II SA/Kr 644/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie: WSA Tadeusz Kiełkowski WSA Agnieszka Nawara- Dubiel (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2017 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia 17 marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego skargę oddala. Sygn. akt II SA/Kr [...] UZASADNIENIE Decyzją z dnia 15 grudnia 2016 roku, znak: [...] Starosta [...] ustalił linię brzegu potoku [...] na działce nr [...], obręb Ł., gmina K.. Od powyższej decyzji odwołał się J. K.. Inne decyzją z dnia 17 marca 2017 r., znak [...] umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu tej decyzji organ II instancji przywołał treść art. 15 ust. 1 ustawy Prawo wodne i wskazał, że w artykule "Zasady rozgraniczania gruntów pokrytych naturalnymi wodami powierzchniowymi" Teza nr [...], autorstwa P. D. F. , opublikowanym: [...], wskazano, iż: "Stroną w postępowaniu o ustalenie linii brzegu (rozgraniczenie) jest jej właściciel, użytkownik wieczysty, użytkownik czy posiadacz samoistny, nie jest natomiast najemca, dzierżawca czy osoba władająca nieruchomością na podstawie innych umów obligacyjnych, z wyłączeniem umowy użyczenia, o której mowa w art. 20 ust. 6a [p.w.]". Przedmiotem ustalenia linii brzegu jest działka nr [...], obręb Ł., gmina K.. Z materiałów postępowania wynika, że działka ta jest objęta tytułem prawnym Skarbu Państwa, Generalnej Dyrekcji Dróg K. i Autostrad. Odwołujący się J. K. jest właścicielem działki sąsiedniej nr [...], na której nie wytyczono linii brzegu w niniejszym postępowaniu. Wobec tego J. K. nie ma legitymacji, aby brać udział w przedmiotowym postępowaniu. Tym samym, odwołanie J. K. nie mogło zostać merytorycznie rozpatrzone. W myśl art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. "Organ odwoławczy wydaje decyzję, w której (...) umarza postępowanie odwoławcze. " Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) w W. 7 sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r., OPS [...]: "Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.". Opisaną wyżej decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. K., zarzucając jej: 1. Naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 15 ust. 1, ust. 2, ust. 5, ust. 6, ust. 7, ust 5, ust. 9 Prawa wodnego oraz art. 17 ust. 1 Prawa wodnego przez bezpodstawne umorzenie postępowania odwoławczego: 2. Naruszenie art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 62 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 76 § 1 i § 2 k.p.a., art. 77 § 1, § 3 i § 4 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 105 § 1 k.p.a., w zw. z art. 15 ust. 1, ust. 2, ust. 5, ust. 6, ust. 7 i ust. 8 Prawa wodnego oraz art. 17 ust. 1 Prawa wodnego, m.in. przez: - dokonanie sprzecznych ustaleń i wyprowadzenie z nich rażąco błędnych wniosków, - wewnętrzną sprzeczność treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, - przywoływanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji opracowań geodetów ewidentnie sprzecznych z obowiązującym prawem oraz niemających związku ze stanem faktycznym i prawnych zaistniałym w przedmiotowej sprawie. Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o: a) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji; b) zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając skargę J. K. podniósł, że w zaskarżonej decyzji Inne przeoczył kwestię rudymentarną, to jest postanowienia art. 15 ust. 2 Prawa Wodnego ("Linię brzegu ustala, w drodze decyzji, na wniosek mającego interes prawny lub faktyczny"). Dysjunkcja wskazana w tym przepisie (na którą wskazuje funktor dysjunkcji "lub" budujący w tym wypadku alternatywę nierozłączną, czyli zwykłą, znaną logice prawniczej) wskazuje, że stroną postępowania o ustalenie linii brzegu może być zarówno podmiot mający w ustalenia takiej linii interes prawny albo interes faktyczny albo oba interes prawny i interes faktyczny. Do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu uregulowanym postanowieniami art. 15 Prawa wodnego wystarczy zatem wykazanie interesu faktycznego. Nie może ulegać, żadnej wątpliwości, że skoro wniosek o ustalenie