II SA/Kr 649/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabela Dobosz (spr.) Sędziowie: NSA Andrzej Niecikowski WSA Barbara Pasternak Protokolant: Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2009 r. sprawy ze skargi Operatora Gazociągów "[...]" S.A. Oddział w T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 22 stycznia 2009 r., nr [...] w przedmiocie umorzenie postępowania; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz strony skarżącej Operatora Gazociągów "[...]" S.A. Oddział w T. kwotę 500 zł ( pięćset złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T.; z [...] kwietnia 2002 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 w związku z art. 104 K.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) umorzono postępowanie w sprawie kolizyjnego usytuowania "Dom [...]" w T. -M. przy ul. [...] z istniejącym gazociągiem wysokiego ciśnienia [...]. W uzasadnieniu stwierdzono, że wspomniany "Dom [...]" zrealizowany w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] 1986 r. znak: [...] wybudowano w kolizji z istniejącym gazociągiem wysokiego ciśnienia [...]. . Przewidziana projektem odległość północno - wschodniego narożnika budynku od istniejącego gazociągu wynosząca 15,00 m zmniejszona została do 13,50 m. Przepisy obowiązujące w okresie budowy obiektu - określały odległość minimalną 15 m budynku od istniejącego gazociągu. Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. Nr 97 poz. 1055) wprowadza pojęcie "szerokości strefy kontrolowanej" dla gazociągów, w których zgodnie z § 9 pkt 4 nie należy wznosić budynków itp. W omawianym przypadku określona w § 9 pkt 6 szerokość "strefy kontrolowanej" której linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu wynosi 6 m. W świetle w/w przepisów, stwierdzone odstępstwo od realizacji obiektu od wydanego w 1986 r. pozwolenia na budowę - uznać należy za nieistotne, a dalsze postępowanie w sprawie za bezprzedmiotowe. Odwołanie od tej decyzji wniósł Regionalny Oddział Przesyłu w T. Polskiego Górnictwa Naftowego i Gazownictwa S. A. w W. , stwierdzając, iż kolizja powstała w wyniku wybudowania przez PZDz - PODz "[...]" budynku użyteczności publicznej w odległości niezgodnej z projektem budowlanym oraz obowiązującymi przepisami. Rozporządzenie Ministra Gospodarki z 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. Nr 97 poz. 1055) dopuszcza możliwość zakwalifikowania będącego w eksploatacji gazociągu do odpowiedniej klasy lokalizacji po dostosowaniu jego naprężeń obwodowych do wymagań określonych w § 7 ust. 5 rozporządzenia. Tymczasem z wykonanych obliczeń sprawdzających średnie natężenie obwodowe - przy grubości ścianki gazociągu wynoszącej 5,7 mm oraz materiale w gatunku R 35 wynika, że naprężenia wywołane maksymalnym ciśnieniem roboczym są mniejsze od 0,4 Rt 0,5 . Zastosowanie przepisów rozporządzenia do ustalenia dla istniejącego gazociągu wysokiego ciśnienia [...] strefy kontrolowanej o szerokości 6,0 m tj. zakwalifikowanie do pierwszej klasy lokalizacji uwarunkowane jest wykonaniem na kolizyjnym odcinku gazociągu o długości 13 mb nowej powłoki ochronnej polietylenowej oraz usunięciem kilku zmniejszonych grubości ścianki. Strona wnosi zatem o uchylenie wydanej decyzji i wydanie nakazu likwidacji kosztem i staraniem PZDz - PODz "[...]" w T. kolizji Domu [...] z przedmiotowym gazociągiem poprzez wskazane wyżej zabezpieczenie i naprawy gazociągu. Decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] stycznia 2009 r., znak: [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 K.p.a. oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.) utrzymano zaskarżoną decyzję w mocy. Organ oparł się na ustaleniach organu l instancji i stwierdził, że w trakcie prowadzenia postępowania administracyjnego stwierdził, że w trakcie prowadzenia postępowania administracyjnego przepisy techniczne dotyczące sieci gazowych uległy zmianie. 