II SA/Kr 648/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Jacek Bursa Sędziowie: SWSA Mirosław Bator AWSA Anna Kopeć (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. Z. i R. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 13 marca 2024 r., znak SKO.ZP/415/116/2024 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Postanowieniem z 13 marca 2023 r., znak SKO.ZP/415/116/2024 - wydanym w związku z pismem wniesionym przez A. Z. i R. Z. od pisma stanowiącego odpowiedź na złożony wniosek na podstawie art. 36 ust 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o odszkodowanie za poniesioną szkodę - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2023.735 t.j. z późn. zm., dalej: "k.p.a.") stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Uzasadniając to rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że pismem z 30 listopada 2023 r. A. Z. i R. Z. wnieśli do Burmistrza Miasta B. wniosek na podstawie art. 36 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o odszkodowanie za poniesioną szkodę. Pismem z dnia 23 stycznia 2024 r Burmistrz Miasta B. odpowiedział na złożony wniosek, wskazując na niemożność rozpoznania wniosku bez wskazania innych niż podnoszone przez wnioskodawców okoliczności. Pismem z dnia 30 stycznia 2024 r. A. Z. i R. Z. zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie o rozpoznanie sprawy nienależytego załatwienia sprawy przez Burmistrza Miasta B.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że w postępowaniu wstępnym podjęło czynności zmierzające do ustalenia, czy pismo mające znamiona odwołania wniesione przez A. Z. i R. Z. jest dopuszczalne. W wyniku przeprowadzonych czynności ustalono, iż istnieją okoliczności powodujące niemożność rozpoznania złożonego odwołania. Art. 134 kodeksu postępowania administracyjnego nakłada na organ odwoławczy obowiązek wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania w sytuacji, gdy jest to uzasadnione wynikiem wstępnego postępowania - dotyczącego dopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych - przeprowadzonego przed organem odwoławczym. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn podmiotowych, jak też z przyczyn przedmiotowych. Do pierwszej grupy zaliczyć trzeba przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji, bądź przez osobę nie mającą zdolności do czynności prawnych (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2000 r. sygn. akt V SA 235/00, LEX nr 81351). W grupie przyczyn niedopuszczalności odwołania o charakterze przedmiotowym wymienić należy przede wszystkim brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego, czy też wyczerpanie środków odwoławczych (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2001 r. , sygn. akt I SA/Gd 170/00, niepubl.). Złożone odwołanie należy uznać za niedopuszczalne, zgodnie bowiem z art. 127 k.p.a. odwołanie przysługuje stronie wyłącznie od decyzji, a takiej w niniejszej sprawie w dacie 23 stycznia 2024 r. nie wydano. Decyzja administracyjna wymaga podstawy prawnej ustalonej przez prawo materialne. Sprawa, w której został złożony wniosek o odszkodowanie na podstawie art. 36 ust 1 tej ustawy ma charakter sprawy cywilnoprawnej. Pismo Burmistrza Miasta B. z dnia 23.01.2024 r nie jest decyzją administracyjną. Nie posiada formy decyzji - brak w nim elementów nakazanych przepisami ustawy (art. 124 § 1 i § 2 k.p.a.), również jego treść nie pozwala na uznanie go za decyzję. Wobec tego brak podstaw do zaskarżenia tego pisma. Podkreślenia wymaga, iż roszczenia, o których mowa w art. 36 ust. 1-3 powołanej ustawy mają charakter cywilnoprawny. Szkoda oraz odszkodowanie, w rozumieniu przepisu art. 36 u.p.z.p., mają charakter stricte cywilistyczny i muszą być wykładane i stosowane tak, jak w przypadku każdej szkody majątkowej, na gruncie przepisów ogólnych, w tym przede wszystkim art. 361 k.c. Ze względu więc na to, że wniesienie odwołania w niniejszej sprawie jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, gdyż brakuje przedmiotu zaskarżenia z daty 23 stycznia 2024r. tj. brak jest decyzji I instancji oraz z uwagi na to iż sprawa ma charakter cywilnoprawny, a nie administracyjny orzeczono o niedopuszczalności odwołania. Opisane wyżej postanowienie zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. Z. i R. Z., wskazując na nienależyte załatwienie sprawy przez Burmistrza Gminy B.. Ich zdaniem niekonsekwencja gminy B. uderza również w zasadę proporcjonalności i adekwatności działania. