II SA/Kr 641/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie WSA Jacek Bursa WSA Piotr Fronc (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 kwietnia 2021r. znak SKO [...] w przedmiocie odmowy w trybie wznowienia postępowania uchylenia decyzji w zakresie wyłączenia gruntu z produkcji rolnej skargę oddala. A. B. pismem z dnia 20 kwietnia 2021r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 6 kwietnia 2021r. znak SKO [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty Proszowickiego z dnia 2.12.2020 r znak [...] odmawiającą w trybie wznowienia postępowania uchylenia decyzji Starosty Proszowickiego z dnia 23.04.2019 r znak [...] w sprawie wydania zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolnej części działki nr [...] obr. [...] gm. Koniusza dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego . Stan faktyczny sprawy jest przedstawiał się następująco. A. B. wystąpił do Starosty Proszowickiego z wnioskiem o wznowienie postępowania i uchylenie decyzji ostatecznej tego organu z dnia 23.04.2019 r znak [...] dotyczącej wydanego na wniosek Pana A. B. zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolnej części działki nr [...] obr. [...] gm. Koniusza dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego . Opisaną decyzją ostateczną zezwolono ww. na wnioskowane wyłączenie części działki nr [...] obr. [...] stanowiącej użytki rolne klasy B-RIIIb , zwalniając z opłaty jednorazowej należności z tytułu wyłączenia z produkcji rolnej opisanego gruntu . Równocześnie ustalono Wnioskodawcy opłatę roczną w kwocie 826, 26 zł stanowiącą 10% należności płatnej przez okres 10 lat począwszy od 2019 do 2028 roku w terminie do 30.06.każdego roku. Wskazano jako odbiorcę opłaty rocznej Urząd Marszałkowski Województwa Małopolskiego w Krakowie . Po wznowieniu postępowania i po rozpoznaniu sprawy Starosta Proszowicki decyzją z dnia 2.12.2020 r. odmówił uchylenia wydanej przez siebie decyzji ostatecznej z dnia 23.04.2019 r. w sprawie wydania zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolnej części działki nr [...] obr. [...] gm. Koniusza dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego . Odwołanie od powyższej decyzji złożył A. B. wnosząc o jej uchylenie w całości i rozpatrzenie sprawy w trybie art. 155 kpa . Odwołujący się podniósł, że zmiana decyzji jest konieczna i zasadna ze względu na jego interes prawny. Zarzucił również rażące naruszenie przepisów postępowania dowodowego. Podniósł, że jest rolnikiem , prowadzi ciągłą i nieprzerwaną działalność rolną. Oświadczył, że nie doszło do faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej i nie planuje takiego wyłączenia. Odwołujący się podnosi , że rezygnuje z uzyskanego wyłączenia z produkcji rolnej części swojej działki nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, po zapoznaniu się z odwołaniem oraz materiałem dowodowym zebranym w aktach sprawy zaskarżoną decyzję organu I instancji utrzymało w mocy. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium podało, iż przedmiotowe postępowanie toczy się w nadzwyczajnym trybie zmiany decyzji ostatecznej , którym jest m.in. instytucja wznowienia postępowania, uregulowana w przepisach art. 145 - 153 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jest to jedna z dopuszczalnych instytucji procesowych mającą na celu stworzenie w pewnych okolicznościach prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna. Organ II instancji wskazał, iż postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego jest dwuetapowe. W pierwszej fazie właściwy organ bada, czy podanie o wznowienie wniosła strona, czy wskazano w nim ustawowe przesłanki wznowienia określone w art. 145 § l k.p.a. bądź w art. 145a k.p.a., czy został zachowany termin do złożenia podania jak również czy z innych względów nie jest wykluczone prowadzenie postępowania w trybie nadzwyczajnym. Jeżeli wstępna kontrola wykaże , że wymogi zostały spełnione, organ wznawia postępowanie, a wydane w tym zakresie postanowienie stanowi dopiero podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia, oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 k.p.a) Negatywna weryfikacja którejkolwiek z tych przesłanek tj. stwierdzenie, że podanie nie jest oparte na przyczynie wznowienia wskazanej w art. 145 § 1 k.p.a lub też jest spóźnione, uprawnia organ do odmowy wznowienia postępowania w oparciu o art. 149 § 3 kpa. Wznowienie postępowania ma ściśle określone granice, wyznaczone treścią decyzji ostatecznej oraz podstawą wznowienia. Kolegium podkreśliło, iż aby dana okoliczność (dowód) mógł stanowić podstawę do wznowienia postępowania, musi on istnieć w dacie wydania decyzji ostatecznej. Co za tym idzie nie będą stanowiły takiej podstawy okoliczności lub dowody, które powstały (zostały wytworzone) po ostatecznym rozstrzygnięciu sprawy. Starosta zezwolił A. B. na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów klasy RIIIb, przeznaczonych pod budowę budynku gospodarczego i naliczył stosowną opłatę roczną zwalniając stronę z opłaty jednorazowej należności . A. B. posiadając decyzję starosty, rozpoczął i zakończył budowę budynku gospodarczego czyli wyłączył faktycznie grunt z produkcji