II SA/Kr 643/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska (spr.) WSA Waldemar Michaldo Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2013 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Wojewody z dnia 1 marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania budynku gospodarczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego J.K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uzasadnienie: Decyzją z dnia 8 sierpnia 2012 r. (......) na podstawie art. 30 art. 30 ust. 5 i ust. 6 pkt. 2 oraz art. 32 ust. 4a w związku z art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo Budowlane (jednolity tekst Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623) Starosta zgłosił sprzeciw w sprawie zgłoszenia przez J. K. zamiaru wykonania budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 25,0 m², na działce nr [....] położonej w S. Wskazał organ, że działka ewidencyjna nr [....] , na której zaprojektowano przedmiotowy budynek zlokalizowana jest na terenie obszaru Natura [....] . Wyjaśnił, że zgodnie z art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Z kolei w myśl art. 59 ust. 2 pkt. 2 ustawy o udostępnianiu informacji (...) realizacja planowego przedsięwzięcia, innego niż określone w ust. 1 wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 został stwierdzony na podstawie art. 96 ust. 1 tego aktu. Dodał, że ponieważ przedmiotowa inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, zastosowanie znajdzie przepis art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego wymagający uzyskania pozwolenia na budowę. Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie złożył J.K. , zarzucając mu błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż działka ewidencyjna nr [....] położona w S. zlokalizowana jest na terenie obszaru Natura [....] , bowiem działka leży poza tym obszarem; naruszenie przepisów postępowania, a to art. 107 §1 kpa w zw. z art. 7 kpa poprzez niewyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej zaskarżonej decyzji w przedmiocie uznania, że planowana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar [....] . Dodał odwołujący się, że planowany budynek gospodarczy jest konstrukcji drewnianej, z drewnianą stolarką okienną i drzwiową, drewnianym dachem o pokryciu z gonta drewnianego, a jego powierzchnia nie przekracza 25 m2. Nie mieści się więc w katalogu określonym w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. (Dz. U. 2010, Nr 213, poz. 1397 ) w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i wymagających wykonania raportu o oddziaływaniu na środowisko. Podniósł, że organ prowadzący postępowanie nie uzasadnił swojego stanowiska, że przedmiotowa inwestycja może potencjalnie oddziaływać na środowisko oraz wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych budynki gospodarcze zlokalizowane w obszarach Natura 2000 oraz poza nimi nie kwalifikują się do przedsięwzięć, które mogą znacząco oddziaływać na środowisko. Wskazał również, że działka sąsiednia jest zabudowana budynkiem drewnianym, a przedmiotowy budynek będzie także zlokalizowany za drewnianym płotem i nie będzie oddziaływał na działki sąsiednie. Decyzją z dnia 1 marca 2013 r. (......) na podstawie art. podstawie art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 Wojewoda [....] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazał organ, że rozpoczęcie procesu inwestycyjnego powinno być co do zasady poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę (por. art. 28 Prawa budowlanego), a wyjątki od tej zasady zawarte są w przepisach art. 29-31 prawa budowlanego. Wyjaśnił, że w skład sieci Natura 2000 wchodzą dwa rodzaje obszarów: "obszary siedliskowe" i "obszary ptasie". Konfrontując lokalizację przedmiotowego obiektu z materiałami źródłowymi Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska (GDOŚ) oraz Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w K. (RDOŚ) stwierdził, że działka nr [....] w S. znajduje się w obszarze Natura 2000 [....] w S. Jest to specjalny obszar ochrony siedlisk, którego granice nie pokrywają się ze wskazanym przez organ I instancji "obszarem ptasim", a na terenie którego stwierdzono 1 gatunek nietoperzy z załącznika II Dyrektywy Siedliskowej oraz żerowisko nietoperzy. Dodał, że obszar, na którym się znajduje działka, graniczy od zachodu z obszarem ESE Natura 2000 [....] , a od wschodu z obszarem ESE Natura 2000 [....] . Z powyższego wynika, że może występować oddziaływanie inwestycji na obszar natura 2000. Wskazał nadto, że organem właściwym do nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 albo stwierdzenia braku potrzeby oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 jest regionalny dyrektor ochrony środowiska, przy czym przepisy prawa