II SA/Kr 640/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 czerwca 2019 r. sprzeciwu [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 30 kwietnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej oddala sprzeciw. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. B. decyzją z dnia 3 lutego 2017 r., nr [...], znak: [...] na podstawie art. 105 § 1 umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy (zwiększenie mocy EIRP anten na każdym sektorze) stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą oraz zjazdem indywidualnym na dziatkach nr ewid. [...] i [...] położonych w T. D. na os. T. G.. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez [...] Stowarzyszenie Przeciwdziałania Elektroskażeniom "[...]" M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 30 kwietnia 2019 r., znak [...], nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 2, art.104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 tekst jednolity, dalej k.p.a.). W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania podkreślając, że postanowieniem z dnia 6 lipca 2017 r. zlecił PINB w trybie art. 136 k.p.a. przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego w niniejszej sprawie. Za pismem z dnia 28 września 2017 r. znak: [...] PINB przesłał do MWINB uzupełniony materiał dowodowy w wyznaczonym zakresie. Ponadto w dniu 23 lipca 2018 r. do Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. wpłynęło pismo Wójta Gminy Z. z dnia 19 lipca 2018 r. znak: [...] będące odpowiedzią dotyczącą wydania opinii w sprawie konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn.: Modernizacja instalacji radiokomunikacyjnej SUS5002B". [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego stwierdził, że skarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, 77 i 105 k.p.a. Podstawową kwestią wymagającą wyjaśnienia w niniejszej sprawie jest ocena, czy wykonane przez inwestora prace na przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej wymagały pozwolenia na budowę, czy też dla jej realizacji nie było wymagane pozwolenie ani zgłoszenie. PINB nie dokonał prawidłowej kwalifikacji przedmiotu postępowania, ograniczając postępowanie wyjaśniające do kwestii kwalifikacji robót jako przedsięwzięcia zaliczającego się do przedsięwzięć mogących potencjalnie lub zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i obowiązku wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a więc w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z 9.11.2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W świetle aktualnej dominującej doktryny orzeczniczej PINB dokonał błędnej kwalifikacji robót w oparciu o art. 29 ust. 2 pkt 15 oraz art. 30 ust. 1 pkt 3b Prawa budowlanego, z którego wynika, że nie wymaga pozwolenia na budowę instalowanie urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych; a zgłoszenia wymaga instalowanie urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych. Z akt sprawy I instancji oraz uzupełnionego materiału dowodowego wynika, że sporna wieża telekomunikacyjna, użytkowana na podstawie decyzji PINB o pozwoleniu na użytkowanie z dnia 08 marca 2016 r. nr [...] znak: [...] została rozbudowana w lipcu 2016 r. W wyniku rozbudowy dodano dziewięć anten (których EIRP jest kilkakrotnie większe od zamontowanych na podstawie pozwolenia na budowę i przyjętych do użytkowania), wraz z niezbędną infrastrukturą, okablowaniem oraz dodatkowymi wspornikami pod kolejne anteny; łącznie zainstalowanych jest dwanaście anten sektorowych o izotropowej mocy promieniowania EIRP od 1905 do 6745 W oraz 2 anteny radioliniowe. Zatem wykonane przez inwestora roboty budowlane nie zostały należycie skonfrontowane z treścią zatwierdzonego projektu budowlanego stacji i nie zostały przez PINB ocenione jako samowolna rozbudowa lub przebudowa stacji bazowej telefonii komórkowej, mimo iż liczne dokumenty w aktach sprawy wskazują jednoznacznie, że na maszcie została zamontowana znacznie większa liczba anten nadawczo-odbiorczych o kilkakrotnie większej mocy niż wskazane w projekcie budowlanym zatwierdzonym w decyzji o pozwoleniu na budowę. Powołując się na aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych organ odwoławczy podkreślił, że stacja bazowa wraz z zamontowanymi antenami stanowi funkcjonalny element sieci telekomunikacyjnej i jako taka jest całością techniczno- użytkową, którą należy zakwalifikować jako budowlę, czyli obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego. Przepis ten wyraźnie wskazuje, że budowla to całość techniczno- użytkowa wraz z instalacjami i urządzeniami. Modernizacja stacji bazowej telefonii komórkowej polegająca na montażu dodatkowych anten sektorowych o znacznie większej mocy i urządzeń sterowniczych oraz anten radiolinii wraz z okablowaniem nie stanowi instalacji w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego zwolnionej z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę poprzedzonego innymi decyzjami wymaganymi przepisami szczególnymi, zatem wymagała wcześniejszego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, co wynika z art. 28 w związku z art. 3 