II SA/Kr 648/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Brachel - Ziaja Sędziowie: WSA Ewa Rynczak (spr.) WSA Robert Sawuła ( del.) Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2007 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2004 roku nr Kol.Odw. [...] w przedmiocie zasiłku stałego uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...] 2004 r. znak: [...] na podstawie art. 61 § 1, art. 104, art. 107 i 108,163 kpa, art. 3 ust. 3 i 4, art. 4, art. 7, art. 8, art. 9 art. 14, art. 18 ust. 1 pkt. 1 i 2, art. 37, art. 106, art. 109, art. 159 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004, Nr 64, poz. 593) oraz Upoważnienia Nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 2004 r., do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej, Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w K. zmienił decyzję z dnia [...] 2004 r. przyznającą zasiłek stały B. J. od dnia [...] 2004 r. do [...] 2007 r., w ten sposób że: od [...] 2004 r. do [...] 2004 r. kwota zasiłku stałego wynosi 288,48 zł, od dnia [...] 2004 r. zasiłek stały nie przysługuje i wstrzymuje się wypłatę świadczenia. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w K. na podstawie wywiadu środowiskowego oraz zebranej dokumentacji dotyczącej sytuacji materialnej i rodzinnej B. J. stwierdzono, że w maju 2004 r. dochodem rodziny były zasiłki rodzinne na troje dzieci za miesiąc kwiecień 2004 r. Wysokość świadczenia w oparciu o art. 37 ust. 2 pkt. 2 ustawy o pomocy społecznej ustala się w przypadku osoby w rodzinie, jako różnicę pomiędzy kryterium dochodowym na osobę w rodzinie ustalonym zgodnie z art. 8 ust. 1 w/w ustawy, czyli 316 zł a dochodem na osobę w rodzinie tj. 27,52. W miesiącu czerwcu 2004 r. pobrała kwotę 136,48 zł, a zatem pozostało za czerwiec 2004 r. wyrównanie w kwocie 152 zł. Dochodem rodziny w miesiącu czerwcu 2004 były świadczenia rodzinne z Urzędu Miasta K. przysługujące za maj 2004 r. w kwocie 649 zł. Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt. 2 zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Od miesiąca czerwca 2004 r. strona otrzymuje świadczenie rodzinne, które są zaliczane jako jej własny dochód. W tym stanie rzeczy dochód B. J. przekracza kryterium dochodowe w związku z powyższym świadczenie w formie zasiłku stałego nie przysługuje od [...] 2004 r. A zatem zgodnie z art. 163 kpa w związku z art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy. społecznej, zmiana decyzji jest zasadna. Z uwagi na ważny interes strony, w oparciu o art. 108 kpa decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W dniu [...] 2007 r. odwołanie od powyższej decyzji wniosła B. J. Strona wyraziła niezadowolenie z treści decyzji. Uważa, że wstrzymanie zasiłku stałego, zwłaszcza w sytuacji, gdy dochody rodziny są poniżej kryterium dochodowego, jest niesłuszne. Podnosi, że nie można zasiłku stałego będącego de facto dochodem rodziny uznawać za Jej dochód własny. Podnosi ponadto, że samotnie wychowuje dzieci. Sytuacja zdrowotna rodziny nie jest dobra. Zarówno odwołująca się jak i jej dzieci pozostają w leczeniu specjalistycznym, co wiąże się z koniecznością wykupu lekarstw, na co rodzina nie ma pieniędzy. Decyzją z dnia [...] 2004 r. znak: Kol. Odw. [...] na podstawie art. 8, art. 37 ust. 1 pkt. 2, art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz.U. z 2004 r., Nr 64, poz. 593 ze zm.) oraz art. 105 kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt. 2 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie przed organem I instancji. Organ odwoławczy podał, że w myśl przepisu z art. 37 ust. 1 pkt. 2 ustawy o pomocy społecznej zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie określonego w art. 8 ustawy o pomocy społecznej. Podstawową zasadę udzielania pomocy społecznej, w tym zasiłku stałego, formułuje art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z tym artykułem prawo do świadczeń przysługuje osobom, które nie mają żadnych źródeł utrzymania lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza ustawowego dochodu określonego w ustawie o pomocy społecznej oraz zaistnienia, co najmniej jednej z okoliczności wymienionych w art. 7 pkt. 2-15 ustawy o pomocy społecznej. Z uwagi na to, że dochód własny strony wynosi 649 zł z tytułu świadczeń rodzinnych oraz 139,65 zł zasiłku okresowego, dochód ten przekracza kryterium dochodowe, które dla osoby w rodzinie wynosi 316 zł. Kolegium przyznaje, że świetle obowiązujących przepisów i przy obecnym dochodzie własnym strony, zasiłek stały B. J. nie przysługiwałby, gdyby obecnie rozpatrywać kwestię jego przyznania. W niniejszej sprawie mamy jednak do czynienia z nieco inną sytuacją. Organ odwoławczy stwierdził, że rozważenia wymaga bowiem nie tyle kwestia uprawnień strony do zasiłku stałego, bowiem na mocy decyzji z dnia [...] 