rolniczej. Zamiarem strony była budowa budynku gospodarczego i ten został zrealizowany. Ponieważ w dacie wydania ww. decyzji ostatecznej ( decyzja uzyskała walor ostateczności w dniu 2.05.2019 r ) przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych , oraz przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Koniusza zatw. Uchwałą nr XLIII/285/2018 Rady Gminy Koniusza z dnia 31.07.2018 r ( ogł.w Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2018 r póz. 5607) wskazywały jako przeznaczenie działki nr [...] obr. [...] - zabudowę mieszkaniowo - usługową ( symbol MU ) , dla której przeznaczeniem towarzyszącym była budowa budynków gospodarczych to dla realizacji zamiaru budowlanego Odwołujący się wystąpił do organu I instancji o wydanie pozwolenia na budowę budynku gospodarczego . Wedle złożonego do akt sprawy zawiadomienia Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Proszowicach z dnia 27.07.2020 r budowa została zakończona . W dniu 19.05.2020 r Uchwałą nr XVII/148/2020 Rady Gminy Koniusza dokonano zmiany planu w ten sposób , że na całym obszarze planu dopuszcza się dla istniejącej zabudowy zagrodowej znajdującej się na terenach budowlanych rozbudowę prowadzonego gospodarstwa rolnego o nowe obiekty związane z produkcją rolną . Kolegium stwierdziło, iż jak wynika z przedstawionego kalendarium A. B. pomimo , iż posiadał i posiada status rolnika w dacie wydania decyzji ostatecznej z dnia 23.04.2019 r powinien był uzyskać pozwolenie na budowę budynku gospodarczego i takie otrzymał. ( decyzja pozwolenie na budowę nr [...] z dnia 17.10.2019r ). Wskazaną w odwołaniu podstawę prawną wznowienia postępowania w badanej sprawie stanowi przepis art. 145 § l pkt. 5 kpa . Wedle tego przepisu postępowanie może zostać wznowione jeżeli zostaną ujawnione nowe dowody bądź nowe okoliczności faktyczne istotne dla sprawy. Dowód musi istnieć w dacie wydania decyzji, aby mógł stanowić podstawę do wznowienia postępowania. Kolegium podało, iż plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego. Uchwalenie nowego planu lub wprowadzenie zmian do planu dotychczas obowiązującego nie może zatem zostać uznane za nowy dowód czy nową okoliczność faktyczną. Uogólniając, zmiana stanu prawnego nie jest ani nowym dowodem, ani zmianą stanu faktycznego (zob. tezę pierwszą wyroku NSA z 20 stycznia 1998 r., IV SA 484/96, LEX nr 43137; wyrok NSA z 21 sierpnia 1998 r., SA 1573/96, LEX nr 43817; wyrok NSA z 27 stycznia 1999 r., I SA 1023/98, LEX nr 47963; wyrok NSA z 26 lutego 1999 r., IV SA 279/97, LEX nr 46647; wyrok NSA z 28 października 1999 r., IV SA 1914/97, LEX nr 48654; uchwała składu pięciu sędziów NSA z 8 listopada 1999 r., OPK 3/99, ONSA 2000, nr 2, póz. 51). Zmiana mpzp z dnia 19 marca 2020 r dokonana uchwałą nr XVII/148/2020 Rady Gminy Koniusza , na którą powołuje się A. B. rzeczywiście wprowadza zmianę w dotychczasowym mpzp w ten sposób , że ustala zasadę na całym obszarze planu dla istniejącej zabudowy zagrodowej znajdującej się na terenach budowlanych dopuszcza się rozbudowę o nowe obiekty związane z produkcją rolną. Zmiana ta działa jednak na przyszłość tj. od dnia wejścia w życie tej zmiany. Jest to poza tym zmiana prawa , a nie ujawnienie nowych okoliczności faktycznych i nowych dowodów, co skutkować musiało utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji. Kolegium zaznaczyło też, iż A. B. się domaga się uchylenia orzeczonej i skonsumowanej ( przez faktyczne dokonane wyłączenie części gruntu ) decyzji ostatecznej wskazując także przepis art. 155 kpa. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest postępowaniem odrębnym od postępowania wznowieniowego. Niniejsze postępowanie zostało wszczęte przez organ I instancji na podstawie wniosku o wznowienie postępowania . Wydane w sprawie orzeczenie musi więc opierać się na podstawie prawnej wskazanej w art. 145 i nast. Kodeksu postępowania administracyjnego. Dlatego też Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie działając na podstawie art. 145 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt. 1 i 150 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2020 r. póz. 256 ze zm.); w zw. z na podstawie art. 11 i 12 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017r. póz. 1161 z późn. zm.) uchwały Nr XLIII/285/2018 Rady Gminy Koniusza z dnia 31 lipca 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw: Biórków Mały, Biórków Wielki, Budziejowice, Chorążyce, Czernichów, Dalewice, Glew, Glewiec, Gnatowice, Górka Jaklińska, Karwin, K. , Łyszkowice, Muniaczkowice, Niegardów, Niegardów-Kolonia, Piotrkowice Małe, Piotrkowice Wielkie, Polekarcice, Posądza, Przesławice, Rzędowice, Siedliska, Szarbia, Wąsów, Wierzbno, Wroniec, Wronin, Zielona utrzymało w mocy decyzję Starosty Proszowickiego z dnia 2.12.2020 r znak [...] odmawiającą w trybie wznowienia postępowania uchylenia decyzji Starosty Proszowickiego z dnia 23.04.2019 r znak [...] w sprawie wydania zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolnej części działki nr [...] obr. [...] gm. Koniusza dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego . Z powyższą decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie nie zgodził się A. B. i złożył