II SA/Kr 649/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie : NSA Jan Zimmermann (spr.) WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2009 r. sprawy ze skarg Z. N. oraz K. S. i S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargi oddala. II SA/Kr 649/07 UZASADNIENIE Na wniosek B. i A.G. Burmistrz Miasta i Gminy N. decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na lokalizacji dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną: wjazdem, przyłączem prądu, gazu, wody, kanalizacji na działkach Nr 1, 2 , 3 i 4 w W. Odwołanie od tej decyzji wniósł S.S. , który napisał, że jest on "spadkobiercą" na działkach Nr 2 i 3 . Dopiero z samej decyzji dowiedział się on, że obszar jego działek został potraktowany jako obszar inwestycyjny, stanowiący "kanał instalacyjny", czyli wjazd do planowanej inwestycji. Inwestycja ta będzie prowadzona przez wiele lat a odwołujący się nie będzie mógł korzystać ze swojej nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. Nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu tej decyzji napisano, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa materialnego tj. ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami proceduralnymi, co uzasadnia nieuwzględnienie podniesionych w odwołaniu zarzutów. Istotne jest tu brzmienie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od łącznego spełnienia kilku przesłanek. Z brzmienia tego artykułu wynika, iż warunki zabudowy można ustalić dla inwestycji zgodnej z przepisami odrębnymi, a ponadto spełniającej łącznie wymogi sformułowane w tej regulacji. Są to: kontynuacja istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej i wystarczające jego uzbrojenie. Nadto koniecznym do spełnienia warunkiem jest również i to, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych albo jest objęty taką zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc. W wydanym rozstrzygnięciu wykazano, że spełnione zostały łącznie wszystkie wymienione wyżej warunki wydania decyzji. W analizie urbanistyczno-architektonicznej, sporządzonej w nin. postępowaniu, stwierdzono istnienie w obszarze analizowanym, w pobliżu terenu inwestycji, działek sąsiednich, zabudowanych w sposób pozwalający na określenie wymagań dla planowanej inwestycji. W ocenie Kolegium ustalone warunki zabudowy znajdują uzasadnienie w sporządzonej przez architekta analizie urbanistyczno - architektonicznej. Z analizy zawierającej szczegółową charakterystykę terenu i funkcji zabudowy występującej już w tym terenie, jak i przedstawionych map wynika, że w analizowanym terenie, którego obszar nie ogranicza się jedynie do działek bezpośrednio przylegających do działki podlegającej zainwestowaniu, znajdują się działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi, które posiadają funkcję zabudowy siedliskowej budynków mieszkalnych. Ponadto, zdaniem Kolegium, analiza kształtowania ładu przestrzennego w tym terenie, pozwała na ustalenie cech architektonicznych i urbanistycznych planowanej inwestycji. Poza tym prawidłowo ustalono, że teren ma możliwość dostępu do drogi publicznej - działka nr 5 i jest to warunek wystarczający. Ponadto nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Wskazano również , że organ I instancji uwzględniając wniosek inwestora w zaskarżonej decyzji określił - zgodnie z wymogami cyt. ustawy i rozporządzenia wykonawczego Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. - w załączniku nr 1 warunki realizacji zgłoszonego zamierzenia inwestycyjnego oraz wyznaczył na mapie w skali 1: 1000 linie rozgraniczające teren inwestycji wraz z linią zabudowy. W decyzji zobowiązano również inwestora do wykonania projektu budowlanego zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi, zapewniając równocześnie ochronę interesów osób trzecich. Z akt sprawy wynika też, że projekt decyzji uzyskał wymagane uzgodnienia. Odnosząc się do zawartych w odwołaniu zarzutów stwierdzono, iż w trakcie postępowania przed organem l instancji P. S. S. nie podnosił żadnych zastrzeżeń czy uwag. Był prawidłowo zawiadomiony o wszczęciu postępowania. Wyjaśniono dalej, że postępowanie jest pierwszym etapem procesu inwestycyjnego, a decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Dopiero na drugim etapie procesu inwestycyjnego tj. w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę inwestor jest zobligowany przedstawić do wniosku m.in oświadczenie o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skargę na powyższą decyzję wniosła w dniu [...] maja 2007 r. Z.N.-R. , zam. w K. , ul. [...] - właścicielka działki Nr 4. Zarzuciła ona "rażące naruszenie" art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, "dotyczące komunikacji oraz ochrony interesów osób trzecich". Jej zdaniem w toku postępowania "nie uzyskano uzgodnienia dotyczącego komunikacji dla przeprowadzenia w/w inwestycji z drogą publiczną nr [...]. Skarżąca stwierdziła, że nie wyraża zgody na objęcie jej działki terenem inwestycji. W dalszej części skargi Z. N.-R. opisuje dokonane już przez inwestora czynności, polegające na wybudowaniu ogrodzenia z wjazdem, przez co miał skarżącą pozbawić dostępu do drogi publicznej i zniszczyć drogę nr [...]. Skarżąca podniosła, że inwestor bez zgody właściciela używa działki nr 4 dla wjazdu na teren inwestycji. W odpowiedzi na tę skargę wniesiono o jej oddalenie. Napisano, że ustalone warunki zabudowy znajdują uzasadnienie w analizie urbanistyczno -architektonicznej. W analizowanym terenie znajdują się działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi, które posiadają funkcję zabudowy siedliskowej budynków mieszkalnych. Prawidłowo ustalono, że teren ma możliwość dostępu do drogi publicznej nr [...] i jest to warunek wystarczający. Dodano, że z akt sprawy wynika, że organ l instancji uzyskał uzgodnienia w zakresie wymaganym przez art. 53 ust. 4 pkt- 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Drugą skargę na tę samą decyzję skierowali do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. i S.S. , zam. w K. , przy ul. [...]