II SA/Kr 650/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: Sędzia WSA Piotr Fronc (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Protokolant: starszy referent sądowy Katarzyna Opiłka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2024 r. sprawy ze skargi G. Spółka z o.o. z siedzibą w K. na uchwałę nr XXIV/315/11 Rady Miasta Krakowa z dnia 14 września 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rybitwy-Północ" oddala skargę. G. sp. z o.o. z siedzibą w K. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr XXX/362/11 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rybitwy-Północ". Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie: 1. art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977, dalej: u.p.z.p.) w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącej spółki związanych z prawem własności nieruchomości obejmujących działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] obr. [...] oraz nr [...], [...], [...] obr. [...], z uwagi na wprowadzenie w planie nieprecyzyjnych i nieuzasadnionych urbanistycznie warunków w zakresie lokalizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na wyznaczonych w planie terenach oznaczonym symbolami U1 i U2, 2. art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez brak uwzględnienia interesu właściciela nieruchomości i brak starannego wyważenia interesu publicznego i prywatnego, co w konsekwencji przyczyniło się do przyjęcia w planie miejscowym rozwiązań nieadekwatnych do zamierzonych celów związanych z ochroną ładu przestrzennego na terenie należącym do skarżącej spółki. W świetle powyższych zarzutów wniesiono o stwierdzenie nieważności uchwały w części, tj. § 28 ust. 4 pkt 3 planu w odniesieniu do działek spółki oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu przytoczono zaskarżony przepis, z którego wynika, że zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna może być zlokalizowana "w północnej części terenu". Zdaniem strony skarżącej brak jest podstaw do wprowadzenia tak istotnego ograniczenia w sposobie zagospodarowania terenu, a wystarczające byłoby wprowadzenie ograniczenia dot. maksymalnej powierzchni zabudowy mieszkaniowej, przy pozostawieniu inwestorowi swobody w zakresie lokalizacji budynków. Autor skargi argumentował, że powyższy przepis jest nieprecyzyjny i nie określa granicy strefy, w której może być zlokalizowana zabudowa, pozostawiając tę kwestię uznaniu administracyjnemu i narażając inwestora na przyszłe spory. W konsekwencji organy dopuściły się przekroczenia władztwa planistycznego, wprowadzając nadmierne, nieuzasadnione i nieprecyzyjne ograniczenia. Organ wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi. W uzasadnieniu przedstawił przeprowadzoną procedurę planistyczną, a odnosząc się do merytorycznych zarzutów skargi uznał, że są one bezzasadne. W szczególności nie zgodził się z zarzutem przekroczenia władztwa planistycznego. Wyjaśniono, że sposób zagospodarowania terenu jest podyktowany wskazaniami studium oraz służy zapewnieniu ładu przestrzennego i architektonicznego, aby planowana zabudowa harmonijnie wkomponowała się w istniejącą zabudowę na sąsiednim terenie MN42-MN49. Koresponduje to również z planowanym przebiegiem przyszłej drogi, zlokalizowanej właśnie od strony północnej, która zapewni obsługę komunikacyjną tego terenu. W opinii organu nakaz zabudowy w północnej części terenu nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Zaplanowany układ komunikacyjny wyraźnie wskazuje na podział opisywanego terenu na części przeznaczone pod zabudowę usługową oraz mieszkaniową wielorodzinną. Dodatkowo z § 28 ust. 4 pkt 4 uchwały wynika, że wskaźnik dopuszczalnej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej nie może przekraczać 40%. Zgodnie natomiast z § 28 ust. 4 pkt 6 uchwały, wskaźnik dopuszczalnej powierzchni zainwestowania nie może przekroczyć 70%. To oznacza, że dopuszczalna powierzchnia zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej może mieścić się na ok. 28% terenu U2, co tworzy dodatkowe kryterium lokalizacyjne. Zdaniem organu spółka dąży do wyeliminowania obiektywnego kryterium, służącego terenowemu ograniczeniu zabudowy mieszkaniowej, podczas gdy na tym terenie zabudowa taka ma charakter wyłącznie dopuszczalny, gdyż funkcję podstawową ma zabudowa usługowa. Ograniczenie możliwości zabudowy od strony południowej znajduje także mocne uzasadnienie w istniejącym natężeniu poziomu hałasu drogowego, generowanego od tej strony, który w przyszłości ulegnie jeszcze zwiększeniu z uwagi na budowę torowiska tramwajowego. Wskazano dalej, że spółka wniosła o stwierdzenie nieważności całego przepisu, nie wskazując argumentów dotyczących nakazu wprowadzenia pasa zieleni wysokiej. Finalnie podkreślono, że podmioty biorące udział w procedurze planistycznej, w tym ówcześni dysponenci części nieruchomości skarżącej