II SA/Kr 649/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel NSA Joanna Tuszyńska Protokolant: starszy sekr. sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2017 r. sprawy ze skargi B. W., J. W., J. N., A. H., R. M., M. C., J. H. i J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 9 marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium odwoławczego w [...] na rzecz skarżących B. W., J. W., J. N., A. H., R. M., M. C., J. H. i J. S. solidarnie kwotę 997, 00 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt II SA/Kr [...] UZASADNIENIE Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 4 października 2016 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku J. T. i M. T., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji pn. "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową w parterze i garażem podziemnym oraz budowa stacji trafo na dz. nr [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.". W uzasadnieniu streszczono przebieg postępowania w sprawie ze szczególnym uwzględnieniem okoliczności podnoszonych w decyzji SKO w K. uchylającej poprzednio zapadłe w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie organu I instancji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. W tym kontekście wskazano, że ponieważ w toku poprzednio prowadzonego postępowania odwoławczego pełnomocnik inwestorów uzupełnił brakujące informacje techniczne dotyczące możliwości zaopatrzenia przedmiotowej inwestycji w poszczególne media, odpadła przeszkoda, która wcześniej przesądziła o konieczności wydania w przedmiotowej sprawie decyzji odmownej. W związku z powyższym w toku ponownego rozpoznania przedmiotowej sprawy zweryfikowano przeprowadzoną wcześniej analizę architektoniczne - urbanistyczną, sporządzono nowy projekt decyzji, który przesłano do właściwych uzgodnień oraz zweryfikowano krąg stron postępowania. W dalszej kolejności organ podał, iż teren określony we wniosku nie jest objęty planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego stwierdzono, że właściwe jest przeprowadzenie postępowania na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 778 t. jedn., dalej jako "u.p.z.p"). W toku postępowania uzyskano postanowienie [...] Wojewódzkiegp Konserwatora Zabytków w K. pozytywnie uzgadniające planowane zamierzenie, a także opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. w zakresie komunikacji, opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UMK w zakresie ochrony środowiska, opinię Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego w odniesieniu do obszarów zagrożonych niebezpieczeństwem powodzi oraz uchwałę Rady Dzielnicy I Miasta K.. Wskazano także, że projekt decyzji przesłano do uzgodnienia Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej w K., a wobec niezajęcia przez te jednostkę stanowiska w ustawowym terminie, uzgodnienie uznano za milcząco dokonane. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego ustalono, że planowane zamierzenie spełnia łącznie przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zaś projekt decyzji przygotowała osoba uprawniona zgodnie z art. 60 ust. 4 tej ustawy, arch. A. U.. Wskazano, że w toku ponownego rozpatrywania sprawy strony postępowania składały liczne uwagi i zastrzeżenia. Organ I instancji przytoczył treść tych uwag w całości i odniósł się do nich w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. W szczególności wyjaśniono cel i procedurę ustalania warunków zabudowy i wskazano, że decyzja o warunkach zabudowy stanowi tylko informację, jakie warunki musza zostać spełnione, aby dana inwestycja mogła powstać na danym terenie. Decyzja ta nie powoduje jednak żadnych skutków w terenie i nie narusza w żaden sposób uprawnień osób trzecich. W tym kontekście podniesiono, że wszystkie zarzuty stron dotyczące kwestii techniczno - budowlanych, doświetlenia pomieszczeń w budynkach sąsiednich, stabilności tych budynków itp. będą szczegółowo badane i rozstrzygane na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, jakim jest uzyskiwanie przez inwestora pozwolenia na budowę. Również na tym etapie organy administracji architektoniczne - budowlanej będą mogły zwrócić się o przeprowadzenie stosownych ekspertyz. Podkreślono, że rozstrzyganie tych kwestii na etapie ustalania warunków zabudowy jest niedopuszczalne, w orzecznictwie podkreśla się bowiem, że postępowanie to nie może być przekształcane w postępowanie dotyczące wydawania pozwolenia na budowę. Odniesiono się także do wniosku o przeprowadzenie oględzin na przedmiotowej nieruchomości, stwierdzając, że nie jest on zasadny, a przeprowadzanie oględzin nie jest obligatoryjne. Wyjaśniono, że zgoda właścicieli terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie jest konieczna dla uzyskania decyzji pozytywnej. Do decyzji zostały dołączone, stanowiące jej integralną część: Załącznik nr [...] - warunki zabudowy, Załącznik nr [...] - część tekstowa wyników analizy