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) - dalej jako "p.p.s.a." - sprawa, w której przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie może być rozpoznana w trybie uproszczonym, tj. na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na podstawie tego przepisu sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, bez wyznaczania rozprawy. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia według tak określonych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że jest ono prawidłowe. Kontrolowaną sprawę zainicjował wniosek obojga skarżących z dnia 30 listopada 2023 r., skierowany do Burmistrza Miasta B. (k. 1 akt administracyjnych). Wynika z niego, że skarżący domagają się wypłaty odszkodowania w wysokości [...] zł na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Burmistrz Miasta B. udzielił odpowiedzi na wskazane pismo w dniu 23 stycznia 2024 r. (k. 43 akt administracyjnych). Następnie – "w związku z nienależytym załatwieniem sprawy dotyczącej szkody oraz wniosku o odszkodowanie" - skarżący wystosowali pismo z dnia 30 stycznia 2024 r., jako jego adresata wskazując Samorządowe Kolegium Odwoławcze oraz Wojewodę Małopolskiego (k. 47 akt administracyjnych). Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest postanowienie, w którym – uznając to pismo za odwołanie, stwierdzono jego niedopuszczalność wobec braku wydania decyzji, której odwołanie mogłoby przysługiwać. Skarżący we wniosku powołują się na art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym: Jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z uwzględnieniem ust. 2 i art. 371 ust. 1, żądać od gminy albo od władającego terenem zamkniętym, jeżeli uchwalenie planu lub jego zmiana spowodowane były potrzebami obronności i bezpieczeństwa państwa: 1) odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo 2) wykupienia nieruchomości lub jej części. Z kolei zgodnie z art. 37 ust. 10 tej ustawy spory w sprawach, o których mowa w art. 36 ust. 1-3 i ust. 5, rozstrzygają sądy powszechne. Oznacza to, że ewentualne roszczenie o odszkodowanie, które mogłoby przysługiwać skarżącym nie jest rozstrzygane w postępowaniu administracyjnym, regulowanym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Nie jest w tej sprawie wydawana decyzja, od której mogłoby przysługiwać odwołanie. Jest to sprawa cywilna w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1550 z późn. zm.). Różnica leży w trybie i zasadach dochodzenia zapłaty odszkodowania, które zdaniem skarżących im się należy. Powyższe oznacza, że odpowiedź Burmistrza Miasta B., udzielona skarżącym w piśmie z dnia 23 stycznia 2024 r. nie stanowi decyzji administracyjnej i nie podlega kontroli instancyjnej na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W konsekwencji stanowisko Burmistrza nie może również być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Innymi słowy ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze, ani Wojewoda Małopolski, ani Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mają kompetencji do merytorycznego badania, czy treść pisma Burmistrza jest właściwa. Ewentualna polemika z organem w tym zakresie ma charakter cywilnoprawny, co znaczy, że odbywa się w trybie i na zasadach uregulowanych przepisami kodeksu postępowania cywilnego. Skoro jednak skarżący wnieśli pismo adresowane do organu wyższego stopnia, a ich zamiarem było poddanie stanowiska Burmistrza kontroli tego organu – to prawidłowo uznano, że pismo to stanowi odwołanie. Wobec zaś braku decyzji i braku sprawy administracyjnej rozstrzyganej w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, prawidłowo SKO stwierdziło niedopuszczalność odwołania Jeszcze raz podkreślić należy, że Sąd w niniejszej sprawie nie wypowiada się na temat zasadności ewentualnych roszczeń przysługujących skarżącym na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem wykracza to poza kognicję sądu administracyjnego. Oddalenie skargi dotyczy wyłącznie rozstrzygnięcia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania, które w okolicznościach niniejszej sprawy należało uznać za prawidłowe. Skarżący w dalszym ciągu mogą dochodzić swoich praw we właściwym trybie. Wobec powyższego skargę oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a.