spółki, nie kwestionowali przedmiotowych zapisów planu, a wręcz wnosili o ograniczenie możliwości zabudowy. Przedstawione w skardze zarzuty stanowią zdaniem organu wyraz subiektywnej i prywatnej wizji skarżącej spółki co do zasad zagospodarowania przedmiotowego terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz.U.2023.1634, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm., dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. – postrzeganym na ogół jako przepis szczególny wobec powołanego przepisu u.s.g. – istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także - zwłaszcza w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego takich jak uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem; w konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17, CBOSA oraz powołane tam orzecznictwo). W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały - ta podstawa zależy jeszcze od czegoś więcej, mianowicie od naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Innymi słowy, naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie implikuje jeszcze uwzględnienia skargi. Stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić - jak stanowi powołany już art. 28 ust. 1 u.p.z.p. - tylko w razie stwierdzenia określonych, stypizowanych naruszeń prawa (istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także w razie naruszenia właściwości organów). W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarżąca spółka posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały, jest bowiem właścicielem działek, których sposób zagospodarowania jest określony zaskarżonym przepisem uchwały. Trzeba też wskazać, że Sąd, badając procedurę planistyczną, nie dostrzegł naruszeń w tym względzie, a strona skarżąca nie podnosiła w tym zakresie żadnych zarzutów. Przechodząc do oceny merytorycznej skargi wskazać należy na treść § 28 ust. 1 cyt. uchwały, zgodnie z którym wyznacza się tereny zabudowy usługowej (U1, U2). Podstawowym przeznaczeniem jest zabudowa usługowa z zakresu: handlu hurtowego i detalicznego składów, magazynów, hotelarstwa, gastronomii, turystyki, sportu i rekreacji, biur projektowych, placówek opiekuńczo-wychowawczych, obiektów biurowych, konferencyjnych i wystawienniczych, centrów logistycznych, parków technologicznych, itp., w tym zabudowa usługowa, o której mowa w § 10 ust. 1 pkt 2 lit. d (ust. 2). Jako przeznaczenie dopuszczalne ustala się możliwość lokalizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (ust. 3 pkt 1). W przypadku lokalizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej obowiązuje nakaz sytuowania zabudowy w północnej części terenu U1 i U2 przyległej do terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN42-MN49) oraz nakaz wprowadzenia pasa zieleni wysokiej, oddzielającej obiekty mieszkaniowe od usługowych (ust. 4 pkt 3). W tym miejscu warto podkreślić, że jedną z podstawowych zasad uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest ich zgodność ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, studium jest prawnie określonym instrumentem kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej w gminie i służy ustaleniu lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. To związanie ustaleniami studium oznacza takie kształtowanie treści planu miejscowego, aby treść ta uwzględniała i wynikała z ustaleń studium. Treść planu miejscowego jest zatem konsekwencją zapisów studium (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2010 r. II OSK 1904/10, z dnia 14 czerwca 2007 r. II OSK 359/07, 1 lipca 2010 r. II OSK 904/10, z dnia z dnia 18 lutego 2020 r. II OSK 1413/18, z dnia 25 lipca 2019 r. II OSK 2333/17). W przedmiotowej sprawie przeznaczenie działek skarżącej spółki pozostaje w pełnej zgodności ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (uchwała nr XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z 16 kwietnia 2003 r.). Zgodnie z planszą K1 studium, nieruchomości spółki znajdują się bowiem na obszarze UC – teren o przeważającej funkcji usług komercyjnych oraz MN – teren o przeważającej funkcji mieszkalnej niskiej intensywności (co dot. północnych części działek spółki). Skarżąca spółka powołuje się na naruszenie przez skarżoną uchwałę prawa własności, do którego miało dojść poprzez narzucenie lokalizacji ewentualnej inwestycji mieszkaniowej. W odpowiedzi wskazać należy, iż jak stanowi art. 6 ust 1 ustawy, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 kwietnia 2018 II OSK 2869/17 miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ze swojej istoty narusza prawo własności, gdyż - jak stanowi się o tym w art. 6 ust. 1 u.p.z.p. - ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z powołanego przepisu wynika, że plan miejscowy przede wszystkim narusza prawo własności nieruchomości, które są objęte bezpośrednio ustaleniami tego planu, (...). Plan miejscowy