pkt 6 i 7 Prawa budowlanego. Zatem organ nadzoru budowlanego zobligowany był do przeprowadzenia postępowania naprawczego z uwzględnieniem uzyskania przez inwestora stosownych decyzji w sprawie kwalifikowania przedsięwzięcia jako mogącego zawsze bądź potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko oraz decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W uzupełnionym materiale dowodowym, w tym w piśmie Wójta Gminy Z. z dnia 19 lipca 2018 r. wyrażono opinię, że przedmiotowa inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wskazano też, że powyższe stanowisko wynikało z przeanalizowania danych zawartych we wniosku inwestora, karcie informacyjnej przedsięwzięcia wraz z jej uzupełnieniami, opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 21 czerwca 2018 r. znak: [...] Wójt Gminy Z. stwierdził też, że w niniejszej sprawie nie zostaną spełnione przesłanki przynależności przedmiotowej inwestycji do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko ani przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Ponadto w przedmiotowym piśmie zawarto zestawienie tabelaryczne 12 anten i dwóch radiolinii z wyszczególnieniem właściwych parametrów oraz powołano § 2 pkt 7 oraz § 3 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Organ zbadał kwalifikację przedsięwzięcia, biorąc pod uwagę dwa parametry - EIRP - równoważną moc promieniowaną izotropowe, wyznaczoną dla pojedynczej anteny oraz położenie miejsc dostępnych dla ludności znajdujących się w określonej odległości od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania danej anteny. Z aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że ustalenia organów powinny wskazywać, czy w sprawie zachodzi przypadek sumowania parametrów przedsięwzięcia. Stosownie bowiem do § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1 jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących to przedsięwzięcie z parametrami realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1 § 3 rozporządzenia. Celem tych przepisów jest sprawdzenie, czy dane przedsięwzięcie po rozbudowie czy przebudowie (np. na skutek zamontowania dodatkowej anteny) nie zmieniło parametrów w taki sposób, iż po rozbudowie, przebudowie lub montażu kwalifikuje się do przedsięwzięć, o jakim mowa w powołanym wyżej rozporządzeniu. Jak z powyższego wynika, prawodawca nakazuje sprawdzać kwalifikacje danego przedsięwzięcia po jego rozbudowie bądź przebudowie do przedsięwzięć, o których mowa w § 2 ust. 1 (przedsięwzięcia mogące zawsze oddziaływać na środowisko) i w § 3 ust. 1 (przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko). Zdaniem MWINB stanowisko Wójta Gminy Z. zawarte w piśmie z dnia 19 lipca 2018 r. znak: [...] nie uwzględnia sumarycznej mocy anten przy wartościach maksymalnych oraz ewentualne nakładanie się (nachodzenie) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny. Nie można bowiem wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek spowoduje, iż moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne. Organ stwierdził, że wymaga ponownego zbadania sumaryczna moc nowych 9 anten sektorowych mając na uwadze treść § 3 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21.12.2015 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016r., poz. 71), jak i uprzednio obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9.11.2010r. Ustalić należy, w jaki sposób inwestycja (a nie poszczególne jej elementy) wpłynie na środowisko. W tym celu w ponownie prowadzonym postępowaniu inwestor winien przedłożyć stosowne opracowania oraz ponownie wystąpić do Wójta Gminy Z. o wyrażenie stanowiska na podstawie nowych dokumentów. Mając na uwadze powyższe oraz znaczny zakres koniecznego postępowania wyjaśniającego, mającego wpływ na rozstrzygnięcie sprawy oraz konieczność zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania organ odwoławczy w trybie art. 138 § 2 k.p.a. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zobligowany był uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła sprzeciwem spółka [...] sp. z o.o. w W.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy to jest: 1. art. 138 § 2 k.p.a. z uwagi na zastosowanie poprzez uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w I instancji, podczas gdy nie wykazano zaistnienia przesłanek takiego rozstrzygnięcia, w tym nie określono jednoznacznie, jakie przepisy postępowania zostały naruszone przy jej wydawaniu oraz nie wykazano aby konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy uzasadniał potrzebę przekazania jej organowi I instancji; 2. a w konsekwencji nadużycia wyjątku od zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy naruszenie art. 12 § k.p.a. i art. 15 k.p.a., tj. wynikających z tych przepisów zasad szybkości postępowania i dwuinstancyjności, 3. art. 107 § i § 3 k.p.a. z uwagi na brak właściwego wskazania i przede wszystkim wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji przyczyn, które uzasadniałyby uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, brak wyjaśnienia w jakim zakresie sprawa nie została wyjaśniona i dlaczego wyjaśnienie tego zakresu ma