linii brzegu może złożyć podmiot legitymując się jedynie interesem faktycznym, to stroną takiego postępowania administracyjnego może być również podmiot legitymując się jedynie interesem faktycznym. Powszechnie wskazuje się, że wnioskowanie oparte na założeniu konsekwentności aksjologicznej prawodawcy ".. prowadzi więc do skonstruowania normy regulującej stan rzeczy objęty luką prawną poprzez odwołanie się do domniemywanych preferencji aksjologicznych prawodawcy ..." (O. Nawrót, Wprowadzenie do logiki dla prawników" W-wa 2014r. s.263-266). Przepis prawa wodnego explicite nie wskazują, że stroną postępowania administracyjnego regulowanego art. 15 Prawa wodnego jest osoba legitymująca się jedynie interesem faktycznym w ustaleniu linii brzegu, a to w związku z odchodzeniem w procesie legislacyjnym od kazuistycznych regulacji prawnych na rzecz konstruowania norm generalnych (abstrakcyjnych), skoro proste zasady prawniczego wnioskowania, przyswajane już na pierwszym roku studiów prawniczych, pozwalają wyprowadzić i określić zakres znaczeniowy generalnej normy prawnej. Wnioskowanie a fortiori, a konkretnie argumentum a maiori ad minus, pozwala ustalić, że skoro ustawodawcy zależało, by wnioskującym o ustalenie linii brzegowej mógł być podmiot wykazujący jedynie interes faktyczny w takim ustaleniu, to tym bardziej taki podmiot Skoro postępowanie w sprawie ustalenia linii brzegu sprowadza się do ustalenia "sfery faktów" w zakresie zasięgu zajętości gruntu przez wodę, to oczywistym jest, że legitymację do udziału w takim postępowaniu powinny mieć podmioty, które wykażą przede wszystkim interes faktyczny. Zatem, gravamen w uczestniczeniu w postępowaniu o ustalenie linii brzegu ma zarówno podmiot wykazujący interes prawny, jak i też podmiot, który domaga się ochrony w takim postępowaniu swojego interesu faktycznego. Inne w zaskarżonej decyzji przeoczył, że skarżący J. K. ma zarówno interes prawny, jak i faktyczny w prawidłowym rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy administracyjnej, W odpowiedzi na skargę Inne wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 22 września 2017 r. pełnomocnik skarżącego J. K. radca prawny P. K. oświadczył, że skarżący jest posiadaczem działki [...] oraz złożył załącznik do protokołu rozprawy, gdzie zarzucił organowi naruszenie art. 10 Kpa poprzez zaniechanie przeprowadzenia przez organ postępowania dowodowego w zakresie posiadania przez skarżącego interesu prawnego i faktycznego oraz uniemożliwienie skarżącemu złożenie wniosków dowodowych w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718) dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Skarga nie jest uzasadniona, a zaskarżona decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego odpowiada prawu. Kwestią sporną w niniejszej sprawie było rozstrzygnięcie, czy stroną postępowania administracyjnego dotyczącego ustalenia linii brzegu potoku, może być również osoba posiadająca interes faktyczny. Zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 z późn. zm.), linię brzegu ustala właściwy organ w drodze decyzji, na wniosek mającego interes prawny lub faktyczny. Z treści tego przepisu skarżący wywodzi, że stroną postępowania o ustalenie linii brzegu może być zarówno podmiot mający interes prawny jak i interes faktyczny. Zdaniem Sądu nie można jednak nie budzącego wątpliwości interpretacyjnych i pojęciowych słowa "wnioskodawca" rozciągać na wszystkie strony postępowania. O ile zgodnie z przywołanym wyżej przepisem rzeczywiście wnioskodawcą może być mający interes faktyczny lub interes prawny, o tyle krąg pozostałych stron postępowania ustala się na zasadach i według reguł ogólnych tj. zgodnie z art. 28 Kpa (Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.). Ustawa prawo wodne, w co najmniej kilku przepisach, zawiera postanowienia i regulacje szczególne, modyfikujące treść art. 28 Kpa. I tak, zgodnie z art. 40 ust. 3b stroną postępowania w sprawie o wydanie decyzji, o której mowa w ust. 3 (decyzja zwalniająca z zakazów działań wpływających na stan wody), jest wnioskodawca, właściciel wody i właściciel wału przeciwpowodziowego. Art. 