II SA/Kr 643/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie : Sędzia WSA Ewa Rynczak (spr.) Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2011 r. sprawy ze skargi Z. T. i W. T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 21 stycznia 2011 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. uchyla postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 27 listopada 2009 r., znak [...]; III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2010r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. , działając na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2006r. Nr 156 póz. 1118) oraz art. 104 k.p.a., nałożył na W.T. obowiązek rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego - muru oporowego na dz. nr 1 w B. z doprowadzeniem terenu do stanu pierwotnego zgodnie z wyrysem mapy geodezyjnej Starostwa W. W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 19.02.2009r. przeprowadzono kontrolę na dz. nr 1 w B. ustalając, że na podstawie przyjętego przez UG K. zgłoszenia, że inwestor wybudował od strony działek 1 , 2, 3, 4 ogrodzenie. Organ uznał też, że postawiona na działce stalowa konstrukcja z zadaszeniem na kółkach nie jest obiektem w świetle ustawy Prawo budowlane, konstrukcja ta służy jako zadaszenie w razie naprawy pojazdów mechanicznych i w miarę potrzeby właścicieli przemieszcza się na określone miejsce gdyż jest jezdna". W.T. oświadczył do protokołu: że w maju 2003 r., po uprawomocnieniu się zgłoszenia robót w zakresie budowy ogrodzenia, wykonał mur monolityczny odstępując 1 m od już istniejącego ogrodzenia (pomiędzy działką nr 1 a dz. nr 3 i 2 ). Ponieważ w tym miejscu wcześniej istniała skarpa mur ten wykonał celem zabezpieczenia przed jej osuwaniem się, a w niektórych miejscach równając teren podsypał gruzem. Na wykonanym parkingu (wg skarżącej) są składowane maszyny i urządzenia należące do właścicieli i organ nadzoru budowlanego nie uznał tego za parking lecz zwykłe użytkowanie własnej działki w ramach prowadzonej działalności. Właściciel oświadczył, że ok. 5 lat temu na gruncie ułożył masę asfaltową. Wszystkie te ustalenia były prowadzone w obecności inwestora oraz jego żony - właścicielki gruntu Z.T. . U. S.-M. oświadczyła, że mur ten powstał po dacie 14.09.2004r., nasyp był systematycznie realizowany nawet po wykonaniu muru. Mur posiada otwory którymi podczas deszczu cieknie woda. Wobec powyższych ustaleń wszczęto postępowanie w sprawie muru oporowego i wezwano do udzielenia wyjaśnień inwestora. W dniu 16-03-2009 r. zeznał do protokołu iż sporną "ściankę " (mur) wykonał w 2003 r. po zgłoszeniu do UG K. w dniu 25-04-2003 r. Oświadczył także, że ścianka została wykonana z profili stalowych (służących jak barierki przy drogach) pomiędzy którymi uzupełnienie stanowią prefabrykaty 1 betonowe dochodzące do gruntu wykonane po to by grunt się nie obsuwał w kierunku działki sąsiedniej -które kwalifikuje się jako ogrodzenie. Organ zbadał jakie ustalenia były czynione w sprawie [...] w 2003r, gdzie prowadzono postępowanie w sprawie ogrodzenia i ściany betonowej. Jak wynika z protokołu spisanego w dniu 26-06-2003 r. wysokość średnia ściany betonowej to ok.1,15mb-przy czym przedmiotem kontroli było ogrodzenie od strony drogi służebnej, więc PINB nie koncentrował się na spornym murze. W dniu 30-04-2009 r. PINB przeprowadził kolejną kontrolę jednoznacznie ustalając, że mur jest obiektem budowlanym: budowlą. Na taką kwalifikację pozwoliły następujące ustalenia: dokonany pomiar taśmą mierniczą długości i wysokości muru ujawnił, że mur w najniższym pkt. (od strony działki nr 3 i 2 ) ma wymiar ok. 0,70 m natomiast w narożu (tj. przy dz. nr 2 i 3 ) ma wymiar ok. 2,10 m i jest to najwyższy pkt. muru. Pomiary wykonywano od strony działki nr 3 i 2 oraz poziomów gruntu tam się znajdujących. Długości tego muru to odpowiednio - wzdłuż dz. nr 3 to ok. 17,50m a wzdłuż działki nr 2 to ok. 23,50m. Grubość muru to ok. 0,2m. jednoznacznie stwierdzono, że mur jest betonowy i monolityczny ze wzmocnieniami stalowymi elementami pionowymi i poziomymi. W murze z obu stron znajdują się otwory. Kontrola