30 października 2001 r. utraciło moc rozporządzenie Ministra Przemysłu i Handlu z 14 listopada 1995 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. Nr 139 poz. 686). Zgodnie z zał. 2 do tego rozporządzenia przedmiotowy budynek usytuowany powinien być w minimalnej odległości 15 m od gazociągu. Obecnie obowiązujące rozporządzenie z 30 października 2001 . wprowadza pojęcie "szerokości strefy kontrolowanej" dla gazociągów (§ 9 ust. 2 i ust. 4), która dla przedmiotowego gazociągu wynosi 6 m (3 metry od osi gazociągu). Gazociąg jest zakwalifikowany do pierwszej klasy lokalizacji, zgodnie z § 6 pkt 2 rozporządzenia. Zdaniem organu w związku ze zmianą przepisów kolizja budynku z przedmiotowym gazociągiem przestała istnieć, co sprawia, że dalsze postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe i dlatego należało je umorzyć. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Operatora Gazociągów Przesyłowych [...] S. A. Oddział w T. (właściciela gazociągu i następcy prawnego Polskiego Górnictwa Naftowego i Gazownictwa Regionalnego Oddziału Przesyłu w T. ) zarzuca się decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. naruszenie przepisów art. 5 ust. 1 pkt c, ust. 5, 8, 9 w zw. z art. 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) poprzez usankcjonowanie przez organ administracji uczynionego przez inwestora przy realizacji "Domu [...]" T -M. przy ul. [...] istotnego odstępstwa od zatwierdzonego decyzją z dnia [...] czerwca 1986 r. znak: [...] o pozwoleniu na budowę planu zagospodarowania do projektu technicznego modernizacji pawilonu warsztatowo - socjalnego, a także naruszenie przepisów § 1 oraz § 89 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. z 2001 r., Nr 97 poz. 1055), które doprowadziło do niezastosowania rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z 14 listopada 1995 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. z 1995 r. Nr 139, poz. 686) i pominięcie okoliczności, że budynek będący przedmiotem zaskarżonej decyzji winien być usytuowany w odległości 15 m od przebiegającego gazociągu [...]. Zarzucono również otwarcie drogi do zalegalizowania wykonanych robót budowlanych, które mogą spowodować zagrożenie ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska poprzez budowę budynku w kolizji z istniejącym gazociągiem wysokiego ciśnienia [...]. Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego wybudowany obiekt powinien być zgodny z przepisami techniczno - budowlanymi t.zn. z uwzględnieniem przebiegającego przez działkę położoną w T. - M. gazociągu [...] - wykonanego w technologii przewidzianej przez przepisy wykonawcze i normy wcześniejsze, niż określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z 30 lipca 2001 r. Odległość gazociągu od przedmiotowego budynku powinna być zgodna z rozporządzeniem Ministra Przemysłu i Handlu z 14 listopada 1995 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe."Wynika to bowiem z § 89 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe. § 1 tegoż rozporządzenia wyłącza jego zastosowanie do już istniejących gazociągów, odnosi się on do projektowania, budowy, przebudowy lub rozbudowy nowych sieci gazowych. Także § 9 tegoż rozporządzenia odnosi się do nowowybudowanych gazociągów. Przepisy nowego rozporządzenia z 30 lipca 2001 r. wprowadzają dużo ostrzejsze wymogi bezpieczeństwa technologicznego w porównaniu z poprzednimi, co pozwala na stosowanie mniejszych niż poprzednio odległości budynków od nowowybudowanych sieci gazowych. Jednakże w stosunku do gazociągów wybudowanych przed wejściem w życie rozporządzenia z 2001 r. winny być stosowane ostrzejsze wymogi dotyczące minimalnej odległości od gazociągów. Zdaniem skarżącego odległość ta w niniejszej sprawie powinna wynosić 15 m. Wybudowanie budynku w odległości 13,5 m od przedmiotowego gazociągu jest sprzeczne