2004 r. zasiłek taki został już stronie przyznany, lecz rozważenia wymaga kwestia inna a mianowicie, czy sytuacja dochodowa rodziny uległa zmianie na tyle, by zasadna była zmiana decyzji o przyznaniu stronie zasiłku stałego. Art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, na który powołał się organ I instancji, stanowi, iż decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11,12 i 107 ust.5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. W świetle tego przepisu rozważenia wymaga zatem, czy zmieniła się sytuacja dochodowa lub osobista strony. Sytuacja osobista strony pozostaje bez zmian. B. J. samotnie wychowuje troje dzieci. Odwołująca się podnosi, że wraz z nimi mieszka jeszcze najstarsza córka, która kontynuuje naukę i pozostaje także na utrzymaniu strony. Orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] 2004 r. wydanym przez Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w K. B. J. została zaliczona do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, czasowo na okres do dnia [...] 2007 r., zatem w świetle ustawy o pomocy społecznej wnioskodawczyni jest osobą całkowicie niezdolną do pracy. W związku z powyższym organ odwoławczy zbadał, czy warunki materialne w jakich funkcjonuje rodzina strony uległy zmianie. Wskazać należy, że użyte przez ustawodawcę w art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej sformułowane zmiana sytuacji dochodowej jest określeniem odmiennym od używanego w innych przepisach ustawy o pomocy społecznej pojęć: "dochód rodziny" czy "dochód dziecka". Zakładając, więc racjonalność w działalności ustawodawcy, który wprowadza i posługuje się odmiennymi pojęciami w tekście tej samej ustawy, należy uznać, że są to pojęcia odmienne, o innym zakresie znaczeniowym. "Zmiana sytuacji dochodowej" ma z pewnością szerszy kontekst i znaczenie niż określenie "dochód rodziny". W innym przypadku ustawodawca użyłby sformułowania "zmiana dochodu rodziny". Zatem nie chodzi o proste przeliczenie wysokości dochodu rodziny i jego zmiany np. powyżej kryterium dochodowego. Istotnym jest, by ewentualna zmiana dochodu rodziny była tego rodzaju, że jest ona odczuwalna (choćby w pewnym stopniu) dla ogólnej sytuacji dochodowej rodziny. Zdaniem Kolegium sytuacja dochodowa rodziny strony w zasadzie na przestrzeni ostatnich miesięcy nie uległa zmianie. Niezmiennie dochód rodziny Jest niższy od kryterium dochodowego uprawniającego do otrzymywania świadczeń z pomocy społecznej. Obecne świadczenia zastąpiły jedynie wcześniejsze otrzymywane przez rodzinę np. alimenty w kwocie 760 zł. z Funduszu Alimentacyjnego zlikwidowanego z dniem 1 maja 2004r. Dochód rodziny w przeliczeniu na osobę, mimo otrzymywania przez odwołującą się zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku, jest i tak niższy od kryterium przewidzianego ustawą. Pozbawiając obecnie stronę zasiłku stałego, jedynym dochodem pozostanie zasiłek okresowy i świadczenia rodzinne w łącznej wysokości 788,65 zł. Na osobę przypadnie zatem kwota mniejsza o połowę od kryterium ustawowego. Nie może mieć miejsca sytuacja tego rodzaju, że strona spełniając kryterium dochodowe dla otrzymania pomocy ze środków społecznych, zostaje poprzez zmianę decyzji pozbawiona świadczenia. Jest to bowiem sprzeczne z istotą ustawy o pomocy społecznej. Wobec tego, że nie nastąpiła zmiana sytuacji dochodowej strony, nie było podstaw do zmiany przez organ I instancji decyzji w przedmiocie przyznania stronie zasiłku stałego. W tej sytuacji decyzję organu I instancji uchylono i postępowanie umorzono. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. w dniu [...] 2005 r. wniósł Prokurator Okręgowy w K., wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zarzucił decyzji organu odwoławczego naruszenie prawa materialnego tj. art. 37 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 8 ust. 1 oraz prawa procesowego tj. art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, póz. 593 z późn. zm.) poprzez błędną wykładnię mającą wpływ na wynik sprawy, a wyrażającą się w pominięciu wzrostu wysokości dochodu strony i jego wpływu na sytuację dochodową obligującą organ I instancji do zmiany swej wcześniejszej decyzji - co w efekcie spowodowało przyznanie nienależnego świadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie w całości, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą o p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy o p.p.s.a.). Orzekanie, w myśl art.135 p.p.s.a., następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Przepisy