wykazała, że prawdopodobnie podczas budowy mur był stopniowo deskowany i mógł powstawać etapami. Stwierdzono jednoznacznie, że nie jest to obiekt z elementów prefabrykowanych - gotowych układanych w pionie. Parametry technicznej spornego muru ( długość, wysokość, grubość) i jego funkcja tj. przejmowanie obciążeń od naporu gruntu z działki nr 1 i zabezpieczenie przed jego osunięciem - w ocenie organ nadzoru budowlanego prowadzą do wniosku, że taki obiekt ma charakter muru oporowego-konstrukcji oporowej naziemnej, która jest budowlą a zatem obiektem budowlanym (art. 3 ust. 1 pkt.3 ustawy Prawo budowlane). Następnie postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. znak: [...], PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie muru oporowego i nałożył na inwestora, obowiązek przedłożenia zaświadczenia o zgodności wybudowanego muru z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz projektu budowlanego przedmiotowego muru i oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor w ustalonym terminie nie przedłożył żądanych dokumentów, co skutkowało decyzją o rozbiórce z uwagi na art. 48 ust. 4 prawa budowlanego. Od tej decyzji odwołanie złożyli Z. i W.T. zarzucając, że przedmiotowy mur nie stanowi obiektu budowlanego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. znak: [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 k.p.a., art. 48 ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r- Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2006r. Nr 156, póz. 1118 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję organu l instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdzono między innymi, że zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, ilekroć mowa jest w niej o budowli, należy przez to rozumieć: każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem malej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod wzglądem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Zgodnie zaś z treścią art. 28 ust. 1 cyt. ustawy - roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Wyjątek od tej zasady stanowią przepisy art. 29-30, które regulują możliwość realizacji prac budowlanych na podstawie zgłoszenia właściwemu organowi. Dotyczy to jednak prac enumeratywnie w w/w artykułach wymienionych. Skoro zatem mur oporowy jako konstrukcja oporowa jest budowlą, to przed jego wykonaniem strona była obowiązana uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę, czego nie uczyniła. Jak wynika z akt sprawy, zważywszy na fakt, iż przedmiotowa budowla nie była sprzeczna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy K. z dnia 24 lutego 2006 r., organ l instancji wszczął postępowanie legalizacyjne na podstawie art. 48 prawa budowlanego. Inwestor we wskazanym przez PINB terminie nie dostarczył jednak żądanej dokumentacji, o której mowa w art. 48 ust. 3 pkt 2. Wobec powyższego, organ l instancji na podstawie art. 48 ust. 1, zasadnie orzekł rozbiórkę przedmiotowego obiektu. Decyzja wydana na podstawie przepisu art. 48 ust. 1 nie ma charakteru uznaniowego; organ nadzoru budowlanego jest obowiązany ją wydać, jeśli zostaną spełnione przesłanki w nim określone. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyli Z i W.T. zarzucając, iż organ nadzoru budowlanego wydał zaskarżoną decyzję pomimo tego, iż kilka lat wcześniej w wyniku kontroli nie stwierdził naruszenia prawa. Rozbiórka doprowadzi do poniesienia przez skarżących znacznych kosztów, których dałoby się uniknąć. W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację. Podał też, że mur oporowy nie jest sprzeczny miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i organ podjął próby jego legalizacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- zwanej dalej p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu. Wady postępowania administracyjnego, skutkujące koniecznością: uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi sąd w myśl art. 151 p.p.s.a. skargę oddala. Skarga jest uzasadniona, jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazano. Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu l instancji uznał, że decyzje te naruszają prawo w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego. W ocenie Sądu organy nie zebrały i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ w zaskarżonej decyzji nałożył na inwestora W.T. : "obowiązek rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego - muru oporowego na dz. nr 1 w B. z doprowadzeniem do stanu pierwotnego zgodnie z wyrysem mapy geodezyjnej Starostwa W". Z akt administracyjnych wynika, że skarżący W.T. wcześniej tj. 25.04. 2003r. dokonał w Urzędzie Gminy K. zgłoszenia wykonania robót budowlanych polegających na budowie "ogrodzenia z elementów betonowych od strony południowej, wschodniej i północnej na dz. 1 w B". Do tego zgłoszenia dołączył mapę sytuacyjno- wysokościową , uzgodnienia , opis techniczny i opłatę, co wynika z kserokopii zgłoszenia z dnia 25.04. 2003r. znajdującego się na k. [...] akt administracyjnych. Organ administracji prowadząc obecnie postępowanie wyjaśniające dołączył do akt sprawy tylko odpis zgłoszenia z dnia 25.04. 2003r., kserokopię protokołu oględzin z dnia 26.06.2003r. wraz z mapą zasadniczą z dnia 4.07.2003r.( k. [...] akt adm. ). Na podstawie tych dokumentów oraz oględzin organ ustalił, że cytuję : "wysokość średniej ściany betonowej to ok. 1,5 mb - przy czym przedmiotem kontroli było ogrodzenie od strony drogi służebnej, więc PINB nie koncentrował się na spornym murze". Takie ustalenia i wyjaśnienia przedmiotu sprawy są lakoniczne, zważywszy, że w aktach administracyjnych brak jest czytelnego rysunku określającego miejsce położenia spornego muru a także oznaczenia usytuowania go w stosunku do ogrodzenia wnioskodawczyni U.S.W. - protokół kontroli z dnia 30.04.2009r. k. [...] akt adm. Organ ustalił też, że przedmiotowy mur oporowy jest obiektem budowlanym -budowlą, o którym mowa w art. 3 ust.1pkt.3 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu z przeprowadzonego obecnie postępowania wyjaśniającego przez organy obu instancji tak naprawdę nie wynika w jakim dokładnie miejscu znajduje się przedmiotowy mur oporowy na działce inwestora, gdyż brak jest czytelnego rysunku sytuacyjnego uwzględniającego sporny mur, granic jego położenia, a także wyjaśnienia czy został on wybudowany w drodze zgłoszenie w 2003r. Inwestor twierdzi, że sporne ogrodzenie betonowe a nie mur oporowy wybudował już w 2003r. zgodnie ze zgłoszeniem wykonania betonowego ogrodzenia z dnia 25.04.2003r. Organy tych okoliczności w sposób jednoznaczny i nie budzący żadnych wątpliwości nie wyjaśniły. W szczególności co do usytuowania tego muru, daty jego budowy a także, co istniało poprzednio zanim został wybudowany spory mur. Należy przy tym wziąć pod uwagę i określić jakie ogrodzenie betonowe zostało wybudowane zgodnie z jego zgłoszeniem a potem określić o jaki mur oporowy chodzi. Zebrany materiał w sprawie nie pozwala na dokonanie przez Sąd w sposób jednoznaczny i prawidłowy weryfikacji stanu faktycznego sprawy. Organy nie wyjaśniły dostatecznie dlaczego uznały za nieuzasadnione zarzuty skarżącego, że wybudował on przedmiotowy mur oporowy (czy też ogrodzenie betonowe) w 2003r. zgodnie z prawem. Organy nie zebrały i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego w sprawie, naruszając tym samym podstawowe zasady postępowania administracyjnego wyrażone w przepisach art. 7 k.p.a., art. 77§ 1 k.p.a , a to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, to na obecnym etapie postępowania Sąd nie może się do nich odnieść, ponieważ materiał dowody wymaga uzupełnienia. Dlatego też Sąd uznał za zasadne uchylić również postanowienie PINB w W. z dnia [...].11. 09r., znak : [...] nakładającego na inwestora obowiązki w trybie art.48 ust.2i 3 ustawy Prawo budowlane. Organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy winien wziąć pod uwagę naprowadzone wyżej okoliczności sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt l i II sentencji wyroku na mocy art. 145 §1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w myśl którego Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzeczenie w pkt. III wydano na podstawie art. 152 p.p.s.a.