanym w wyroku. Z uwagi na powyższe biorąc za podstawę przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. orzeczono jak w punkcie I i II sentencji. W punkcie III orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie przepisu art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Zasądzone koszty stanowi kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego stronę skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. (Dz. U. 2015 r., poz. 1804 ze zm.). W punkcie V sentencji orzeczono na podstawie art. 205 p.p.s.a.