II SA/Kr 65/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska (spr.) NSA Anna Szkodzińska Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2009 r. sprawy ze skargi M. D. i E. D. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 29 października 2008 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia ekspertyzy skargę oddala. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. postanowieniem z dnia 9 sierpnia 2007 r., na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. nr 156 z 2006r. poz. 1118), w związku z postępowaniem w sprawie stanu technicznego oraz zgodności z przepisami prawa zbiornika na ścieki położonego na działce nr 1 w S. ul. [...], nałożył na M. D. i E. D. jako właścicieli ww. nieruchomości obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej zbiornika na nieczystości ciekłe istniejącego na działce nr 1. Wskazał, że ekspertyza ta winna być sporządzona w oparciu o inwentaryzację zbiornika i instalacji podłączonych do niego oraz zawierać: ocenę stanu technicznego i szczelności, ocenę zgodności z przepisami prawa w zakresie podłączenia instalacji zewnętrznych, wskazania sposobu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Opracowanie winno być sporządzone przez rzeczoznawcę budowlanego odpowiedniej specjalności. Termin dostarczenia w/w dokumentów został określony na dzień 15 października 2007r. W uzasadnieniu wskazał, że postępowanie prowadzone jest na wniosek A. L. właścicielki działki nr 2 w S., która w piśmie skierowanym w dniu 16 czerwca 2003r. zgłosiła nieprawidłowości w zakresie funkcjonowania systemu odprowadzenia ścieków i wód opadowych z terenu nieruchomości na działce nr 1 w S. W dniu [...] września 2003 r. zostały na nieruchomości przeprowadzone oględziny. Ustalono, że na działce nr 1 w S. stanowiącej własność M. D. i E. D. zlokalizowane jest szambo, którego pokrywa znajduje się (wg dokonanych orientacyjnych pomiarów) w odległości ok. 0,75m od ogrodzenia (granicy) z działką nr 2. Z aktu notarialnego z dnia [...] lipca 1981 r. wynika, że wcześniej obie działki tj nr 2 i nr 1 stanowiły jedną całość, stąd po podziale zaistniała sprawa nieprawidłowego usytuowania szamba na działce nr 1 względem granicy z działką nr 2 i jako taka nie jest obecnie przedmiotem nin. postępowania. Przedmiotowe szambo zostało wykonane w latach 1979 -1980 jako zbiornik żelbetowy o wymiarach 2,00m x1,50m o głębokości ok. 1,60m i w takiej postaci istnieje obecnie, natomiast w roku 2003r. właściciel wykonał nową płytę przykrywającą oraz uszczelnienie ścian wewnętrznych, poprzez ich otynkowanie. Czynności te były niezbędne dla utrzymania stanu technicznego szamba i nie wymagały pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Do szamba wprowadzane są wody opadowe z połaci dachowych budynków mieszkalnego i gospodarczego na działce nr 1 - oraz równocześnie odprowadzane są z niego wody ściekowe przewodem PCV, łączącym komorę zbiornika na głębokości ok.30 cm pod powierzchnią terenu ze studzienką rewizyjną kanału burzowego na sąsiedniej działce nr 2. Istnienie wyżej opisanych podłączeń zostało potwierdzone przez obie strony postępowania tj zarówno E. D. jak i A. L.. W opinii organu, na obecnym etapie postępowania - ustalenie daty wykonania wyżej opisanych robót budowlanych - co pozostawało kwestia sporną w postępowaniu - w efekcie których szambo pozostaje nieszczelne, jest sprawą drugorzędną, bowiem istotnym jest aktualny niewłaściwy stan techniczny tego zbiornika na ścieki - niezgodny z obowiązującymi przepisami warunków technicznych jakim powinny odpowiadać zbiorniki na nieczystości ciekłe tj. § 35 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r z późn. zm.(- Dz.U. Nr. 75 poz. 690), prawem budowlanym i ustawą o ochronie środowiska. Szambo jest nieszczelne, o czym świadczy widoczne jego podłączenie - przelew do studzienki kanału burzowego na sąsiedniej działce. Nadto organ podał, że w dniu [...] czerwca 2007 r. zostały przeprowadzone ponowne oględziny, podczas których stwierdzono, że stan faktyczny szamba i instalacji do niego podłączonych nie uległ zmianie od czasu poprzednich oględzin. Państwo D. oświadczyli, że nie wykonywali żadnych prac budowlanych związanych z szambem ani z podłączeniami do niego, z wyjątkiem założenia filtra piaskowego na połączeniu ze studzienką burzową na sąsiedniej działce. Ustalony stan faktyczny przemawia za prowadzeniem postępowania w trybie art. 66 ustawy prawo budowlane. Ponadto, organ wskazał, że równocześnie prowadzone z urzędu odrębne postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego kanału burzowego, położonego na sąsiedniej działce nr 2 wraz ze studzienką rewizyjną, do której wprowadzone zostały wody ściekowe z szamba na działce nr 1, nie ma wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Zażalenie na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. złożyli M. D. i E. D. Zarzucili, że nakazano im sporządzenie ekspertyzy przez uprawnionego rzeczoznawcę, nie określając jego specjalności ani nie wskazując gdzie należy szukać odpowiedniego specjalisty. Podnieśli, że nigdy nie zostały zlecone badania odprowadzanej wody, pomimo, że w ich ocenie, zainstalowane filtry oczyszczają odprowadzane ścieki. Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy winno być uzależnione od rozstrzygnięcia o stanie odprowadzanych ścieków, w przeciwnym razie obciążenie ich dodatkowymi kosztami w sytuacji, gdy badania okażą się prawidłowe, będzie sprzeczne z zasadami sprawiedliwości. Postanowieniem z dnia 29 października 2008 r. (znak: [...]) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił zaskarżone postanowienie w całości i nałożył na M. D. i E. D. obowiązek "dostarczenia do PINB ekspertyzy technicznej zbiornika na nieczystości ciekłe istniejące na działce nr 1 w S.. Ekspertyza winna zawierać ocenę stanu technicznego i szczelności oraz wskazanie sposobu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości." Termin dostarczenia ww. dokumentów organ ustalił na dzień 28 listopada 2008r. W uzasadnieniu podał, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe. Jednakże żądanie dokumentów dla oceny stanu technicznego szamba oraz równocześnie oceny zgodności z przepisami prawa w zakresie podłączenia instalacji zewnętrznych wzajemnie się wykluczają. Są to dwa różne tryby postępowania oparte na art. 66 i art. 50-51 ustawy prawo budowlane. Konieczna więc była zmiana rozstrzygnięcia w tym zakresie. Podał, że postanowienie PINB zostało wydane w trybie art. 81c ust. 2 prawa budowlanego. Podniósł, że materiał dowodowy zgromadzony w przedmiotowej sprawie wskazuje na potrzebę zbadania prawidłowości i szczelności zbiornika na nieczystości ciekłe. Przedstawione przez właścicieli rachunki za wywóz nieczystości nie mogą stanowić dowodu na szczelność szamba. Szambo powstało w latach 1979 -1980 r., zatem po 24 latach użytkowania zbiornik wymaga konserwacji i sprawdzenia jego stanu technicznego. Inwestor nie okazał protokołu kontroli i sprawdzeń przedmiotowego szamba. Jednocześnie organ wskazał, że pracownicy PINB nie dysponują odpowiednim sprzętem i chemikaliami wykorzystywanymi przy próbie szczelności szamba. Zatem nakazanie wykonania ekspertyzy przez osobę uprawnioną jest w pełni uzasadnione. Organ odwoławczy odwołał się do treści art. 61, art. 62 i art. 65 ustawy prawo budowlane. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wnieśli M. D. i E. D. Wnosząc o jej uchylenie, zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie art. 81c, art. 61-62 prawa budowlanego oraz art. 7 kpa. Podali, że w S. budowana jest kanalizacja, ale na skutek opieszałości władz gminy nie skanalizowano jeszcze ulic położonych wzdłuż rzeki S., na których znajduje się kilkadziesiąt szamb zbudowanych w tym samym okresie co szambo będące przedmiotem postępowania, również nie mających zezwoleń i badań. W tej sytuacji zmuszanie skarżących do wykonania ekspertyzy, która narazi ich na wysokie koszty, jest niezgodne z poczuciem sprawiedliwości społecznej. Wskazali, że w 2003 r. zbiornik został poddany konserwacji poprzez położenie tynku wewnątrz zbiornika i odnowieniu płyty zakrywającej zbiornik. Odwołując się do treści art. 81 c ustawy prawo budowlane, skarżący podnieśli, że organ nie wykazał, aby konserwacja została przeprowadzona w sposób budzący "uzasadnione wątpliwości". Skoro przepisy nakładają obowiązek poddania corocznej kontroli stanu technicznego zbiornika na nieczystości ciekłe, to obowiązkiem organu administracyjnego jest powołanie komórki, której takie kontrole można by było zlecić. W sytuacji, gdy organ nadzoru powziął informację na temat nieprawidłowości w zbiornikach na nieczystości ciekłe na danym terenie, mogących spowodować zagrożenie dla zdrowia i życia czy środowiska winien, zdaniem skarżących, przeprowadzić kompleksową kontrolę zbiorników położonych wzdłuż rzeki lub wezwać do przeprowadzenia kontroli Urząd Gminy. Sprawa skarżących powinna bowiem zostać rozpatrzona w kontekście sytuacji istniejącej na całej ulicy i warunków odprowadzania ścieków. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi. Potrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutu nie wskazania do kogo należy się zwrócić w celu wykonania nałożonego obowiązku, organ odwoławczy podał, że organy nadzoru budowlanego działają w granicach zakreślonych przez prawo budowlane, więc ekspertyzy wymagane przez te organy, na podstawie powołanej wyżej ustawy, winny być wykonywane przez rzeczoznawców o których mowa w art. 15 prawa budowlanego. Ustawodawca upoważnił organy samorządu zawodowego do nadawania tytułu rzeczoznawcy i nie określił organu, który winien wykonać ekspertyzę, dając właścicielom i zarządcom obiektów budowlanych możliwość swobodnego wyboru rzeczoznawców. Sąd zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art.134 ustawy). Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Stosownie do treści art. 81 c ust.2 ustawy Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. nr 156 z 2006r. poz. 1118 z późn.zm.), będącego podstawą prawną zaskarżonego postanowienia, "organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia." Postanowienie wydane w tym trybie ma przede wszystkim charakter dowodowy i z uwagi na ten charakter jest podejmowane z reguły w ramach już toczącego się postępowania przewidzianego w Prawie budowlanym w określonej sprawie, po uprzednim przeprowadzeniu wstępnych wyjaśnień. Z uwagi na charakter tego postanowienia obowiązek w nim określony nie może również wykraczać poza żądanie przedłożenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych zaskarżone postanowienie zostało wydane w sprawie prowadzonej przez organ nadzoru budowlanego w trybie art. 66 ust. 1 prawa budowlanego, dotyczącym stanu technicznego obiektów budowlanych. Przesłanką wydania postanowienia w trybie art. 81 c prawa budowlanego jest między innymi powstanie uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu. Ziszczenie się tej przesłanki nie budzi wątpliwości. Podczas dwukrotnych oględzin przedmiotowego obiektu budowlanego organ ustalił, że skoro z szamba znajdującego się na nieruchomości skarżących wody ściekowe odprowadzane są przewodem PCV do studzienki rewizyjnej kanału burzowego znajdującej się na sąsiedniej działce nr 2, to świadczy to o jego nieszczelności. Tymczasem, zgodnie z przepisem § 35 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75 poz. 690 z późn.zm.) "zbiorniki bezodpływowe na nieczystości ciekłe, doły ustępów nieskanalizowanych oraz urządzenia kanalizacyjne i zbiorniki do usuwania i gromadzenia wydalin pochodzenia zwierzęcego powinny mieć dno i ściany nieprzepuszczalne, szczelne przekrycie z zamykanym otworem do usuwania nieczystości i odpowietrzenie wyprowadzone co najmniej 0,5 m ponad poziom terenu". Tak więc powstanie uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu miało usprawiedliwione podstawy. Zarzuty podnoszone przez skarżących są nieuzasadnione. Organ nadzoru budowlanego nie mógł naruszyć przepisów art. 61 i 62 prawa budowlanego, skoro określają one obowiązki właścicieli i zarządców obiektów budowlanych. Jak wynika z przepisu art. 61 prawa budowlanego obiekt należy użytkować zgodnie z przeznaczeniem, a przeznaczenie określa się w pozwoleniu na budowę i zatwierdzonym w nim projekcie budowlanym, na podstawie wniosku składanego przez inwestora. Powinien być też utrzymywany w należytym stanie technicznym, czyli w takim stanie sprawności obiektu budowlanego oraz jego instalacji, urządzeń i innych elementów, który nie wymaga żadnych napraw. Z kolei przepis art.62 prawa budowlanego upoważnia organy nadzoru budowlanego do wydawania nakazu przeprowadzenia kontroli (o której mowa w ust. 1 omawianego artykułu) obiektu budowlanego, którego stan techniczny może spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska. Dla wydania nakazu przeprowadzenia kontroli nie musi istnieć stan zagrożenia. Wystarczające jest stwierdzenie przez właściwy organ, że nieodpowiedni stan obiektu budowlanego lub jego części może spowodować zagrożenie któregokolwiek z wymienionych dóbr. Wbrew twierdzeniom skarżących wydanie postanowienia o nałożeniu obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej nie było uzależnione od rozstrzygnięcia o stanie odprowadzanych ścieków. Jak wskazano wyżej wyłączną podstawą zaskarżonego postanowienia było bowiem powstanie uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu. Organy administracji nie naruszyły również przepisu art.7 kpa, stanowiącego, że "w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli". Jeżeli przesłanki rozstrzygnięcia administracyjnego sprecyzowane są w przepisach prawa materialnego, przepis art. 7 w ogóle nie ma zastosowania. Przepis ten może mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do podejmowania przez organ administracji publicznej decyzji administracyjnych na podstawie tzw. uznania administracyjnego. W wypadku gdy prawo materialne upoważnia organ administracji publicznej do działania na zasadzie uznania, to przyznaje temu organowi sferę tzw. luzu decyzyjnego, który może być częściowo determinowany zasadą uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.). Nadto, potrzeba ochrony własnego interesu prawnego w zakresie uniknięcia kosztów związanych ze zleceniem opracowania ekspertyzy nie może być nadrzędna w stosunku do wymogów prawa budowlanego. Wobec powyższego, na podstawie art.151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.