urbanistyczno - architektonicznej, Załącznik nr [...] - część graficzna warunków zabudowy, Załącznik nr [...] - część graficzna wyników analizy urbanistyczno - architektonicznej. Od decyzji organu I instancji odwołania złożyli: J. N. H. i J. H., M. L., B. W. i J. W. oraz A. H. - M. i R. M., kwestionując zaniechanie przez organ I instancji przeprowadzenie oględzin przedmiotowej nieruchomości oraz wniesiono o ich przeprowadzenie w toku postępowania odwoławczego. Oględziny miałyby potwierdzić, że na terenie inwestycji rosną robinie akacjowe, bez czarny i tuje, które będą musiały zostać wycięte, jeśli inwestycja miałaby dojść do skutku oraz fakt, że okna klatki schodowej budynku przy ul. [...] wychodzą na teren inwestycji. Podniesiono, że współwłaściciele działki nr [...] (ul. [...]) nie brali udziału w postępowaniu, chociaż winni być jego stronami. Zakwestionowano zapis zawierający zalecenie, aby wprowadzić na terenie inwestycji powierzchnię biologicznie czynną w formie trawników i kwietników. Wskazano, że kwietniki /trawniki o powierzchni mniejszej niż 10 m2 nie zapewniają prawidłowej wegetacji roślin. W tym kontekście zażądano ustalenia minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Podniesiono, że zapisy dotyczące garażu podziemnego są sprzeczne z ustawą Prawo budowlane. Wskazano na niejednoznaczność zapisu o "zakazie zabudowy w północnej części działki". Wskazano na błędny zapis dotyczący zabudowy w granicy z działką nr [...], podczas gdy teren inwestycji nie posiada z tą działką wspólnej granicy. Zakwestionowano ustaloną wysokość do kalenicy, podnosząc, że winna być ona obniżona do 16,5 m. Zarzucono, że ponownie rozpatrując sprawę nie ponowiono uzgodnienia z Wydziałem Kształtowania Środowiska, a przeprowadzono ponowne uzgodnienie z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, co jest niekonsekwentne. Wskazano, iż nie wzięto pod uwagę zapisów będącego w trakcie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Stradom", obejmującego teren inwestycji i zawierającego ustalania inne niż zawarte w kwestionowanej decyzji. Dodatkowo do odwołania B. i J. W. załączono kopie wszystkich odwołań, sprzeciwów i podań składanych do Wydziału Architektury i Urbanistyki UMK w przedmiotowej sprawie. B. i J. W. uzupełnili złożone odwołanie o dokumentację fotograficzną obrazującą teren inwestycji i jego relacje przestrzenne z istniejącym budynkiem przy ul. [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 9 marca 2017 r. nr [...], na podstawie art. 59 ust. 1, art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 64 ust. 1, art. 61 u.p.z.p), § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej jako "rozporządzenie") oraz art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w części obejmującej załącznik nr [...] pkt Il.l.a tiret pierwsze i w tym zakresie orzekło w następujący sposób: Pkt [...] tiret pierwsze załącznika nr l otrzymuje brzmienie: "Pod względem ochrony zieleni: - zachować i zabezpieczyć przed zniszczeniem jak największą ilość drzew i krzewów ozdobnych (trzy robinie akacjowe, krzewy bzu czarnego, bzu lilaka, forsycji, leszczyna turecka), - prace ziemne oraz inne prace wykonywane ręcznie, z wykorzystaniem sprzętu mechanicznego lub urządzeń technicznych, wykonywane w obrębie korzeni, pnia lub korony drzewa lub w obrębie korzeni lub pędów krzewu, przeprowadza się w sposób najmniej szkodzący drzewom lub krzewom. - należy odpowiednio zabezpieczyć na czas budowy drzewa i krzewy (korony, pnie, systemy korzeniowe) na terenie budowy, a w pozostałym zakresie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazano, iż stan faktyczny został ustalony na podstawie nowej analizy architektoniczno-urbanistycznej sporządzonej przez arch. A. U. datowanej na 8 sierpnia 2016 r. (analiza karty 1410 - 1412, t. V). Analiza zawiera część tekstową i graficzną. Analiza została w toku postępowania odwoławczego uzupełniona i doprecyzowana na wezwanie Kolegium aneksem z dnia 10 stycznia 2017 r. Organ I instancji, postanowieniem z dnia 12 stycznia 2017 r. sprostował także oczywiste omyłki, jakimi dotknięty był załącznik nr [...] do kwestionowanej decyzji, zawierający wyniki analizy architektoniczno - urbanistycznej. Omyłki w decyzji wynikały z również omyłkowych wskazań w samej analizie. Celem weryfikacji przesłanki ustalenia warunków zabudowy określonej w art. 61 ust. 1 pkt l u.p.z.p. Kolegium zbadało zatem wszystkie trzy dokumenty łącznie. W analizie wskazano, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania na działkach nr [...] i [...] obr. [...] (ul. [...] w K.) wyznaczono obszar analizowany w promieniu równym trzykrotności długości frontu terenu inwestycji, oznaczonego na załączniku graficznym do analizy jako odcinek A-B. Obszar analizowany obejmuje minimalny teren wymagany Rozporządzeniem, zatem sposób jego ustalenia nie budzi zastrzeżeń. W tak wyznaczonym obszarze analizowanym znajdują się działki dostępne z tej samej drogi publicznej pozwalające na ustalenie wymagań dla nowej zabudowy. Są to w szczególności działki nr [...], [...] obr. [...]