na nią do tut. Sądu skargę. Kwestionowanej decyzji skarżący zarzucił rażące naruszenie art. 7, 8, 77par. 1 , 80 kpa oraz art. 7 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi A. B. wskazał, iż jest rolnikiem, który prowadzi nieprzerwanie produkcję rolną i że wyłączenie działki nr [...] z produkcji rolnej nie jest planowane. Oświadczył, iż złożył oświadczenie, w którym zrezygnował z uzyskanego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej. Podniósł, iż wybudowany budynek na działce [...] był i jest przeznaczony do produkcji rolnej i że nie doszło do faktycznego wyłączenia z produkcji rolnej. Budynek stanowi składową gospodarstwa rolnego, które prowadzi skarżący. W konsekwencji skarżący winien uzyskać zwrot należności, jaką uiścił za wyłączenie z produkcji rolnej. W odpowiedzi na wniesioną skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, w całości podtrzymując wydaną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Na wstępie należy wskazać, że z mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia orzekania przez Sąd stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zmianami) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3). Na tej podstawie zarządzeniem Przewodniczącego II Wydziału w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. W tym miejscu podkreślić należy, że wznowienie postępowania jest instytucją stanowiącą wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. 2020 r. poz. 256, dalej: K.p.a.). Istotą wznowienia postępowania jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną w sytuacji, gdy postępowanie prowadzące do jej wydania dotknięte było co najmniej jedną z kwalifikowanych wad spośród wyliczonych wyczerpująco w art. 145, 145a, art. 145a3, art. 145b k.p.a. (zob. B. Adamiak, komentarz do art. 145, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Legalis 2021, teza 1). Zgodnie z art. 145 § 1 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe; 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa; 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27; 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu; 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję; 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu; 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2); 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. W wyniku wznowienia postępowania, zgodnie z art. 151 § 1 K.p.a. może zostać wydana decyzja, którą organ: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. W przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (§ 2). Dostrzec należy również, że postępowanie wznowione może się zakończyć decyzją o umorzeniu postępowania wydaną na podstawie art. 105 § 1 lub 2 k.p.a. W przedmiotowej sprawie skarżący objął żądaniem wznowienia postępowania przesłankę wskazaną w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. – tj. sytuację gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję, przy czym jako nową okoliczność faktyczną skarżący wskazuję zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ prawidłowo wydał formalne postanowienie o wznowieniu postępowania i przystąpił do merytorycznego zbadania sprawy, po czym wydał decyzję merytoryczną w sprawie. Jak słusznie wskazują organy administracyjne w uzasadnieniach swoich decyzji zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zmianą prawa ( prawa miejscowego) nie zaś zmianą faktu (okoliczności faktycznej). Co więcej zmiana ta nastąpiła już po wydaniu kwestionowanej ostatecznej decyzji Starosty Proszowickiego z 23.04.2019r. zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolnej części działki nr [...] obr. [...] należącej do skarżącego, zatem nie istniała w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Zatem słusznie organy administracyjne przyjęły, iż w sprawie o wznowienie postępowania nie zachodzi sytuacja, polegająca na tym ze wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Nie została również spełniona w sprawie jakakolwiek inna przesłanka wymieniona w katalogu przesłanek uzasadniających weryfikację decyzji ostatecznej w trybie wznowienia postępowania. Okoliczności które podnosił A. B. tak w odwołaniu jak i w złożonej skardze nie mogą stanowić skutecznej podstawy wznowienia postępowania. Jak się można domyślać, intencją skarżącego jest chęć odzyskania opłaty uiszczonej za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Sytuację taką przewidują przepisy 12 pkt 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych , przy czym dotyczy to należności czyli opłaty jednorazowej za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej , nie zaś opłaty rocznej, jaką uiszcza skarżący, a która jest czym innym niż należność jednorazowa , o której mowa w art. 12 ust 1 cyt. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Kwestia ta jednak nie może stanowić skutecznej podstawy wznowienia postępowania w niniejszej sprawie. Reasumując , skoro w sprawie nie zaistniały przesłanki wznowienia - zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. – należało odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej, co też organ uczynił. Wobec tych okoliczności Sąd oddalił skargę mając na względzie art. 151 p.p.s.a.