wpływ na rozstrzygnięcie sprawy oraz dlaczego WINB nie dokonał własnej analizy materiału dowodowego w sytuacji, gdy przeprowadził dodatkowe postępowanie dowodowe w oparciu o art. 136 § k.p.a.; 4. art. 7, art. 77 § art. 80 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego, m.in. nieuwzględnienie, iż organ I instancji ocenił cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, podważanie oceny materiału dowodowego dokonanej przez organ I instancji w tym zakresie bez poczynienia w tym względzie żadnych swoich odrębnych ustaleń, a tym samym nie działanie przez organ II instancji na podstawie przepisów prawa oraz w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej; 5. art. 136 § k.p.a. nienależyte zastosowanie polegające na tym, że organ odwoławczy, pomimo że przeprowadził z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, wydał decyzję wydał decyzje kasacyjną a nic merytoryczną odmawiając wiarygodności dowodom, w tym przeprowadzonym na jego zlecenie; 6. art. 6 k.p.a. poprzez niedziałanie przez WINB na podstawie przepisów, w szczególności podnoszenie, że koniecznym do wyjaśnienia zakresem sprawy mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie są takie kwestie jak ustalenie sumarycznej mocy anten przy wartościach maksymalnych oraz ewentualne nakładanie się (nachodzenie) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny czego nie przewidują jakiekolwiek przepisy prawa. Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 64a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Z kolei w myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Charakter kontroli sądowej w ramach rozpoznawania sprzeciwu od decyzji kasatoryjnych powiązany został z wyprowadzeniem rozwiązań proceduralnych mających na celu usprawnienie przyspieszenie postępowań administracyjnych i sądowych. Dlatego w postępowaniu inicjowanym sprzeciwem ograniczono krąg uczestników i możliwość skarżenia wyroków sądów I instancji. Sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej decyzji. Granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sprzeciw uruchamia postępowanie sądowe zawężone do formalnej kontroli legalności decyzji kasatoryjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., a więc bez badania meritum sprawy administracyjnej. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu W postępowaniu sądowym zainicjowanym sprzeciwem sąd administracyjny nie weryfikuje prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2019 r. II OSK 3517/18) W sprzeciwie złożonym przez skarżącą Spółkę zarzucono zasadniczo naruszenie przepisów procedury, ale zarzuty te nie mogą prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. O treści zaskarżonej decyzji bowiem zdecydowała przyjęta przez organ odwoławczy wykładnia przepisów prawa materialnego, a ta w rozpoznawanej sprawie nie podlega kontroli. To prawda, że organ odwoławczy przeprowadził postępowanie uzupełniające, ale – wbrew twierdzeniom skargi – nie mógł wydać decyzji merytorycznej w kontekście przyjętego poglądu. Skoro bowiem, zdaniem organu odwoławczego, wykonana w 2016 r. modernizacja stacji bazowej stanowiła jej rozbudowę i jako taka wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, to jej legalizacja winna nastąpić w odpowiednio przeprowadzonym postępowaniu naprawczym. Pamiętać przy tym należy, że decyzja organu I instancji została oparta na założeniu, że inwestycja nie stanowiła rozbudowy. Roboty budowlane będące przedmiotem oceny w kontrolowanym postępowaniu zostały wykonane po decyzji zezwalającej na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej i polegały na instalacji dodatkowych anten o znacznie większe mocy niż dotychczas. Organ I instancji zakwalifikował je jako mieszczące się w zakresie przepisów art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane ("Pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych") w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. "b" tej ustawy ("Zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych"). Organ odwoławczy wskazał, że takie założenie pomija fakt, że "instalowanie urządzeń" w postaci dodatkowych anten nie obejmowało przypadkowego "obiektu budowlanego", lecz rozbudowę istniejącej już wcześniej i funkcjonującej legalnie stacji bazowej telefonii komórkowej poprzez zwiększenie mocy EIRP anten na każdym sektorze, a w takiej sytuacji ocenie powinna podlegać aktualna – łączna moc. Ta ostatnia okoliczność także wymaga dokładnego wyjaśnienia w ponownym postępowaniu. Odmienna kwalifikacja robót budowlanych, dokonana przez organ odwoławczy w oparciu o szeroko omówione aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych i konieczność dokonania oceny zsumowanych parametrów dotychczasowych i nowo zainstalowanych anten uzasadniały stanowisko organu II instancji o przedwczesności wydania decyzji stwierdzającej bezprzedmiotowość postępowania naprawczego. W świetle powyższego niezasadne okazały się zarzuty sprzeciwu. Sąd nie stwierdził naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. przy wydawaniu zaskarżonej decyzji i dlatego oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.