. Dokonując charakterystyki zabudowy w obszarze analizowanym wskazano, że działki, na których planowana jest inwestycja, położone są w historycznej części miasta, chronionej najwyższą formą ochrony w zakresie dóbr kultury. Usytuowane są we wschodniej części południowej pierzei ul. [...]. Obie pierzeje tej ulicy tworzą budynki z końca XIX i początku XX w. Budynki tworzą zwartą kwartałową zabudowę ulicową o wykształconej linii zabudowy i zbliżonym charakterze i parametrach. Zabudowa często pokrywa się z granicami działek gruntowych, powstałych w wyniku wtórnych podziałów przeprowadzonych w różnych okresach. Budynki sytuowane są w granicach działek. Elewacje komponowane są na zbliżonym rytmie podziałów pionowych i poziomych. Sam teren inwestycji zbudowany jest budynkiem frontowym, mieszkalno - usługowym, o pięciu kondygnacjach. W obszarze analizowanym występują obiekty o funkcji usługowej, mieszkalnej, a także drogi i infrastruktura techniczna. Planowane zamierzenie, jako budynek mieszkalny wielorodzinny, będzie zatem stanowiło kontynuację funkcji zastanej w sąsiedztwie. W zakresie innych parametrów podano, iż z przeprowadzonej w sprawie analizy wynika, że teren inwestycji jest aktualnie zabudowany budynkiem frontowym na działce nr [...] położonym bezpośrednio przy ul. [...], stanowiącym element zwartej pierzei tej ulicy. Zatem od strony tej drogi publicznej linia zabudowy nie ulegnie zmianie. Z kolei lokalizacja projektowanego budynku w głębi terenu inwestycji oraz w głębi kwartału, gdzie brak jest wykształconych dodatkowych linii zabudowy wyklucza potrzebę wprowadzania takiej wewnętrznej linii dla wnioskowanej inwestycji. Kolegium wskazało, że jakkolwiek co do zasady wyznaczanie linii zabudowy dla inwestycji objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy jest obligatoryjne, o tyle w specyficznej sytuacji, w której teren inwestycji znajduje się w oficynie, a działka zabudowana jest również budynkiem frontowym, wybudowanym wzdłuż obowiązującej linii zabudowy w danym terenie, wyznaczonej pierzeją budynków w zwartej, śródmiejskiej zabudowie, w orzecznictwie wskazuje się na brak konieczności oraz zasadności wyznaczania omawianego parametru. W przedmiotowej sprawie dodatkowe ograniczenia wynikają także z postanowienia uzgadniającego [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia 24 sierpnia 2016 r. znak [...] Ograniczenia te zostały przetransponowane do decyzji o warunkach zabudowy. Wynika z nich, że wykluczona jest zabudowa w północnej części działki, natomiast dopuszczalne jest wprowadzenie oficyn w części południowej, wschodniej i zachodniej, także w granicy z działkami sąsiednimi. Odstąpienie od wyznaczania linii zabudowy w analizowanym przypadku należy zatem uznać za działanie dopuszczalne, a wobec uzasadnienia wynikającego z analizy, także za prawidłowe. Wątpliwości Kolegium wzbudzało natomiast niejednoznaczne sformułowanie, zgodnie z którym "niedopuszczalna jest zabudowa w północnej części działki". Nie określono bowiem, o jakiej części konkretnie jest mowa, ani też jakie mają być minimalne rozmiary wyłączonej spod zabudowy części. W odpowiedzi na wezwanie Kolegium autor analizy wyjaśnił, że: "Zakaz zabudowy po stronie północnej działki związany jest z niemożnością łączenia zabudowy oficynowej z budynkiem frontowym ul. [...] (na wnioskowanej działce nr [...]) tak, aby tworzyły jeden kompleks zabudowy. Wprowadzenie takiego rygoru wraz z wymogami warunków technicznych i wyznaczonego współczynnika zabudowy automatycznie wydzieli strefę wolną od zabudowy bez sztucznego jej wyznaczani na obecnym etapie postępowania". Z powyższego wynika, że budynek oficynowy musi być odsunięty od budynku frontowego co najmniej na odległość wynikającą z przepisów techniczno - budowlanych. Stworzy to strefę wolną od zabudowy, która wymagana jest zgodnie z ww. postanowieniem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Ustalenie to, jako wystarczająco precyzyjne i pozostające w zgodzie z powołanym postanowieniem uzgodnieniowym, należy uznać za prawidłowe. W przedmiotowej sprawie wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wyznaczono w przedziale od 27% (wskaźnik generowany przez dotychczasową zabudowę przedmiotowego terenu) do 64%. W załączniku nr [...] do zaskarżonej decyzji wskazano, opierając się na wynikach analizy architektoniczno-urbanistycznej, że średni wskaźnik z obszaru analizowanego wynosi ok. 70%. Ze względu jednak na zalecenie Wojewódzkiego Konserwatora Zbytków K., zgodnie z którym "należy ograniczyć intensywność projektowanej zabudowy", omawiany parametr wyznaczono poniżej średniej, na podstawie § 6 ust. 2 Rozporządzenia. Ustalenie wskaźnika maksymalnego na poziomie 64% (łącznie dla zabudowy istniejącej i projektowanej) wynika z faktu, że taki jest średni wskaźnik obliczony dla budynków