określa zarówno społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości, jak i jest elementem stosunków miejscowych. Fakt, że plan miejscowy narusza prawo własności nieruchomości sam w sobie nie jest powodem uznania, że jest on niezgodny z prawem. Jak już powiedziano do istoty planu miejscowego należy to, że narusza on prawo własności, gdyż kształtuje wraz z innymi przepisami sposób jego wykonywania. Ponadto z art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że sam ustawodawca zakłada, iż plan miejscowy może negatywnie wpływać na dotychczasowy sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, gdyż przewiduje odpowiednie roszczenia odszkodowawcze na wypadek, gdy w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone. Zaprezentowany wyżej pogląd prawy w podziela sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Ingerencja, jakiej prawodawca lokalny dokonuje w sferę prawa własności tworząc ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości prywatnych, pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia te ograniczenia. Wprowadzenie ograniczeń w wykonywaniu prawa własności przez ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu wymaga, aby służyły one zapewnieniu racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego odnoszącego się do problematyki konstytucyjnej ochrony prawa własności podkreślano, że istnieją granice swobody korzystania z rzeczy a w konsekwencji także granice ochrony własności. Granice te wynikają ze stanowionego prawa. Przykładem takich ograniczeń mogą być przepisy kodeksu cywilnego nakazujące uwzględnienie społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa oraz zasad współżycia społecznego przy wykonywaniu prawa własności. Przepisy te określane mianem prawa sąsiedzkiego, niektóre przepisy o ochronie środowiska, oraz właśnie przepisy dotyczące planowania przestrzennego mogą prawo własności ograniczać. Ustalenie granic swobody korzystania z rzeczy, a w konsekwencji i granic ochrony prawa własności jest przeciwstawieniem się pojmowania prawa własności, jako prawa absolutnego (por. wyrok TK z dnia 20 kwietnia 1993 r. P 6/92, OTK 1993, nr 1, poz. 8). Nie można żądać ochrony prawnej własności ponad to, co mając umocowanie w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP wynika z np. z art. 140 k.c. czy art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy te bowiem wprowadzają ograniczenie własności w ramach dopuszczalnych prawnie granic. Nie można zatem skutecznie wywodzić naruszenia art. 140 k.c. w związku z art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skoro przepisy te z natury swej ograniczają prawo własności, a tym samym naruszają interes prawny właściciela, jednak w granicach dopuszczonych przez prawo. W konsekwencji wskazać należy, że ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały. W opinii Sądu wynikające z zaskarżonego przepisu uchwały ograniczenia dotyczące umiejscowienia ewentualnej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej ograniczają wprawdzie prawo własności spółki, wykluczając możliwość zabudowy mieszkaniowej w części południowej terenu. Miało to jednak racjonalne uzasadnienie, a wprowadzenie tych ograniczeń nastąpiło bez przekroczenia granic władztwa planistycznego. Przechodząc do tej części rozważań wyjaśnić należy, że art. 2 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, iż ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach, a art. 4 ust. 1 u.p.z.p. wprost wskazuje, że zadaniem własnym gminy jest ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Przepisy te stanowią podstawę do kształtowania jednego z istotnych uprawnień organów gminy, jakim jest władztwo planistyczne. Władztwo planistyczne stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego kształtowania polityki przestrzennej. Zaznaczyć trzeba, że uchwalając plan miejscowy najczęściej następuje wyważanie interesów: prywatnego i publicznego, co nieuchronnie prowadzi do powstawania konfliktów interesów indywidualnych z interesem publicznym. Władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego prawa. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Przywołane regulacje u.p.z.p. przyznają gminie atrybut tzw. władztwa planistycznego, stanowiąc podstawę legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Stanowią one, przewidziane w art. 64 ust. 3 Konstytucji i art. 140 Kodeksu cywilnego, przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania prawa własności nieruchomości, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślić przy tym trzeba, że prawo własności nie jest prawem absolutnym, może zatem doznawać ograniczeń między innymi na podstawie przepisów u.p.z.p. Plan miejscowy, na mocy art. 14 ust. 8 u.p.z.p., został uznany za akt prawa miejscowego, czyli zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze gminy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy, ustalając przeznaczenie danego terenu w określonym zakresie, może prowadzić do ograniczeń prawa własności przez posiadających to konstytucyjnie chronione prawo (art. 21 Konstytucji) na objętym planem obszarze, ale również na obszarze sąsiadującym z terenem planu, jeśli istnieje prawdopodobieństwo oddziaływania funkcji działek objętych planem na teren sąsiadujący. Ograniczenia te muszą jednak pozostawać w zgodzie z wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadą proporcjonalności, która zakazuje nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki (zob. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r. sygn. akt SK 9/98. OTK 1999 Nr 4, poz. 78). Wskazany przepis Konstytucji wskazuje też wartości, których ochrona przemawia za dopuszczalnością ingerencji w sferę praw (w tym w prawa właściciela). W konsekwencji, organy gminy zobowiązane są w toku procedury planistycznej rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy, a sytuacje konfliktowe rozstrzygać zgodnie z obowiązującym prawem, w szczególności mając na względzie konieczność zachowania proporcjonalności ingerencji w prawo własności. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżona uchwała nie została pojęta z przekroczeniem granic władztwa planistycznego. Jak wyjaśnił organ w odpowiedzi na skargę, a argumenty te znajdują potwierdzenie w analizie mapy przedmiotowych terenów, przyjęte ograniczenia nie są dowolne, bezpodstawne ani oderwane od istniejącego zagospodarowania sąsiednich terenów. Wręcz przeciwnie, służą zapewnieniu ładu przestrzennego i architektonicznego. Dopuszczają bowiem lokalizację przyszłej zabudowy w sąsiedztwie istniejącej już zabudowy mieszkaniowej na terenach MN42-MN49. Sprzyja to bez wątpienia harmonijnemu rozwojowi urbanistycznemu. Ponadto dopuszczenie zabudowy wyłącznie na północnych terenach wynika z bezpośredniego sąsiedztwa z rezerwą terenu (oznaczoną symbolem KDL9), która przeznaczona jest na lokalizację drogi publicznej. Droga ta zapewni obsługę komunikacyjną tego terenu. Uniemożliwienie zabudowy mieszkaniowej na południowej części terenu jest nie tylko zgodne z zapisami studium, o czym była mowa powyżej, ale również – jak wskazał organ – jest uzasadnione istniejącym natężeniem poziomu hałasu drogowego, generowanego przez położoną od południa ul. [...], który ulegnie jeszcze zwiększeniu w związku z planowaną budową torowiska tramwajowego. Sąd nie zgodził się również z argumentacją skargi, jakoby zaskarżony przepis uchwały był nieprecyzyjny. Faktycznie, nie została wskazana żadna wyraźna granica terenu, na którym można realizować inwestycję mieszkaniową. Wiadomo jednak, że zabudowa mieszkaniowa powinna powstać na północy terenu, w miejscu, które wkomponuje się w istniejący układ urbanistyczny, a jednocześnie będzie miało zapewnioną obsługę komunikacyjną poprzez zaplanowaną tam drogę publiczną. Ponadto, jak trafnie wskazał organ w odpowiedzi na skargę, teren, który może zostać przeznaczony na zabudowę mieszkaniową jest jednocześnie wyznaczany w wyniku zastosowania ograniczeń wynikających z innych przepisów zaskarżonej uchwały. Otóż zgodnie z § 28 ust. 4 pkt 4 uchwały, wskaźnik dopuszczalnej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej nie może przekraczać 40%. Zgodnie natomiast z § 28 ust. 4 pkt 6 uchwały, wskaźnik dopuszczalnej powierzchni zainwestowania nie może przekroczyć 70%. To oznacza, że dopuszczalna powierzchnia zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej może mieścić się na ok. 28% terenu U2, co tworzy dodatkowe kryterium lokalizacyjne. Powyższe regulacje sprawiają, że ewentualne spory pomiędzy inwestorem a organem co do dopuszczalnej lokalizacji inwestycji mieszkaniowej – choć oczywiście zawsze mogą się pojawić – nie będą rozstrzygane na zasadzie zupełnej dowolności. Uchwała precyzuje bowiem zasady lokalizacyjne, które pozwalają w logiczny i racjonalny sposób ustalić obszar dopuszczalnej inwestycji. Powyższe okoliczności świadczą zdaniem Sądu jednoznacznie o tym, że wprowadzając kwestionowane ograniczenia co do lokalizacji zabudowy mieszkaniowej, organ nie przekroczył granic władztwa planistycznego. Wniosek ten wzmacnia fakt, że funkcja mieszkaniowa na przedmiotowym terenie ma charakter wyłącznie dopuszczalny. Główne przeznaczenie tego terenu, o czym zdaje się zapominać skarżąca spółka, to bowiem zabudowa usługowa. Wprowadzenie pewnych ograniczeń co do realizacji inwestycji mieszkaniowych na tym terenie znajduje zatem dodatkowe uzasadnienie i nie niweczy funkcji tego terenu. Zarzuty skarżącej spółki, zmierzające do uzyskania prawa do lokowania inwestycji mieszkaniowej na całym terenie, są sprzeczne z przeznaczeniem tego terenu, uwarunkowaniami lokalnymi i są wyłącznie wyrazem indywidualnego interesu inwestora. Z wymienionych przyczyn, na zasadzie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.