II SA/Kr 647/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka- Duda Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Jacek Bursa Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2010 r. sprawy ze skargi M.M. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 29 maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane. Postanowieniem z dnia 21 października 2008r. znak: PINB. [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wymierzył inwestorowi M. M. karę z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego działce nr "1" w Z. w wysokości 10 000,00 zł. Jako podstawę rozstrzygnięcia powołano art. 80 ust. 2 pkt. 1, w związku z art. 83 ust. 1, art. 81 ust. 1 oraz art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156 poz. 1118 z 2006 r. ze zm.) wraz z art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego z 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. Nr 98 z 2000 r. poz. 1071 ze zm.). W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że podczas rozprawy przeprowadzonej na nieruchomości w dniu [...] września 2008 r. stwierdzono protokolarnie, że przedmiotowy budynek jest zamieszkały przez właścicieli i nie został przez nich zgłoszony do użytkowania. Podczas oględzin ustalono także, że z budynku są odprowadzane ścieki bytowe, a na skutek awarii tj. zasypania rury odprowadzającej ścieki, u podnóża działki M. i M. M. oraz na terenie działki sąsiedniej zalega woda i ścieki na pow. ok. 3 m2. Protokół rozprawy administracyjnej został podpisany przez M. i M. M.. Mając na uwadze powyższe organ wskazał, że na podstawie regulacji art. 57 ust. 7 ustawy Prawo Budowlane zobowiązany był do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego. Wysokość kary obliczył zgodnie art. 59 f ust. 1 tej ustawy. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła M. M. podnosząc, że przedmiotem przeprowadzonej przez organ w dniu [...] września 2008 r. rozprawy było odprowadzanie wód opadowych i podpisując protokół była skoncentrowana właśnie na tej części protokołu, a warunki rozprawy nie sprzyjały dokładnemu zapoznaniu się z treścią protokołu, który był tylko w jednym egzemplarzu. Zaznaczyła, że przez studzienkę znajdującą się na terenie jej działki przepływają ścieki bytowe z [...] domów więc trudno na tej podstawie wnioskować o jej stałym zamieszkiwaniu w przedmiotowym budynku. Zaznaczyła również, że od wiosny 2008 roku dom jest w pełni wyposażony i gotowy do zamieszkania, a w celu ochrony mienia inwestorzy zaglądają na nieruchomość. Prace związane z ukształtowanie terenu, urządzaniem ogrodu, podlewaniem roślin, remontem drogi wymagają bieżącego nadzoru. Zaznaczyła, że na razie stałym mieszkańcem nieruchomości jest pies stróżujący. W zażaleniu skarżąca podała także adresy, pod którymi zamieszkuje ona oraz jej rodzina. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego K. postanowieniem z dnia 29 maja 2009 r. znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 123 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i w zw. z art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.) utrzymał w mocy postanowione organu I instancji. Oceniając zgromadzony materiał dowodowy organ odwoławczy stwierdził, że wymierzenie kary jest zasadne, gdyż doszło do nielegalnego użytkowania przedmiotowego budynku. Według ustaleń poczynionych w protokole oględzin w dniu [...] września 2008 r., podpisanym przez M. i M. M., budynek jest przez nich zamieszkały, a nie został przez nich zgłoszony do użytkowania. Stwierdzono również, że z budynku odprowadzone są ścieki bytowe. Mając na uwadze powyższe, w ocenie organu odwoławczego zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, tym bardziej, że zgodnie z jego treścią od wiosny 2008 dom jest w pełni wyposażony i gotowy do mieszkania, a prace związane z ukształtowaniem terenu, urządzeniem ogrodu, podlewaniem zasadzonych roślin, remontem drogi osiedlowej itp. wymagają bieżącego nadzoru. Organ odwoławczy stwierdził, że wymienione roboty nie dotyczą bezpośrednio budynku, tylko jego otoczenia, i mogą być wykonywane po zgłoszeniu zakończenia budowy. Ponadto organ podniósł, że podanie w zażaleniu "podstawowych miejsc zamieszkania" członków rodziny oraz dodatkowego adresu do korespondencji nie stanowi dowodu, że nie przystąpiono do użytkowania przedmiotowego budynku. Wyjaśniono, że o przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego decyduje jego faktyczne wykorzystywanie, a nie fakt zameldowania. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że wymierzona kara została wyliczona w sposób prawidłowy. Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła M. M. zarzucając naruszenie art. 7 i art. 75 k.p.a. polegające na pominięciu okoliczności przemawiających za stanowiskiem skarżącej. Podniosła, że nie zgadza się z uznaniem wizyt na działce oraz w domu jako jego zamieszkiwania bądź też użytkowania podlegającego karze. Zaznaczyła, że zaleganie wody ściekowej w dolnej części działki było wynikiem awarii przepompowni ścieków, na której lokalizację w rogu działki skarżąca zgodziła się grzecznościowo. Zaznaczyła, że do przepompowni podłączonych zostało [...] domów, a zatem wniosek, że ścieki świadczą o zamieszkiwaniu na działce jest nieuzasadniony, a awaria przepompowni wręcz uniemożliwiała stałe zamieszkiwanie. Skarżąca zaznaczyła, że zdarzało się, iż ona lub mąż nocowali w przedmiotowym domu, jednakże były to sytuacje sporadyczne związane z nadzorowaniem bądź pilnowaniem dobytku w weekendy, gdy robotnicy z sąsiednich budów wracali do domów. Ponadto na działce przebywał pies, który również wymagał doglądania, jednak nie częściej niż kilka razy w tygodniu. Zaznaczyła, że głównym miejscem zamieszkania męża oraz córki było mieszkanie teściowej, zaś ona przebywała tego lata u rodziny w L.. A zatem trudno uznać, że centrum życiowe rodziny było skoncentrowane w domu w Z.. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. Przepis art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, na którym oparte zostało zaskarżone postanowienie, nakazuje wymierzenie przez właściwy organ kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego w przypadkach stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55 tej ustawy. Stosownie do regulacji prawnej zawartej w art. 54 wskazanej ustawy, do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Analiza postępowania administracyjnego, jakie toczyło się w niniejszej sprawie przed organami administracji publicznej, prowadzi do wniosku, że kontrolowane postępowanie administracyjne dotknięte jest wadami, które musiały prowadzić do wyeliminowania obu postanowień z obrotu prawnego. Zdaniem sądu ustalenia faktyczne organów administracji obu instancji nie spełniają wymogów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jedną z naczelnych zasad procedury administracyjnej jest wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy materialnej, zgodnie z którą organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta znajduje rozwinięcie w dalszych przepisach, między innymi w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie, z którym organ administracji publicznej winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Z kolei w myśl art. 80 k.p.a. - udowodnienie danej okoliczności ma nastąpić na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Należy podkreśli, że art. 80 k.p.a. w doktrynie prawa administracyjnego powszechnie uznaje się za przepis, statuujący zasadę tzw. swobodnej oceny dowodów rozumianą w ten sposób, iż jest nią taka ocena, która wywiedziona po przeanalizowaniu całości materiału dowodowego nie przekracza granic doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania. Zasadniczą okolicznością wymagającą ustalenia w rozpatrywanej sprawie jest to, czy doszło do przystąpienia do użytkowania przedmiotowego obiektu lub jego części z naruszeniem art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane. Dopiero nie budzące wątpliwości ustalenie, że inwestor przystąpił do użytkowania obiektu lub jego części z naruszeniem wskazanych przepisów, daje podstawę do wymierzenia kary, o jakiej mowa w art. 57 ust. 7 ustawy. W rozpatrywanej sprawie organy administracji obu instancji nie przeprowadziły w sposób wyczerpujący postępowania dowodowego, jakie powinno poprzedzać wydanie postanowienia, oraz nie wykazały na podstawie jakich dowodów uznały, że przedmiotowy budynek jest faktycznie zamieszkały przez skarżącą. Mając na uwadze uregulowanie art. 107 § 3 k.p.a., organy w uzasadnieniu decyzji winny wskazać fakty uznane za udowodnione, dowody będące podstawą ustaleń faktycznych oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Tymczasem zgromadzone przez organ dowody nie wskazują jednoznacznie czy skarżąca faktycznie zamieszkiwała w przedmiotowym budynku. W rozpatrywanej sprawie organy wskazały, że fakt zamieszkiwania skarżącej w przedmiotowym budynku został stwierdzony w protokole z rozprawy przeprowadzonej na nieruchomości, który skarżąca podpisała. Skarżąca podniosła natomiast, że przedmiotem przeprowadzonej przez organ w dniu [...] września 2008 r. rozprawy była kwestia odprowadzania wód opadowych i podpisując protokół z oględzin była skoncentrowana na tej jego części. W ocenie sądu argument ten brzmi przekonywująco. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, organ pierwszej instancji pismem z dnia 29 lipca 2008 r. poinformował skarżącą o wszczęciu na wniosek Polskiego Związku Działkowców "[...]" w Z. postępowania w sprawie zmiany stosunku wód opadowych na działce M. i M. M.. Równocześnie w piśmie tym wezwano skarżącą na rozprawę dotyczącą niekorzystnych zmian stanu wody na gruncie, której termin wyznaczono na dzień [...] września 2008 r. Z powyższego wynika, że oględziny nieruchomości przeprowadzone w dniu [...] września 2008 r. odbyły się w ramach postępowania wszczętego w sprawie naruszenia stosunków wodnych na gruncie. Postępowanie w sprawie przystąpienia do użytkowania budynku skarżącej wszczęte zostało w dniu [...] września 2008 r., o czy skarżący zostali poinformowani pismem z tej daty. Organ I instancji stwierdził ponadto, że przedmiotowy budynek jest zamieszkały ponieważ z budynku są odprowadzane ścieki bytowe. Równocześnie w decyzji organ podał, że na działce doszło do awarii przepompowani tj. zasypania rury odprowadzającej ścieki, co spowodowało, że na działce skarżącej oraz sąsiedniej zalega woda i ścieki. W zażaleniu złożonym od tej decyzji skarżąca podniosła, że przez studzienkę znajdującą się na jej działce przepływają ścieki bytowe z [...] domów, a zatem trudno na tej podstawie wnioskować o jej stałym zamieszkiwaniu w przedmiotowym budynku. Organ odwoławczy nie ustosunkował się do twierdzenia skarżącej i nie starał się w żaden sposób wyjaśnić tej okoliczności. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że fakt użytkowania przez skarżącą przedmiotowego budynku pozostaje kwestią sporną w świetle tak skąpego materiału dowodowego. Nałożenie grzywny z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu wymaga natomiast bezspornego ustalenia, że inwestor przystąpił do korzystania z obiektu budowlanego w sposób trwały. W orzecznictwie przyjmuje się, że użytkowanie obiektu budowlanego (rozpatrywane na gruncie przepisów ustawy Prawo budowlane) to korzystanie obiektu, które stosownie do przepisu art. 61 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy powinno odbywać się zgodnie z przeznaczeniem danego obiektu budowlanego, czyli w sposób określony w pozwoleniu na budowę i w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Przystąpieniem do użytkowania będzie zarówno rozpoczęcie korzystania z obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, określonym w pozwoleniu na budowę, jak i przystąpienie do korzystania w inny sposób (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 października 2009r. sygn. akt IISA/Kr 429/09). Użytkowaniem budynku mieszkalnego w sposób zgodny z przeznaczeniem będzie zatem jego zamieszkiwanie. Trudno wiec zgodzić się z twierdzeniem, że o stałym zamieszkiwaniu świadczyć ma urządzanie ogrodu przez skarżącą czy też prace związane z ukształtowaniem terenu. Organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest w każdym przypadku do dokładnego ustalenia, czy i w jaki sposób inwestor korzysta z budynku oraz do wskazania, jakie okoliczności pozwoliły przyjąć, że obiekt jest faktycznie użytkowany. W rozpatrywanej sprawie skarżąca wskazała, że ona lub mąż nocowali w przedmiotowym budynku, jednakże było to związane z nadzorowaniem bądź pilnowaniem dobytku w weekendy. Centrum życiowe jej oraz męża było natomiast skoncentrowane w innym miejscu. Organ odwoławczy nie odniósł się do tych kwestii. Zgodnie z przepisem art. 80 k.p.a. ocena dowodów powinna być, oparta o wszechstronną analizę całokształtu materiału dowodowego. Zgodnie z regulacją przepisu art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jest on bowiem obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę administracyjną. W niniejsze sprawie organ odwoławczy ograniczył się jedynie do informacji zebranych przez organ I instancji. Nie uzupełnił zgromadzonego materiału, ani nie odniósł się do zgłoszonych przez skarżącą zarzutów zażalenia. Nie wyjaśnił powstałych w związku z tym wątpliwości i nie wskazał dlaczego nie uznał twierdzeń skarżącej za wiarygodne. W świetle powyższego stwierdzić należy, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do zastosowania przepisu art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji powinny przeprowadzić postępowanie dowodowe w sposób określony w przepisach art. 75 i nast. k.p.a. i wyjaśnić w sposób nie budzący wątpliwości, czy doszło do użytkowania przedmiotowego budynku, jak również ustosunkować się do twierdzeń skarżącej. Odmawiając zaś wiarygodności określonym dowodom organy zobowiązane są szczegółowo wyjaśnić, przyczyny uznania dowodów za niewiarygodne lub nie mające znaczenia w sprawie. Dopiero zebranie pełnego materiału dowodowego pozwoli na jego ocenę zgodną z regułami art. 77 § 1 i 80 k.p.a. i ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego stanowi bowiem naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z powyższych względów, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej zwanej p.p.s.a.), Sąd uchylił postanowienia organów obu instancji. O niewykonalności zaskarżonego aktu do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono w oparciu o art. 152 p.p.s.a.