oficynowych, z którymi budynek projektowany będzie bezpośrednio się stykał i tworzył jeden zespół zabudowy. W przedmiotowej sprawie szerokość elewacji frontowej na skutek realizacji projektowanej inwestycji, nie ulegnie zmianie, stąd też odstąpiono od wyznaczania tego parametru w przedmiotowej sprawie. W przedmiotowej sprawie ustalono wysokość przedmiotowego budynku oficynowego w nawiązaniu do budynków oficyn na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. Jako że w ramach przedmiotowej decyzji dopuszczono zabudowę w granicy działek sąsiednich wnioskowany budynek będzie stykał się z sąsiednimi oficynami. Nawiązanie do ich wysokości przy ustalaniu wysokości budynku przedmiotowego jest zatem racjonalne i uzasadnione, a także zgodne z Rozporządzeniem. Ponieważ na skutek wezwania Kolegium skierowanego do organu I instancji w trybie art. 136 k.p.a. organ ten dostrzegł, iż nastąpiło omyłkowe oznaczanie działek sąsiednich, do których zabudowy ma wysokością nawiązywać zabudowa wnioskowana, wydano postanowienie prostujące oczywiste omyłki w kwestionowanej decyzji (w załączniku nr [...]). W efekcie ustalenia co do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej przedstawiają się następująco: wysokość do gzymsu wieńczącego ma wynosić ze strony zachodniej tyle samo ile wysokość do okapu oficyny na dz. nr [...] (ok. 15m), ze strony południowej tyle samo ile wysokość do okapu oficyny na dz. nr [...] (ok. 14,5 m), a od strony wschodniej tyle samo ile wysokość do okapu oficyny na dz. nr [...] (ok. 15m). Dodatkowo, w aneksie do analizy zawartym w piśmie z dnia 10 lutego 2017 r. autor analizy doprecyzował, iż sposób ustalenia wysokości górnych krawędzi elewacji przedmiotowego budynku ma oznaczać, że wysokości te mają być identyczne, jak wysokości budynków oficynowych na działkach sąsiednich, wskazanych jako punkty odniesienia. Ze względu jednak na brak możliwości i potrzeby dokonywania na obecnym etapie precyzyjnych pomiarów geodezyjnych podano wymagane wartości w przybliżeniu wskazując jednocześnie, że dopuszczona tolerancja wynika tylko i wyłącznie z konieczności późniejszego ich doprecyzowania poprzez wykonanie dokładnego pomiaru geodezyjnego. Mając wszystkie powyższe okoliczności i wyjaśnienia na uwadze Kolegium stwierdziło, że ponieważ zastosowanie przepisu § 7 ust. 4 jest dopuszczalne, o ile taka potrzeba wynika z analizy i zostanie w niej należycie uzasadniona w oparciu o argumenty zamierzające do zachowania ładu przestrzennego zastanego w sąsiedztwie, powyższe ustalenie uznać należy za prawidłowe. Warunek zastosowania odstępstwa od reguły ogólnej został w ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie spełniony, a przyjęte ustalenie jest zgodne z wytycznymi konserwatorskimi. Odnoszący się zarzutów odwołań, podano, iż nawiązanie do budynku na działce nr [...] stanowiło omyłkę pisarską, która została skorygowana w toku postępowania odwoławczego. W związku z tym, jak wynika z wyżej przytoczonych ustaleń, przedmiotowy budynek nie będzie przekraczał wysokości ok. 15 m (przybliżona wysokość oficyn na działkach nr [...]). Co do geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) dla przedmiotowej inwestycji ustalono krycie budynku dachem dwuspadowym lub wielospadowym, w tym pulpitowym, o kącie nachylenia połaci dachowych w przedziale 10° - 30°. Dopuszczono zastosowanie lukarn lub okien połaciowych. Kierunek głównej kalenicy ustalono jako prostopadły lub równoległy do frontu działki. Ustalono wysokość głównej kalenicy w nawiązaniu do budynków oficyn na działkach sąsiednich, analogicznie jak w przypadku parametru górnej krawędzi elewacji frontowej. Zgodnie z uzgodnieniem konserwatorskim wykluczono zastosowanie dachu mansardowego. Z analizy sporządzonej w sprawie wynika przy tym, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki kryte dachami o geometrii analogicznej jak ustalona dla planowanej inwestycji. Z powyższego wynika, że ustalona geometria dachu nawiązuje do dachów występujących w obszarze analizowanym, co powoduje jednocześnie, że ustalenie jest zgodne z § 8 Rozporządzenia. Analiza nie zawiera wprawdzie wykazu wszystkich dachów z obszaru analizowanego wraz z podaniem ich geometrii, jednoznacznie wynika z niej jednak, że występują w tym obszarze budynki kryte dachami dwu- i wielospadowymi o zbieżnym w ustalonym kącie nachylenia połaci dachowych i kierunku kalenicy. W świetle brzmienia § 8 Rozporządzenia jest to informacja wystarczająca. Odnosząc się do treści wniosku inwestora, dopuszczono realizację garażu podziemnego o powierzchni 591 m2. Zgodnie z wytycznymi konserwatorskimi, garaż podziemny może objąć całą powierzchnię działki, o ile nie sprzeciwią się temu wyniki koniecznych na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego badań archeologicznych. Ustalenie te pozwalają na realizację zawartego w decyzji wymogu, aby inwestor zapewnił wymaganą ilość miejsc parkingowych w obrębie terenu inwestycji. Jeśli chodzi o warunki w zakresie ochrony zieleni, zostały one oparte o przepisy ustawy o ochronie przyrody obowiązujące w dacie orzekania przez organ I instancji. Ponieważ już po wydaniu kwestionowanej decyzji przepisy ustawy o ochronie przyrody w zakresie ochrony zieleni i zasad dotyczących ewentualnej wycinki drzew znajdujących się na terenie inwestycji uległy zmianie, Kolegium w tym zakresie uchyliło decyzję organu I instancji i orzekło merytorycznie, wprowadzając do decyzji o warunkach zabudowy zapisy zgodne z aktualnym stanem prawnym regulującym ww. kwestię. Dalej wskazano, iż teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, ul. [...]