88l ust. 5 wskazuje, że stroną postępowania o wydanie decyzji, o której mowa w ust. 2 (decyzja zwalniająca od zakazów wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe), jest wnioskodawca, właściciel wody i właściciel wału przeciwpowodziowego. Art. 88l ust. 10 wskazuje, że stroną postępowania o wydanie decyzji, o której mowa w ust. 7 (decyzja nakazująca określone działania w celu zapewnienia właściwych warunków przepływu wód powodziowych), jest właściciel wody i posiadacz nieruchomości, której dotyczy ta decyzja. Art. 88n ust. 5 wskazuje, że stroną postępowania o wydanie decyzji, o której mowa w ust. 3 (decyzja związana ze zwolnieniem z zakazów dotyczących zasad użytkowania wałów przeciwpowodziowych), jest wnioskodawca, właściciel wody i właściciel wału przeciwpowodziowego. Art. 127 ust. 7 wskazuje, że stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest: 1) wnioskodawca ubiegający się o wydanie pozwolenia wodnoprawnego; 2) właściciel wody w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych; 3) właściciel urządzeń kanalizacyjnych, do których będą wprowadzane ścieki przemysłowe zawierające substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego; 4) właściciel istniejącego urządzenia wodnego znajdującego się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych; 5) właściciel powierzchni ziemi położonej w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych; 6) uprawniony do korzystania oraz uprawniony do rybactwa w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Nie sposób zatem przyjąć, zakładając równocześnie, że ustawodawca działa w sposób racjonalny, że sporny art. 15 ust. 2 dotyczy wszystkich stron postępowania a nie tylko wnioskodawcy, jak w nim literalnie wskazano. Skoro w innych, przywołanych wyżej przepisach, ustawodawca wyraźnie rozróżnia wnioskodawcę i strony ("stroną postępowania (....) jest wnioskodawca"), to brak podstaw do przyjęcia że w przepisie art. 15 ust. 2 obowiązująca regulacja jest przypadkowa. Nie jest zatem uzasadnione twierdzenie skarżącego, że posiadanie interesu faktycznego (w niniejszej sprawie dotyczyć miałoby to stanu posiadania działki której dotyczy decyzja) daje skarżącemu przymiot strony postępowania. Na marginesie można też wskazać, że zgodnie z art. 15 ust. 3 ustawy, podstawę ustalenia linii brzegu stanowi dostarczony przez wnioskodawcę projekt rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych, który, zawiera między innymi opis uwzględniający oznaczenie wnioskodawcy oraz ustalenie stanu prawnego nieruchomości objętych projektem z oznaczeniem właścicieli wraz ze wskazaniem ich siedziby i adresu. W przepisie tym nie ma zatem mowy o stanie faktycznym nieruchomości (stanie posiadania i posiadaczach), ale jedynie o stanie prawnym i właścicielach. Nie są też uzasadnione zarzuty dotyczące naruszenia przez organ art. 10 Kpa. Zgodnie z jednolitym stanowiskiem sądów administracyjnych, dotyczącym skuteczności zarzutu naruszenia art. 10 Kpa: "w sytuacji przedstawienia organom administracji publicznej zarzutu dotyczącego braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych, koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez nie powiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a." (WSA w Poznaniu, w wyroku z dnia 7 lutego 2013r. sygn. IV SA/Po [...]) Odnośnie stanu prawnego wystarczające było zbadanie księgi wieczystej ([...]), a w tej jako właściciel figuruje Skarb Państwa w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg K. [...]. Księga Wieczysta została sprawdzona z urzędu przez Sąd na ogólnodostępnym portalu prowadzonym przez Ministra Sprawiedliwości pod adresem [...]_[...]. Natomiast zgodnie z tym co powyżej wskazano, stan faktyczny nie stanowi o przymiocie strony w postępowaniu o ustalenie linii brzegu potoku, więc dopuszczenie i prowadzenie postępowania dowodowego w tym zakresie byłoby całkowicie bezprzedmiotowe, jako nie zmierzające do ustalenia istotnej dla sprawy okoliczności. Uchybienie to zatem nie miało wpływu na wynik sprawy. W związku z powyższym skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu na zasadzie art. 151 p.p.s.a.