. Napisali oni, że zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wnioskodawca inwestycji musi wykazać we wniosku, że jego działka budowlana posiada dostęp do drogi publicznej. W zaskarżonej decyzji ten warunek został pominięty._ Określenie "istnieje możliwość dostępu do drogi publicznej", użyte w decyzji oznacza ,że na dzień składania tego wniosku ta droga już istniała, co jest niezgodne z rzeczywistością. Natomiast określenie "istnieje możliwość dostępu do drogi publicznej" oznacza, że drogi tej nie ma. Nie ma również "drogi wewnętrznej" jak również "służebności drogowej". W/w określenie, odnosi się zatem do planowanego ustanowienia drogi koniecznej (wjazdu) do działki 1 na które nie uzyskano pisemnej zgody. Skarżący podnieśli dalej, że działka 1 ma połączenie z drogą publiczną poprzez istniejącą drogę drz. Droga ta ma dwa wjazdy, od strony wschodniej jak i zachodniej. Na kilku działkach sąsiadujących z tą drogą drz. zarówno po lewej jak i prawej stronie drogi wybudowane są już altany, które mają również połączenie z drogą publiczną właśnie przez istniejącą drogę drz. Dodali, że w załączniku graficznym nr 1do zaskarżonej decyzji nie określono linii zabudowy projektowanych budynków ani też nie określono innych parametrów technicznych wymaganych w rozporządzeniu ministra infrastruktury. W odpowiedzi na tę skargę wniesiono o jej oddalenie. Napisano, że pogląd skarżących o tym, że wnioskodawca musi we wniosku wykazać, że jego działka posiada dostęp do drogi publicznej, jest bezpodstawny. Art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie mówi bowiem o działce, lecz o terenie inwestycji, które to pojęcie jest szersze. Dlatego też kolegium uważa, że prawidłowo ustalono, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, choć nie jest to dostęp bezpośredni. Wojewódzki Sąd Administracyjny połączył obie skargi do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, a rozpatrując je zważył, co następuje. Zaskarżona decyzja o ustaleniu warunków zabudowy ma specyficzny charakter. Polega on na tym, że o wydanie takiej decyzji może się zwrócić każdy - także podmiot nie będący właścicielem nieruchomości albo nie legitymujący się prawem do wykorzystania nieruchomości na cele budowlane. Sens tej decyzji odrywa się więc od cech podmiotu, który składa wniosek o jej wydanie, a dotyczy tylko samej nieruchomości i rozstrzyga o tym, czy - w sytuacji gdy na danym terenie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego - można na danym terenie wykonać inwestycję rodzaju wskazanego we wniosku. Taka specyfika decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powoduje, że wnioskiem może być objęta nieruchomość należąca do innej osoby. Wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie rodzi jednak żadnych praw do terenu a jakiekolwiek działania inwestycyjne mogą być podejmowane i tak dopiero po wydaniu pozwolenia na budowę. Opisana tu konstrukcja prawna decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powoduje, że w odpowiedniej proporcji są ułożone kompetencje kontrolne wobec takiej decyzji. Sąd administracyjny, którego obowiązkiem jest zbadanie jej zgodności z prawem musi abstrahować od kwestii naruszenia praw osób trzecich, które z definicji nie mogą być naruszone przez taką decyzję. Nie może on również brać pod uwagę faktycznych działań inwestora, który nie może ich podejmować w oparciu o samą decyzję o warunkach zabudowy. Sąd ma natomiast obowiązek zbadania, czy decyzja została wydana zgodnie z wymogami, jakie jej stawia cyt. ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności, czy zostały dochowane wymagania z art. 61 tej ustawy. W analizowanej sprawie warunki te zostały dochowane. Z zebranego w sprawie materiału wynika, że organy obu instancji prawidłowo określiły granice terenu objętego wnioskiem i wyznaczyły odpowiednio granice terenu analizowanego. Analiza terenu została przeprowadzona przez biegłego architekta i wykazała ona, że planowana inwestycja spełnia warunki, o jakich mowa przepisach cyt. ustawy. Najbardziej spornym problemem, podniesionym w skardze Z. N.-R. , a także w skardze K. S. S. , jest kwestia dostępu terenu do drogi publicznej. Rzeczywiście same działki Nr 1 i Nr 6 nie posiadają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej i z tego powodu problematyczne może być w przyszłości uzyskanie pozwolenia na budowę. Jednakże kwestia ta nie wiąże się z analizowaną tu decyzją o warunkach zabudowy. Decyzja ta bowiem, podobnie jak przepis art. 61 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy operuje pojęciem "terenu", co oznacza obszar wskazany przez wnioskodawcę ubiegającego się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W analizowanej tu sprawie B. A. G. określili ten teren szeroko, włączając do niego działki Nr 2 i Nr 7, co mogli zrobić ze względu na wskazane wyżej cechy decyzji o warunkach zabudowy. Skoro teren objęty wnioskiem ma tak zakreślone granice, nie ma wątpliwości, że ma on dostęp do drogi publicznej. Kwestie rzeczywistej komunikacji działek, na których będzie wykonywana inwestycja będą musiały być ustalone w pozwoleniu na budowę. W tej sytuacji nie było też konieczne ani celowe specjalne uzgadnianie decyzji z zarządcą drogi, co zarzucono w skardze. W rezultacie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).