. Za udowodnione także uznano, że istniejące uzbrojenie terenu inwestycji jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. W aktach sprawy znajdują się aktualne oświadczenia dysponentów poszczególnych sieci infrastruktury technicznej potwierdzające możliwość zaopatrzenia przedmiotowej inwestycji w energię elektryczną, gaz, wodę i możliwość odprowadzania ścieków. Wynika z nich w sposób jednoznaczny, że projektowane uzbrojenie terenu przedmiotowej inwestycji jest wystarczające dla planowanego zamierzenie inwestycyjnego. Jeśli natomiast chodzi o uzbrojenie terenu w zakresie drogi dojazdowej, spełnienie tego warunku potwierdza opinia Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 9 kwietnia 2009 r. Z opinii tej wynika, że istniejące uzbrojenie w zakresie drogi uznać należy za wystarczające dla obsługi przedmiotowej inwestycji, a jej obsługa komunikacyjna ma się odbywać zgodnie z dotychczasową organizacją ruchu w oparciu o istniejący zjazd i bramę w budynku frontowym przy ul. [...]. Opinia ZIKiT, jakkolwiek pochodząca sprzed znacznego okresu czasu i nieponowioną w toku ponownego rozpatrywania sprawy, może zostać uznana za wiarygodny dowód na okoliczność, że planowana obsługa komunikacyjna inwestycji jest wystarczająca z punktu widzenia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Z całości materiału dowodowego sprawy wynika, że ani układ drogowy w rejonie inwestycji, ani stan zagospodarowania terenu inwestycji, jak również obszaru analizowanego, nie uległ od czasu wyrażenia opinii przez ZIKiT zmianom. W tej sytuacji przedstawiona opinia zachowuje swoją aktualność. Nie było przy tym także formalnej konieczności ponawiania opinii przez ZIKiT, jest to bowiem wewnętrzna jednostka organizacyjna, która nie wydaje uzgodnień w postępowaniu o wz w trybie art. 106 k.p.a. Uzgodnieniu z tą jednostką nie podlega projekt decyzji, a jedynie zamierzenie inwestycyjne, które nie uległo od czasu wydawania poprzedniej opinii żadnym modyfikacjom. Z tego samego powodu konieczne było ponowienie uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, który uzgadnia projekt decyzji o warunkach zabudowy. W toku ponownego rozpatrywania sprawy sporządzono nową analizę i nowy projekt decyzji, który w związku z tym musiał zostać poddany ponownemu uzgodnieniu z właściwymi organami ([...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w K. oraz Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej w K.). Nie budzi także wątpliwości, że teren inwestycji nie wymaga zgody, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., oraz że przedmiotowa decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, te zatem przesłanki ustalenia warunków zabudowy uznać należy za spełnione. Jeśli chodzi o wniosek o przeprowadzenie oględzin na terenie inwestycji Kolegium uznało, że nie ma potrzeby przeprowadzania takiego dowodu w przedmiotowej sprawie. Jak wskazują sami odwołujący oględziny takie miałyby na celu wykazanie, że na skutek planowanej inwestycji konieczne będzie usunięcie przynajmniej części drzew z terenu inwestycji, jak również, że jej realizacja doprowadzi do ograniczenia możliwości korzystania z budynków sąsiednich. Kwestie wpływu inwestycji na budynki sąsiednie, takiego jak ograniczenie dostępu do światła, powietrza, naruszenie stabilności etc. nie stanowią przedmiotu niniejszego postępowania. Przeprowadzania oględzin na tę okoliczność byłoby zatem bezprzedmiotowe i prowadziło jedynie do wydłużenia postępowania, nie mogąc wnieść żadnych nowych okoliczności do sprawy. Z kolei jeśli chodzi o ewentualną wycinkę drzew, kwestie te, jak wskazano w decyzji, regulowane są przez ustawę o ochronie przyrody, a zasady w niej ustanowione nie mogą być zmieniane w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Stosowne warunki ochrony zieleni na terenie inwestycji zostały zawarte w decyzji. Wynikają one z treści opinii wyspecjalizowanej jednostki, jaką jest Wydział Kształtowania Środowiska UMK. Opinię tę organy obu instancji orzekające w niniejszej sprawie oceniły jako wiarygodny i wystarczający materiał dowodowy. Potwierdza ona zresztą istnienie wymienionych w odwołaniach drzew i krzewów na ternie inwestycji. Stąd też również w 4ym zakresie dokonywanie oględzin na terenie inwestycji Kolegium uznało za nieuzasadnione. Jeśli chodzi o nieprzyznanie statusu stron w postępowaniu właścicielom nieruchomości przy ul. [...] (dz. nr [...]), Kolegium stwierdziło, że było to w jego ocenie działanie zasadne. Działka nr [...] nie posiada wspólnej granicy z terenem inwestycji, styka się z nim jedynie narożnikami. Przy tym zabudowana jest ona jedynie budynkiem frontowym, który znajduje się w oddaleniu od ww. narożnika działki. W związku z tym, w ocenie Kolegium, nieruchomość ta pozostaje poza zasięgiem oddziaływania terenu inwestycji, co przesądza o braku interesu prawnego właścicieli tejże nieruchomości w niniejszym postępowaniu. W skargach B. W., J. W., J. N.