ustawy przewidując jedynie uprawnienia kontrolne sądów administracyjnych nie dają im kompetencji do zastępowania organów administracji publicznej w wykonywaniu ich zadań orzeczniczych. Wady postępowania administracyjnego, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzeniem jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi, sąd , w myśl art.151 p.p.s.a. , skargę oddala. Skarga Prokuratora Okręgowego w K. jest uzasadniona. Sąd dokonując takiej kontroli uznał, że zaskarżona decyzja SKO w K. narusza przepisy prawa. Dokonana interpretacja przepisów stanowiących podstawę prawną do wydania zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy jest nietrafna. Zbędnym wydaje się ponowne przytaczanie uzasadnienia decyzji organu II instancji oraz argumentacji zawartej w skardze. Istotną kwestią w rozpoznawanej sprawie jest podstawa prawna decyzji dotycząca prawa do zasiłku stałego w sytuacji kiedy nastąpiła zmiana sytuacji dochodowej lub osobistej strony w rozumieniu przepisu art.106 ust.5 ustawy o pomocy społecznej w związku z art.163 k.p.a. Podstawą materialnoprawną w przedmiocie przyznania prawa do zasiłku stałego stanowi przepis art.37 ust.1, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Stosownie do tego przepisu zasiłek stały przysługuje: 1. pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej 2. pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dowodowego na osobę w rodzinie Kryterium dochodowe określone jest w art.8 ust.1 pkt 2 , w myśl którego prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 316 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym na osobę w rodzinie". Stosownie do pkt 3 tego art. za " dochód"- uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku pomniejszoną o: 1. miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych 2. składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu NFZ oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach, 3. kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób B. J. w czerwcu 2004r. otrzymała świadczenie rodzinne z Urzędu Miasta K. przysługujące za maj 2004r. w kwocie 469 zł, a zatem oczywistym jest, że jej dochód stanowi kwota, która jest znacznie wyższa od kryterium dochodowego ustalonego w wysokości 316 zł uprawniającego do przyznania zasiłku stałego. W związku z tym strona nie spełniła podstawowej przesłanki prawa do tego zasiłku t.j. kryterium dochodowego. W ocenie Sądu rozważania organu odwoławczego dotyczące zmiany sytuacji dochodowej i rozważań, że "zmiana sytuacji dochodowej" ma szerszy kontekst niż określenie "dochód rodziny" są nietrafne i sprzeczne z art. 37 cytowanej ustawy, który określa dokładnie wszystkie przesłanki, które strona powinna spełnić kumulatywnie, aby uzyskać prawo do zasiłku stałego, w tym również w przypadku zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej, o której mowa w art.106 ust.5 ustawy o pomocy społecznej. W myśl tego przepisu decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla w całości na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art.11, 12 i 107 ust.5. Zmiana decyzji na niekorzyść strony nie wymaga jej zgody. Z przepisu art.106 ust.5 cytowanej ustawy nie wynika, aby ta zmiana pobieranego świadczenia następowała z mocy prawa, z dniem lub miesiącem w którym dochód na osobę w rodzinie uległ zmianie w sposób uzasadniający zmianę pobieranego zasiłku stałego. Decyzja wydana na podstawie powołanego przepisu jest decyzją konstytutywną, a zatem może orzekać o utracie prawa do pomocy społecznej lub o zmianie wysokości pobieranego dotychczas świadczenia dopiero na przyszłość . Biorąc powyższe pod uwagę zmiana sytuacji dochodowej B. J., polegająca na osiągnięciu przez nią dochodu przekraczającego kryterium dochodowe uzasadniała zmianę dotychczasowej decyzji na niekorzyść strony i odmowy przyznania jej zasiłku stałego. W związku z tym Sąd w całej rozciągłości podzielił zarzuty skargi . Organ odwoławczy naruszył przepisy prawa materialnego art. 37 ust.1 pkt. 2, w związku z art. 8 ust.1 i art.106 ust. 5 ustawy z dnia 12.03.2004r. o pomocy społecznej , poprzez błędną ich wykładnię mającą wpływ na wynik sprawy , wyrażającą się w błędnym przyjęciu dochodu strony . Skoro zatem decyzja organu odwoławczego jest na tyle wadliwa , to zasadnym jest wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art.145 § 1 pkt.1a ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2002r., Nr 153, poz.1270 ze zm.) stosownie do którego Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części , jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego , które miało wpływ na wynik sprawy.