z przepisami techniczno -budowlanymi, a nadto zostało dokonane z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę planu zagospodarowania do projektu technicznego modernizacji pawilonu warsztatowo - socjalnego. Zdaniem skarżącego za uchyleniem decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. przemawiają także względy bezpieczeństwa, zgodnie z którymi konieczne jest utrzymanie ostrego reżimu inwestycyjnego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wnosi o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sądowa kontrola wykazała zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim nieprawidłowe było zastosowanie art. 105 § 1 K.p.a. i uznanie, że postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe. Organy przyjęły, iż zmiana przepisów rozporządzenia w 2001 r. spowodowała usunięcie kolizji budynku "Domu [...]" w T. -M. z przebiegającym obok gazociągiem wysokiego ciśnienia [...] Nie wyjaśniono dokładnie stanu faktycznego i nie rozpatrzono go wbrew treści art. 7 i 77 K.p.a. Sprawa wspomnianej kolizji rozpoczęła się w 1986 r., kiedy to postanowiono rozbudować istniejącą wiatę gospodarczą, znajdującą się w odległości 15,5 m od wspomnianego gazociągu na pawilon socjalno - warsztatowy i wydano decyzję z dnia [...] czerwca 1986 r. znak: [...] przez Urząd Miasta w T. , Wydział Urbanistyki i Architektury. Jak wynika ze szczegółowego planu zagospodarowania terenu przebudowa wiaty na pawilon nie miała prowadzić do zbliżenia go do gazociągu, miała być zachowana odległość 15,50 od gazociągu (K. [...] akt administracyjnych). Jakkolwiek akta sprawy nie są kompletne, wynika z nich, iż [...] grudnia 2000 r. zostało wydane postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. znak: [...] nakazujące Prezesowi Zarządu Polskiego Związku [...], "[...] w T. przy ul. [...] przedłożenie całej dostępnej dokumentacji w celu rozważenia możliwości usankcjonowania prawnego lokalizacji "Domu [...]" wybudowanego w roku 1986 w strefie ochronnej gazociągu wysokiego ciśnienia. Jak bowiem ustalono na podstawie pisma Regionalnego Oddziału Przesyłu w T. , Polskiego Górnictwa Naftowego i Gazownictwa S. A. w W. z 14 listopada 2000 r. znak: [...] "[...]" znajduje się w odległości 13,2 mb od gazociągu wysokiego ciśnienia (K. [...] akt administracyjnych). Prawo budowlane z 1994 r., w art. 9 zezwalało jednakże w tym przypadku na odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych w szczególnie uzasadnionych przypadkach, toteż Prezes Zarządu Pracowniczego "[...]" zwrócił się pismem z dnia 1 grudnia 2000 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. o wspomniane odstępstwo. Jak wynika z kolejnego pisma PODZ "[...]" z dnia 29 grudnia 2000 r. narożnik północno - wschodni budynku "może znajdować się w strefie rurociągu gazu" (K. [...] akt administracyjnych). Z akt wynika również, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. ustalił 16 lutego 2001 r. z przedstawicielami Polskiego Górnictwa Naftowego i Gazownictwa S. A. w W. , Regionalny Oddział Przesyłu w T. sposób usunięcia wspomnianej kolizji poprzez założenie na gazociąg rury ochronnej o czym poinformowano zarząd PODz "J". Jak wynika z pisma PODz "J. " do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia 17 lipca 2001 r. odstąpiono od realizacji rury ochronnej i zdecydowano się na obejście (czyli przebudowę odcinka gazociągu). W tej sprawie zostało wszczęte postępowanie przed Prezydentem Miasta T. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na przebudowę kolizyjnego odcinka gazociągu (zawiadomienie z 27 lipca 2001 r. ,). Regionalny Oddział Przesyłu w T. pismem z 28 sierpnia 2001 r. powiadomił PZDz PODz "[...]", iż konieczne jest sprawdzenie stanu technicznego gazociągu, gdyż od stanu rur zależy dalsze postępowanie. Możliwe jest pozostawienie rurociągu w dotychczasowym miejscu, pod warunkiem poprawienia lub wymienienia ich izolacji, jednakże, w razie złego stanu rur "kolizyjny odcinek gazociągu powinien być wymieniony na nowy" (K. [...] akt administracyjnych). Kolejne pismo Regionalnego Oddziału Przesyłu w T. z 31 października 2001 r. do PZDz PODz "[...]" świadczy o tym, iż stan techniczny rurociągu nie był dobry, możliwe jednak było jego naprawienie oraz wymiana izolacji pod warunkiem pokrycia kosztów naprawy przez P,Z.D. . Z pisma PZDz PODz "[...]" do Zakładu Remontowego Urządzeń Gazowniczych Sp. z o. o. w P. z 25 kwietnia 2002 r. wynika, iż zlecono wspomnianej firmie remont odcinka gazociągu na długości ok. 20 mb. (K. [...]). Z treści pisma nie wynika, aby taki remont został przeprowadzony, a treść odwołania świadczy raczej o tym, iż do niego nie doszło. Decyzja organu l instancji z [...] kwietnia 2002 r. również nic o tym nie wspomina. Umarzając postępowanie w sprawie kolizyjnego usytuowania "[...]" w stosunku do gazociągu organ l instancji kierował się wyłącznie zmianą przepisów, w świetle której uznał, iż wspomniane odstępstwo dotyczące zmniejszenia odległości budynku od gazociągu do 13,5 m należy uznać za nieistotne. Nie badał natomiast zupełnie, czy dokończono naprawę i zabezpieczono rurociąg. Zgodnie z art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego z 7 lipca 1994 r. (t.j. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) odstępstwo od przepisów techniczno -budowlanych, o których mowa w art. 7 (dotyczącym m. in. sieci gazowych) jest możliwe "w przypadkach szczególnie uzasadnionych", jednakże "odstępstwo to nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia". Rzeczą organów nadzoru budowlanego jest m. in. dbanie o bezpieczeństwo użytkowników budynków. Umorzenie postępowania w tym przypadku jest wyrazem nieodpowiedzialności organów, stwierdzających iż zbyt bliska odległość budynku od gazociągu wysokiego ciśnienia ma charakter "nieistotny". Nadto należy zauważyć, że skoro organ stwierdził, iż odstępstwo istnieje, choć je zminimalizował, to nie mógł stwierdzić, iż sprawa jest bezprzedmiotowa. Skarżący ma oczywiście rację zarzucając, iż w sprawie brak było podstaw do zastosowania przepisów nowego rozporządzenia. § 89 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. Nr 97 póz. 1055) nie pozostawia w tej kwestii żadnych wątpliwości stwierdzając, iż "przepisów rozporządzenia nie stosuje się do gazociągów (...) wybudowanych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia i dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę". Toteż zastosowanie przepisu § 9 ust. 6 tegoż rozporządzenia było niezgodne z prawem. Poprzednie rozporządzenie Ministra Przemysłu i Handlu z 14 listopada 1995 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. Nr 139, poz. 686) w § 5 wprowadza podział gazociągów ze względu na ciśnienie robocze, stosowane materiały i klasy konstrukcji spawanych. Odległości poszczególnych gazociągów od obiektów terenowych określają załączniki 1 i 2 do rozporządzenia. Załącznik nr 1 określa odległości podstawowe od obiektów terenowych dla gazociągów układanych w ziemi o ciśnieniu gazu nie większym niż 0,4 MPa; a załącznik nr 2 dotyczy odległości podstawowych gazociągów układanych w ziemi o ciśnieniu powyżej 0,4 MPa do 10 MPa od obrysów obiektów terenowych. W stosunku do odległości podstawowych od budynków, o których mowa w tych załącznikach odległości te mogą zostać zmniejszone po zastosowaniu tzw. naprężenia zredukowanego oraz innych zabezpieczeń. Z tego względu nie jest wykluczone usunięcie istniejącej kolizji [...]" z gazociągiem bez koniecznej przebudowy budynku lub gazociągu. Wymaga to jednak odpowiednich ustaleń organów nadzoru budowlanego oraz podjęcia stosownych, merytorycznych decyzji, a nie traktowania sprawy jako nieistotnej lub bezprzedmiotowej. Z powyższych względów należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tejże ustawy.