II SA/Kr 640/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka (spr.) Sędziowie : WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Magda Froncisz Protokolant : sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2015 r. sprawy ze skargi J. R. i J. R. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 30 marca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu zamurowania otworów skargę oddala Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 30 marca 2015 r. nr [...] znak [...] na podstawie: - art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.); - art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, ze zm., dalej: u.p.b.); po rozpatrzeniu odwołania skarżących – J. R. i J. R. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 13 lutego 2014 r., znak: [...], którą odmówiono wydania S. K. zam. [...] nakazu zamurowania otworów znajdujących się północnej ścianie budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ewid. [...] w B.: utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W związku z wnioskiem skarżących z dnia 16 sierpnia 2010 r., ostatecznie PINB zawiadomieniem z dnia 27 grudnia 2013 r., powiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania w sprawie wydania S. K. nakazu zamurowania otworów znajdujących się północnej ścianie budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ewid. [...] w B.". W dniu 16 stycznia 2014 r. na działkach nr ewid. [...] i [...] w B. zostały przeprowadzone oględziny i w oparciu o ustalenia poczynione na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego w dniu 13 lutego 2014 r. PINB wydał skarżoną decyzję, znak: [...], która została zaskarżona przez skarżących odwołaniem. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał oceny prawidłowości postępowania administracyjnego organu I instancji i wydanej decyzji w oparciu o akta sprawy PINB znak: [...]. Na wstępie WINB wskazał, że w nin. sprawie zapadł wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 202/12. Zatem WINB w K. rozpatrując odwołanie od decyzji PINB w B. miał na uwadze stanowisko WSA w Krakowie wyrażone w w/w wyroku z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 202/12. WINB w K. po zweryfikowaniu kręgu stron postępowania wskazanego przez PINB, uznał go za prawidłowy i stwierdził, że pozostaje tożsamy w postępowaniu odwoławczym. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest weryfikacja prawidłowości wydania przez PINB decyzji, którą odmówiono wydania S. K. nakazu zamurowania otworów znajdujących się na ścianie budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ewid. [...] w B.. Organ zauważył, że w wyrzeczeniu organu I instancji nie została podana podstawa skarżonego rozstrzygnięcia, niemniej jednak z treści jego uzasadnienia oraz ze zgromadzonego dowodowego, bezsprzecznie wynika, że za podstawę materialnoprawną skarżonej decyzji organ I instancji przyjął art. 51 ust. l pkt 2 w związku z ust. 7 u.p.b. i analiza materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wykazała, że organ I instancji prawidłowo zastosował procedurę naprawczą określoną w art. 50-51 u.p.b. Organ wskazał, iż ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że budynek mieszkalny usytuowany na działce nr ewid. [...] w B. został zrealizowany w 1975 r., na podstawie ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę wydanej przez Naczelnika Gminy w dniu 21 maja 1973 r., znak: [...], która poprzedzona była decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. zatwierdzającą plan realizacyjny budynku mieszkalnego wg projektu typowego MS-6. Z powyższych decyzji wynika, iż w/w projekt typowy budynku mieszkalnego został zatwierdzony bez zmian. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 16 stycznia 2014 r., zostało stwierdzone przez organ I instancji, że umiejscowienie otworów w ścianie oraz ich wymiary nie pokrywają się z zatwierdzonym w/w decyzją pozwolenia na budowę, projektem budowlanym. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika nadto, że przedmiotowe otwory okienne zostały wykonane w trakcie budowy budynku mieszkalnego. Należy podkreślić, że projekt budowlany przedmiotowego budynku mieszkalnego przewidywał w północnej ścianie umiejscowienie otworów okiennych. Decyzja Naczelnika Gminy z dnia 21 maja 1973 r., znak: [...] pozwolenia na budowę jest ostateczna i pozostaje w obrocie prawnym. Zdaniem WINB inne umiejscowienie i inne wymiary otworów okiennych, w stosunku do tych przewidzianych w projekcie budowlanym nie stanowi istotnego odstępstwa od projektu budowlanego. Dlatego też w ocenie organu odwoławczego, PINB prawidłowo przyjął, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do nałożenia na zobowiązanego obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia budowlanych do stanu zgodnego z prawem, bowiem przedmiotowe roboty budowlane odpowiadają prawu. Należy bowiem wskazać, że zgodnie z art. 36a ust. 5 u.p.b. nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, a także nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi. W konsekwencji, skoro stan zgodny z prawem, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. oznacza w pierwszej kolejności zgodność z zatwierdzonym projektem budowlanym, a dokonane przez inwestora odstąpienie od projektu budowlanego nie stanowi istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, to należy uznać, że wykonane przez inwestora roboty budowlane są zgodne z prawem. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą decyzję wnieśli skarżący J. R. i J. R., zarzucając jej naruszenie: - art. 50-51 ustawy z dnia 4 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie przez Organ II instancji trybu postępowania zawartego w ww. przepisach dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy; - Art. 66 ustawy z dnia 4 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) w związku z § 12, § 226 ust. 1 oraz § 232 ust. 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm.) poprzez uznanie, przez Organ II instancji, że Organ I instancji zasadnie odmówił wydania nakazu zamurowania znajdujących się w północnej ścianie budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ewid. [...] B.; - art. 7 i art. 77 § l Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niepodjęcie przez Organy I instancji i II instancji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy a także nieprzeprowadzenie w sposób wyczerpujący postępowania dowodowego w zakresie zgodności zastosowanych w przedmiotowym budynku rozwiązań technicznych z wymogami przepisów, a także Wnioskodawców. Jako podstawa prawna wniosku podane zostały przepisy § 12, § 226 ust. 1, oraz § 232 ust. 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm.). Skarżący podnieśli, iż z zaskarżoną decyzją nie sposób się zgodzić, ponieważ wydana ona została z rażącym naruszeniem art. 50-51 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie przez Organ II instancji postępowania zawartego w ww. przepisach dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawie. Zdaniem skarżących w przedmiotowej sprawie nie może zostać zastosowany tryb postępowania zawarty z art. 50 - 51 ustawy z dnia 4 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W ich ocenie z zaskarżoną decyzją nie sposób się zgodzić, ponieważ wydana ona została z rażącym naruszeniem art. 66 ustawy z dnia 4 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) w związku z § 12, § 226 ust. 1 oraz § 232 ust. 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm.) poprzez uznanie, przez Organ II instancji, że Organ I instancji zasadnie odmówił wydania nakazu zamurowania znajdujących się w północnej ścianie budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ewid. [...]. Skarżący podnieśli, iż organy nadzoru budowlanego powinny zastosować tryb określony w art. 66 ustawy z dnia 4 lipca 1994 r. Prawo budowlane Wskazali również, iż przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie mogą być stosowane do budynków już istniejących w zakresie między innymi bezpieczeństwa pożarowego. Jak wynika ze zgromadzonego w przedmiotowej sprawie Organy nadzoru budowlanego w toku prowadzonego postępowania administracyjnego wykazały, iż przedmiotowy budynek mieszkalny wykonany jest w zakresie usytuowania otworów okiennych w północnej ścianie oraz posadowienia budynku w stosunku do działki Skarżących, niezgodnie z pozwoleniem na budowę oraz niezgodnie z warunkami technicznymi jakim winny odpowiadać obiekty budowlane oraz ich usytuowanie. Budynek zlokalizowany w bezpośrednim sąsiedztwie winien być usytuowany ze ścianą przeciwpożarową bez otworów okiennych i wyprowadzoną ponad pokrycie dachowe 30 cm. Dodatkowo bezprawnym jest zlokalizowanie budynku bez zachowania strefy pożarowej co jest niezgodne z przepisami dot. warunków technicznych jakim winny odpowiadać obiekty budowlane oraz ich usytuowanie. Jak wynika z przedmiotowej sprawy Organy I i II Instancji zajęły się trybem postępowania administracyjnego pomijając całkowicie istotę przedmiotu odstępstwa od przepisów ustawy Prawo budowlane, przepisów warunków technicznych jakim winny odpowiadać obiekty budowlane oraz ich usytuowania. Zdaniem skarżących Organ II instancji uznając, że Organ I instancji zasadnie odmówił wydania nakazu zamurowania znajdujących się w północnej ścianie budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ewid. [...], uchybił wskazanym wyżej przepisom, a co za tym idzie przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W ich ocenie decyzja została wydana także z rażącym naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niepodjęcie przez Organ I instancji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także nieprzeprowadzenie w sposób wyczerpujący postępowania dowodowego. Ponadto organy administracyjne nie wzięły pod uwagę faktu, że stan techniczny budynku, a w szczególności nieprawidłowe usytuowanie otworów okiennych stanowi realne zagrożenie dla ludzi polegające na możliwości rozprzestrzeniania się pożaru na sąsiedni budynek, z uwagi na niewielką odległość budynku należącego do S. K. od budynku należącego do skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 2014.1647 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012.270 ze zm.). W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, skarga nie zasługiwała więc na uwzględnienie. W pierwszej kolejności zatem należy wskazać, że nie budzące wątpliwości ustalenia faktyczne, nie kwestionowane przez skarżących, podziela w całości sąd orzekający. Uznaje także, że w sposób prawidłowy zastosowane zostały przepisy materialne prawa budowlanego, regulujące tryb