nie wskazują procedur administracyjnych związanych z oceną oddziaływania na obszar Natura 2000 na etapie zgłoszenia robót budowlanych. Za trafny organ odwoławczy uznał zarzut odwołania dotyczący błędu w ustaleniach faktycznych, natomiast nie uwzględnił zarzutu naruszenia przepisów art. 7 i 107 §1 kpa, gdyż w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej znalazły się przepisy prawa, w oparciu o które sprzeciw mógł być zgłoszony. Dodał, że organ administracji architektoniczno-budowlanej może uznać, że inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, choćby biorąc pod uwagę jako potencjalne zagrożenie niekontrolowaną presję urbanizacyjną, bowiem nie określono jednoznacznie procedur administracyjnych związanych z oceną oddziaływania na obszar Natura 2000 na etapie zgłoszenia robót budowlanych. W związku z powyższym wskazał Wojewoda [....], że Inwestor zgłaszając swój zamiar inwestycyjny winien był przedłożyć kompletną dokumentację, zawierającą także stanowisko regionalnego dyrektora ochrony środowiska w związku z obszarem Natura 2000, w którym działka się znajduje. Wobec braku możliwości przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, organ odwoławczy uznał za właściwe utrzymanie w mocy kwestionowanej decyzji. Na powyższe rozstrzygnięcie J. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając mu naruszenie: art. 29 ust. 3 prawa budowlanego poprzez uznanie, że planowana budowa budynku gospodarczego będzie wymagała pozwolenia na budowę; art. 126 w związku z art. 107 § 3 kpa poprzez nie wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz powodów i przesłanek świadczących o możliwości znacznego oddziaływania wspomnianego budynku gospodarczego na obszar Natura 2000. Dodał, że decyzja jest sprzeczna ze stanowiskiem Głównej Dyrekcji Ochrony Środowiska oraz orzecznictwem NSA. Podniósł skarżący, że organy administracji uznały arbitralnie, iż w niniejszej sprawie występuje znaczące oddziaływanie planowanej inwestycji na obszar Natura 2000 i nie wyjaśniły na czym miałoby polegać to oddziaływanie. Nie wskazały ani jednego powodu, który świadczyłby o znaczącym oddziaływaniu drewnianego budynku gospodarczego na obszar Natura 2000 [....] . Wskazał, że organ odwoławczy powołując się na materiały źródłowe Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska odnośnie obszaru Natura 2000 [....] w S. pominął najważniejsze elementy: lokalizację siedliska nietoperzy oraz zagrożenia z powodu których ustanowiono obszar ochrony P. Dodał, że obszar Natura 2000 [....] obejmuje tereny zurbanizowane – zabudowane znaczną ilością budynków usługowych, mieszkalnych i gospodarczych. Planowany budynek gospodarczy ma być zlokalizowany w znacznej odległości od siedliska nietoperzy (....) – ok. 1000 m. i nie spowoduje zagrożenia dla konkretnych celów i przedmiotów ochrony danego obszaru. Budynek ten nie zwiększy liczebności kun, nie spowoduje likwidacji wylotów, a przy jego budowie nie będą wycięte żadne drzewa. Podniósł, iż nie jest prawdą, że przepisy prawa nie określają procedur związanych z oceną oddziaływania na obszar Natura 2000 na etapie zgłoszenia robót budowlanych. Główna Dyrekcja Ochrony Środowiska na oficjalnej stronie internetowej zamieściła bowiem informację oraz wydała publikację skierowaną do urzędów określającą procedury w postępowaniach administracyjnych w sprawach oceny oddziaływania na środowisko. Dodał, że wbrew twierdzeniom organów administracji ze względu na swój charakter oraz z uwagi na fakt, że będzie to obiekt niezamieszkały – może potencjalnie stanowić miejsce rozrodu nietoperzy. Planowana inwestycja stanowi także zachowanie elementów kulturowego krajobrazu zabudowy [....] zlokalizowanych na trenie [....] i [....] . Z powyższego wynika, że planowana inwestycja nie naruszy założeń ochrony obszaru Natura 2000 [....] w S. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem postępowania odwoławczego w administracji jest ponowne i zupełne zbadanie sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Wynik tego badania, dokonanego zwłaszcza w aspekcie zarzutów stron, winien znaleźć odzwierciedlenie nie tylko w samym rozstrzygnięciu organu odwoławczego, ale także i w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia. Przede wszystkim więc z motywów decyzji organu II instancji nieuwzględniającej odwołania winno wynikać, czy i dlaczego ustalenia i oceny dokonane przez organ I instancji zasługują w całości na aprobatę, czy w związku z tym orzeczenie odwoławcze na nich właśnie jest oparte, czy też może odnosi się do także do innych racji. Jednocześnie organ odwoławczy zobowiązany jest do przeprowadzenia ponownego procesu rozpoznawania sprawy we wszystkich jej aspektach. Właściwe wykonanie tego zadanie jest zaś szczególnie istotne