- H., A. H., R. M., M. L., J. H. i J. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą zarzucono naruszenie: 1. art. 7 kpa i art. 77 kpa, poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli - mieszkańców sąsiednich nieruchomości, a w szczególności mieszkańców nieruchomości przy ul. [...]. 2. § 3 pkt 22) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /t. j. Dz. U. z 2015 r., póz. 14227, zgodnie z którym przez teren biologicznie czynny należy rozumieć teren z nawierzchnią ziemną urządzoną w sposób zapewniający naturalną wegetację, a także 50% powierzchni tarasów i stropodachów z taką nawierzchnią, nie mniej jednak niż 10 m2, oraz wodę powierzchniową na tym terenie, poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że "nie ma podstaw prawnych do precyzyjnego i wiążącego ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej", podczas gdy jest to element niezbędny do właściwego ustalenia warunków zabudowy; 3. art. 5 ust. 1 pkt: 1), 3), 8) i 9) ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane [Dz. U. z 2016r. , póz. 290, ze zm.], zgodnie z którymi obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno- budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając: - spełnienie podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych określonych w załączniku l do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr [...] z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady [...] (Dz. Urz. UE L 88 z 04.04.2011, str. 5, z późn. zm.), dotyczących: nośności i stateczności konstrukcji, bezpieczeństwa pożarowego, higieny, zdrowia i środowiska, bezpieczeństwa użytkowania i dostępności obiektów, ochrony przed hałasem, oszczędności energii i izolacyjności cieplnej, zrównoważonego wykorzystania zasobów naturalnych; możliwość utrzymania właściwego stanu technicznego; odpowiednie usytuowanie na działce budowlanej; poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej, - poprzez jego całkowite pominięcie i niezapewnienie ochrony dla nieruchomości sąsiednich, w szczególności do nieruchomości położonej przy ul. [...], niezapewnienie ochrony dla nośności i stateczności konstrukcji kamienicy skarżących, higieny i zdrowia środowiska, bezpieczeństwa użytkowania i dostępności obiektów położonych w pobliżu planowanej inwestycji oraz brak zabezpieczenia zrównoważonego wykorzystania zasobów naturalnych, w tym ograniczenie dostępności światła dziennego i powietrza, co skutkować będzie zwiększeniem wilgotności i zagrzybienia na nieruchomości skarżących; 4. art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8) ustawy z dnia 27 marca 2003 roku [t. j. Dz. U. z 2016r, póz. 778, ze zm.] na podstawie którego organ zobligowany jest wydać decyzję po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska; 5. art. 9, 10 i 28 kodeksu postępowania, administracyjnego, zgodnie z którymi, między innymi, organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co nie zostało zapewnione stronom na kanwie niniejszego postępowania; 6. art. 107 § 3 kpa poprzez lakoniczne i marginalne odniesienia się do uwag stron postępowania, podczas gdy zgodnie z ww. przepisem uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, poprzez brak odniesienia się do zarzutów podniesionych w odwołaniu 7. art. 85 w zw. z art. 10 § 1 kpa poprzez brak przeprowadzenia oględzin nieruchomości, co stanowiło naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu oraz skutkowało niewyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy poprzez brak zweryfikowania twierdzeń skarżących w zakresie wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości skarżących; 8. § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez zaniechanie przeprowadzenia w sporządzonej na potrzeby niniejszej sprawy analizie urbanistyczno-architektonicznej, kompleksowego badania obszaru analizy, a uwzględnienie jedynie parametrów jedynie niektórych działek i budynków posadowionych w tym obszarze, co powoduje, że analiza tych wskaźników nie odzwierciedla rzeczywistych danych z obszaru analizowanego. 9. art. 7 kpa w zw. z art. 77 kpa w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez zaniechanit wszechstronnego zbadania materiału dowodowego i uznanie, że elementy które były podnoszone przez skarżących w odwołaniu nie stanowią przedmiotu postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, podczas gdy art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że Przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy; 10. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i zbadanie materiału dowodowego w sprawie albowiem nie można stwierdzić, że projektowane przedsięwzięcie o parametrach ustalonych w badanej decyzji istotnie wkomponowuje się w istniejące otoczenie, a także zaniechanie zbadania treści projektu budowlanego w kontekście przepisów techniczno - budowlanych w zakresie garażu podziemnego i niezasadne przyjęcie, że na tym etapie postępowania ustala się jedynie warunki zabudowy, a ewentualna niezgodność z przepisami jest ustalana w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę czym nie odniesiono się do kwestii ilości miejsc parkingowych dla obu budynków, ograniczając się zaledwie do lakonicznego stwierdzenia, iż ustala się wskaźniki miejsc postojowych. Tymczasem kwestia ilości wymaganych miejsc postojowych nie może być pozostawiona do rozstrzygnięcia na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego. 11. art. 89 § 1 kpa w zw. z art. 85 § 1 kpa poprzez zaniechanie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej oraz oględzin nieruchomości w sytuacji, gdy strona zgłaszała wniosek o przeprowadzenie rozprawy oraz zgłaszała konieczność przeprowadzenia oględzin, a istniała potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz istniały okoliczności wymagające wyjaśnienia w drodze oględzin; 12. art. 10 § 1 kpa poprzez brak zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu W oparciu o to wniesiono o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Wniesienie skargi skutkuje uchyleniem zaskarżonych decyzji, mimo że nie wszystkie zarzuty podniesione w skardze są uzasadnione. Zaskarżona decyzja w sposób istotny narusza art. 7 i 77 k.p.a w zw. z przepisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Istotną wadą całego kontrolowanego postępowania administracyjnego jest oparcie przez organy swoich rozstrzygnięć na wadliwej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza ta (k. 1411-1412, T.V akt adm.) jest niezwykle lakoniczna i nie zawiera wszystkich istotnych i wymaganych informacji, co do parametrów zabudowy w obszarze analizowanym. Najpoważniejszą jej wadą jest to, że urbanista w analizie nie ujął wszystkich obiektów występujących w przyjętym obszarze analizowanym, a tym samym nie ma nawet możliwości zweryfikowania parametrów zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. W załączniku do decyzji wskazano, iż wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu wyznaczono na podstawie § 5 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: rozporządzenie). W przypadku wyznaczania wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w oparciu o ten przepis, wyznacza się go na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Tymczasem w analizie i jej wynikach nie ujęto wskaźnika powierzchni zabudowy z wszystkich działek z obszaru analizowanego, a jedynie z działek z kwartału ograniczonego ulicami: [...], [...] oraz z kilku działek przy ulicy [...], znajdujących się naprzeciwko terenu inwestycji. O ile w zakresie wymienionego wskaźnika, w konkretnym przypadku dopuszczalne jest rozstrzygnięcie specyficzne, uwzględniające uwarunkowania zaistniałe na terenie obszaru urbanistycznego w kontekście zamierzenia przedstawionego we wniosku, to jednak wymaga to uprzedniego ustalenia średniego wskaźnika dla całego obszaru. W sytuacji jeśli wskaźnik ten ustalany jest na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia, ustalenie średniego wskaźnika dla całego obszaru jest obowiązkiem oczywistym. W tym zakresie analiza zawiera również wadę, polegającą na wyliczeniu tego wskaźnika nie dla każdej działki z osobna, lecz w kilku przypadkach dla zsumowanych powierzchni dwóch działek i zsumowanych powierzchni zabudowy dla takich dwóch działek. W myśl poglądów wyrażanych w orzecznictwie (m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 września 2017 r., IV SA/Po [...], LEX nr 2361477), analiza urbanistyczna winna zawierać szczegółowe przedstawienie wskaźników powierzchni zabudowy dla wszystkich poszczególnych działek znajdujących się w granicach obszaru analizowanego wraz z podaniem odnośnie każdej działki: powierzchni działki i powierzchni znajdującego się na niej budynku. Brak takich danych nie pozwala na weryfikację przyjętego przez organ wskaźnika. Obliczanie procentowego wskaźnika powierzchni zabudowy dla połączonych (jedynie dla tejże operacji) działek powoduje zafałszowanie analizy poprzez nieujawnienie w niej procentowych wskaźników wszystkich działek, które mogą wykraczać poza wartości minimalne i maksymalne ujawnione w analizie. Dlatego nie do zaaprobowania jest taki sposób wyliczenia procentowego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, w ramach którego nastąpiło połączenie dwóch działek, na