postępowania naprawczego wynikającego z art. 50-51, a zmierzającego do zbadania, czy wykonane roboty budowlane są zgodne z prawem i w konsekwencji do stwierdzenia , czy wymagają one interwencji organów nadzoru budowlanego. Z bezspornych okoliczności faktycznych w niniejszej sprawie wynika, że budynek mieszkalny na działce nr ewid. [...] w B., został zrealizowany w 1975 r., na podstawie ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę wydanej przez Naczelnika Gminy w dniu 21 maja 1973 r. nadto, że sporne otwory okienne zostały wykonane już w trakcie budowy budynku mieszkalnego. Następnie okolicznością bezsporną jest także, że projekt budowlany przedmiotowego budynku mieszkalnego przewidywał w jego północnej ścianie umiejscowienie otworów okiennych. W tym stanie rzeczy organy nadzoru budowlanego zobligowane były w pierwszej kolejności do ustalenia, czy owe otwory okienne zgodne są z zatwierdzonym projektem budowlanym i w przypadku pozytywnej odpowiedzi, do stwierdzenia czy odstępstwo od projektu ma charakter istotny. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jak i w doktrynie prezentowany jest pogląd, który podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, iż stwierdzenie przez organ odstępstwa od zatwierdzonego projektu nie musi zostać uznane automatycznie za "istotne odstąpienie" w rozumieniu tego przepisu. Innymi słowy podkreśla się, że to czy w danym wypadku odstępstwo, ma charakter istotny zależy od okoliczności danej sprawy (tak m.in. komentarz do art. 36a ustawy Prawo budowlane, red. Z Niewiadomski, Wyd. C. H. Beck, Wydanie 3, Warszawa 2009 r.). Za takim rozumieniem tego przepisu - pozostawiającym organom administracji budowlanej pewien margines uznaniowości - przemawia wykładnia celowościowa tego artykułu. Należy bowiem zwrócić uwagę, że dokonanie wykładni gramatycznej (językowej), prowadziłoby do wniosku, że każde, nawet nieznaczne odstępstwo wymagałoby uprzedniego uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Powyższe mogłoby w praktyce skutkować wręcz paraliżem inwestycji. Z oględzin przeprowadzonych na przedmiotowej nieruchomości wynika, że otwory okienne mają inny wymiar i są położone w innym miejscu niż w projekcie. Z porównania rozmiarów okien i ich usytuowania na ścianie północnej rysunku projektu, a ich położeniem na ścianie budynku i wymiarami, wynikającym z dokumentacji fotograficznej stanowiącej załącznik do protokołu oględzin z dnia 16 stycznia 2014 r., wynika na pierwszy rzut oka, że odstępstwa te nie mogą być oceniane jako istotne albowiem otwory okienne są wręcz mniejsze od zaprojektowanych, a ich usytuowanie pozostaje bez wpływu na bezpieczeństwo przeciwpożarowe. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że prawidłowo organy administracyjne uznały, iż nie zachodzi w niniejszej sprawie konieczność nakazania inwestorowi wykonania jakichkolwiek dodatkowych czynności, w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, bowiem roboty te odpowiadają prawu wedle stanu obecnego. Wbrew stanowisku skarżących brak jest także podstaw do zastosowania art. 66 ust. 1 prawa budowlanego, nie zachodzi bowiem żadna z przesłanek wynikająca z powołanej regulacji, z uwagi na obecny stan techniczny i dotychczasowy sposób użytkowania budynku nr [...] w B.. Nakładane na podstawie ww. przepisu obowiązki mają bowiem charakter naprawczy, zmierzając do przywrócenia obiektu do stanu używalności, zachowania substancji budowlanej w należytym stanie technicznym odpowiadającym jego funkcjom (por. wyrok NSA z dnia 17.06.2011r., sygn. akt II OSK 1100/10, LEX nr 992473), a z taką sytuacją w niniejszej sprawie w ogóle nie mamy do czynienia. Także z punktu widzenia bezpieczeństwa pożarowego nie stanowi ów budynek zagrożenia dla życia ludzi i podjęcia w związku z tym stosownych działań. W tym przedmiocie skarżący uzyskali wyczerpujące wyjaśnienie organu I instancji w piśmie z dnia 5 listopada 2012 r., które otrzymał pełnomocnik w dniu 6 listopada 2012 r. (K: 24 akt adm.). Z tym stanowiskiem w pełni zgadza się także Sąd orzekający bacząc, że obecnie obowiązujące przepisy przeciwpożarowe zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania, zgodnie z zastrzeżeniem zawartym w § 207 ust. 2, znajdują zastosowanie również do użytkowanych istniejących budynków, które na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażające życiu ludzi. Takim przepisem szczególnym jest § 16 Rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków , innych obiektów budowlanych i terenów (DZ.U. z 2010 nr 109, poz. 719), z którego wynika , że użytkowany budynek istniejący uznaje się za zagrażający życiu ludzi, gdy występujące w nim warunki techniczne nie zapewniają możliwości ewakuacji ludzi. Ustawodawca w ustępie 2 cytowanego przepisu wskazuje jakie to warunki techniczne mogą być podstawą stwierdzenia braku zapewnienie możliwości ewakuacji ludzi, przy czym nie ma w nich mowy o otworach okiennych jako zagrażających życiu ludzi. Powyższy zarzut braku zbadania wymogów przeciwpożarowych jawi się jako całkowicie chybiony także w kontekście zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego, a to art. 7 i 77 § 1 kpa. Z powyższych względów skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu o czym orzekł Sąd, biorąc za podstawę rozstrzygnięcia art. 151 p.p.s.a