wtedy, kiedy, ze na skutek upływu obowiązujących terminów, ponowne wydanie decyzji merytorycznej przez organ I instancji może okazać się niedopuszczalne. Z opisanego wyżej obowiązku organ odwoławczy nie wywiązał się należycie. Organ ten co prawda zweryfikował ustalenia organu I instancji co do położenia działki należącej do skarżącego i w tym zakresie poczynił własne, poprawne ustalenia, ale dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy nie było to wystarczające. Zaskarżona decyzja w całości została zaakceptowana decyzja organu I instancji. Tymczasem w decyzji tej, jako podstawę prawną zgłoszonego sprzeciwu podano przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem organ wnosi sprzeciw, kiedy budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. Skoro teren inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to należało wyraźnie wskazać ów przepis, z naruszeniem którego miałaby się wiązać realizacja zamierzonej inwestycji. Nie uczynił tego organ I instancji, a błędu tego organ odwoławczy nie naprawił. Ograniczono się jedynie do przytoczenia przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, dotyczące ocen oddziaływania na obszary Natura 2000, przepisów tych nie odnosząc jednak do ustawowych podstaw sprzeciwu. Dostrzeżono co prawda, że przepisy prawa nie regulują procedury oceny oddziaływania na obszary Natura 2000 w przypadku zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, ale wyciągniętych z tej konstatacji wniosków nie uzasadniono. Z brakiem regulacji, o których mowa, ustawodawca nie wiąże wprost możliwości zgłoszenia sprzeciwu, ani też nie zastrzega dla wszystkich inwestycji położonych w terenach Natura 2000 obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Rzeczywiście, tak jak stwierdził to organ odwoławczy, w świetle przepisu art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ("Organ właściwy do wydania decyzji wymaganej przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia, innego niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, jest obowiązany do rozważenia, przed wydaniem tej decyzji, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000"), organ architektoniczno – budowlany ma prawo i obowiązek dokonania samodzielnej oceny, czy zamierzone przedsięwzięcie może potencjalnie oddziaływać na obszar Natura 2000. Po pierwsze jednak ocena taka musi być dokonana w kontekście wszystkich okoliczności sprawy, w tym i tych, które wskazuje skarżący: rodzaju inwestycji, sposobu korzystania z niej, przedmiotu ochrony, dla którego obszar został ustanowiony itp. Po wtóre wynik tak poczynionych rozważań winien zostać odniesiony do przepisów regulujących podstawy sprzeciwu. Organ zaś ani nie poczynił ustaleń koniecznych do przeprowadzenia tego rodzaju rozważań, ani nie nawiązał do przepisów, o których mowa. Jak wyżej wskazano, przesłanka z art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w ogóle nie została wyjaśniona. Co więcej, nie odniesiono się w ogóle do wskazanego także przez organ I instancji (bez żadnego komentarza i omówienia i bez powiązania z ustalonym stanem faktycznym) przepisu art. 32 ust. 4a w/w ustawy, zgodnie z którym "nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1". Nie dostrzeżono też, że w uzasadnieniu decyzji organu I instancji podano jeszcze inną podstawę zgłoszonego sprzeciwu, mianowicie przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Nie wskazano przy tym, skąd wynika obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę obiektu opisanego w zgłoszeniu. Nie wiadomo też skąd organ odwoławczy wywiódł obowiązek inwestora dołączenia do zgłoszenia, i to bez wezwania do uzupełnienia dokumentacji, "stanowiska regionalnego dyrektora ochrony środowiska". Podkreślić też należy, że w swych rozważaniach organy całkowicie pominęły przepis art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego uprawniający organ do nałożenia, w drodze decyzji o wniesieniu sprzeciwu, obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków, pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych, wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Ewentualne zastosowanie jednej z w/w podstaw wymagałoby znacznie bardziej pogłębionej analizy stanu sprawy w kontekście wszystkich – jak wyżej podano nieustalonych jednak przez organy - okoliczności. Ostatecznie stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja wydana została bez należytego wyjaśnienia sprawy – zarówno w jej aspekcie faktycznym, jak i prawnym, a więc z istotnym naruszeniem art. 7, 77 i 107 kpa. Organ odwoławczy winien więc ponownie rozpoznać odwołanie z uwzględnieniem wyżej poczynionych uwag. Wyrok wydano na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c, oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.