których procentowa wielkość powierzchni zabudowy oznaczono łącznie, nie zaś dla każdej z działek odrębnie. W przedmiotowym wypadku, przy obliczaniu tego wskaźnika należy też uwzględnić parametry zabudowy istniejącej w terenie inwestycji. Inna jest bowiem sytuacja, kiedy decyzja o warunkach zabudowy dotyczy terenu jeszcze niezabudowanego, a inna jeśli dotyczy terenu od ponad 100 lat zabudowanego, który wraz zabudową na pozostałych działkach tworzy historycznie ukształtowaną zabytkową zabudowę pierzejową, niemal ścisłego centrum K.. Kolejną istotną wadą analizy jest brak w niej informacji o parametrach istniejącego budynku na działce planowanej inwestycji tj. działce nr [...], a także budynków na działkach bezpośrednio do niego przyległych. W szczególności dotyczy to parametru wysokości. Podstawowym zadaniem analizy urbanistycznej jest przedstawienie parametrów istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy, celem ustalenia takich parametrów dla nowej zabudowy, które będą właściwe z uwagi na zachowanie ładu przestrzennego. Tymczasem z analizy w ogóle nie wynika, czy planowany budynek, sytuowany w drugiej linii zabudowy, nie będzie wyższy od budynków w pierwszej linii zabudowy, tworzących zabudowę pierzejową i jak wpłynie to na ład przestrzenny istniejącej zabytkowej zabudowy. W tej części rozważań zaznaczyć też należy, że planowana zabudowa ma być zrealizowana w drugiej linii jako samodzielny budynek, a nie jako rozbudowa istniejącego budynku przy ul. [...]. Z uwagi na konieczność zachowania ładu przestrzennego, analiza powinna zawierać informację co do tego, czy w obszarze analizowanym taka zabudowa istnieje i jak jest ukształtowana. Podanie fragmentarycznych informacji o wysokości i kształcie dachów zabudowy w oficynach nie jest wystarczające. To samo dotyczy kontynuacji w zakresie funkcji zabudowy, w tym wypadku kontynuacji funkcji usługowej. Warunek kontynuacji funkcji jest spełniony zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią niekolidujące. Kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy. Wystarczające jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje w sensie urbanistycznym z zabudową już istniejącą ani nie narusza szeroko rozumianego ładu przestrzennego. [...] jednak kontynuacja ta powinna wynikać z analizy, czego w przedmiotowym wypadku brakuje z uwagi na niezwykle lakoniczne stwierdzenia co do występującej funkcji usługowej. Generalnie należy wskazać, że analiza urbanistyczna jest niezwykle lakoniczna, nie obejmuje wszystkich obiektów występujących w przyjętym obszarze analizowanym, nie wskazuje wszystkich ich parametrów, a tym samym w oparciu o samą analizę nie ma nawet możliwości zweryfikowania jaka dokładnie zabudowa na tym terenie istnieje i jakie ma parametry. Dlatego w ponownym postępowaniu, analiza urbanistyczna zostanie uzupełniona o wszystkie niezbędne elementy, przy uwzględnieniu przepisów rozporządzenia i powyżej przedstawionych poglądów. Organ zweryfikuje też i szerzej uzasadni sposób ustalenia kręgu stron, uwzględniając że planowany budynek ma mieć podziemny garaż i ma być sytuowany w granicach kilku działek, zabudowanych zabytkowymi kamienicami. Ponadto zobowiąże pełnomocnika inwestorów do przedłożenia prawidłowego pełnomocnictwa. Dołączone do akt uprawnia do reprezentacji w postępowaniu o pozwolenie na budowę oraz uzyskania warunków technicznych z MPWiK, zakładu gazowniczego i energetycznego. Zakresu umocowania wynikającego z pełnomocnictwa, nie można utożsamiać z niniejszym postępowaniem. W przypadku jeśli konsekwencją uzupełnienia analizy będzie zmiana parametrów planowanej inwestycji, przeprowadzi wymagane prawem uzgodnienia. Jeśli chodzi o pozostałe zarzuty skargi to są one nieuzasadnione. W zakresie dotyczącym przepisów techniczno budowlanych, to znajdują one zastosowanie dopiero w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Dotyczy to m.in. przesłaniania i zacieniania. Postępowanie o ustalenie warunków zabudowy generalnie służy określeniu parametrów dla nowej zabudowy w kontekście ładu przestrzennego, a nie wskazania parametrów techniczno budowlanych. Jeśli chodzi o zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, to poza wskazanymi powyżej, które skutkowały uchyleniem decyzji, nie miały one charakteru takiego naruszenia, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na tej płaszczyźnie dodać można, że wydanie w przedmiotowej sprawie zgodnej z prawem decyzji nie wymaga przeprowadzania rozprawy, czy dokonania oględzin, natomiast wszystkie podnoszone przez skarżących wątpliwości i zastrzeżenia, winny być możliwe do zweryfikowania w oparciu o treść prawidłowo sporządzonej analizy urbanistycznej. Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w/w ustawy, zasądzając na rzecz skarżących solidarnie zwrot uiszczonego wpisu (500 zł), wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika (480 zł) i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).