II SA/Kr 651/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędzia WSA Krystyna Daniel Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2010 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Wojewody z dnia 29 marca 2010 r., nr: [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. II SA/Kr 651/10 Uzasadnienie wyroku z dnia 22 lipca 2010 roku. Decyzją z dnia [...] marca 2010 roku [...] Wojewoda - utrzymał w mocy decyzję Starosty B. z dnia [...] stycznia 2010 r., znak [...], o wniesieniu sprzeciwu do zgłoszenia z dnia 9 października 2009 r. robót budowlanych polegających na remoncie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr 1 w miejscowości Z. W uzasadnieniu wskazał, że po ponownym rozpatrzeniu, wniesionego w dniu 9 października 2009 r., do Starostwa Powiatowego w B. zgłoszenia A.P. , dotyczącego zamiaru wykonania robót budowlanych pn. "Remont budynku mieszkalnego jednorodzinnego a) roboty rozbiórkowe części ściany parteru, b) wymiana i montaż nowej stolarki okiennej i drzwiowej, c) wykonanie elewacji budynku wraz z dociepleniem ścian zewnętrznych (decyzją ostateczną Wojewody z dnia [...] stycznia 2010 r., znak [...], uchylono w całości decyzję Starosty B. z dnia [...] listopada 2009 r., znak [...] i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji), decyzją Starosty z dnia [...] stycznia 2010 r., znak jw., w oparciu o m. in. art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego, wniesiono sprzeciw do przedmiotowego zgłoszenia robót budowlanych polegających na remoncie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr 1 w miejscowości Z. , sprecyzowanych jako robót rozbiórkowych części ściany parteru z wymianą i montażem nowej stolarki okiennej i drzwiowej, wykonaniem elewacji budynku wraz z ociepleniem ścian zewnętrznych. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, iż z przedłożonych przez A.P. dokumentów jednoznacznie wynika, że wymienione w zgłoszeniu roboty budowlane nie są wyłącznie robotami remontowymi, zgodnie z definicją remontu zawartą w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego. Roboty polegające na wykonaniu w północnej ścianie zewnętrznej wyjścia pomocniczego nie są remontem budynku. Zgodnie z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego takie roboty są przebudową budynku, gdyż w wyniku ich wykonania następuje zmiana parametrów użytkowych (zmiana funkcji i zagospodarowania działki) i parametrów technicznych (wykonanie nadproża otworu drzwiowego) budynku. Roboty budowlane związane z przebudową budynku, nie wymienione w przepisie art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego, mogą być wykonane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 30 ust.6 Prawa budowlanego Starosta wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Od decyzji organu pierwszej instancji do Wojewody odwołał się A.P. wnosząc o jej uchylenie w całości, ponieważ stanowi ona przykład przekroczenia uprawnień wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego, prawa budowlanego i innych przepisów szczególnych. A.P. zarzucił wtedy decyzji naruszenie art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, na skutek wydania jej po upływie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia. Odwołujący się twierdzi, iż wadliwie zinterpretowano art. 29 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 3 pkt 7a i 8 Prawa budowlanego, przedstawiając równocześnie wątpliwości w zakresie rozumienia ustawowej definicji przebudowy i remontu. Twierdził także, iż planowane roboty budowlane mieszczą się w pojęciu remontu, natomiast organ nie opisał w jaki sposób zgłoszone roboty wywołają zmianę funkcji i zagospodarowania działki. Kwestionowana decyzja organu zapadła przy jednostronnym, błędnym i uznaniowym traktowaniu przez Starostę B. wskazanych przepisów prawa i dlatego należy ją wyeliminować z obiegu prawnego, ponieważ nie czyni zadość wymogom postępowania administracyjnego. Po rozpatrzeniu odwołania stwierdzono, że nie podziela się stanowiska strony odwołującej się, iż przewidziany w art. 30 ust. 2 w związku z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane termin 30-dniowy do wniesienia sprzeciwu, nie został przez organ zachowany. Zgodnie z dotychczasowym stanowiskiem prezentowanym zarówno w orzecznictwie, a także doktrynie, uwzględniając uregulowania zawarte w art. 30 Prawa budowlanego i mając na uwadze treść art. 57 § 1 k.p.a., jako początkowy dzień biegu terminu 30-dniowego należy przyjąć dzień następny po dniu, w którym nastąpiło dokonanie zgłoszenia, czy też w przypadku nałożenia obowiązku uzupełnienia zgłoszenia - dzień następny po dniu w jakim to uzupełnienie nastąpiło, bądź też dzień następny po upływie terminu wskazanego w postanowieniu nakładającym obowiązek uzupełnienia zgłoszenia. Dla określenia daty z jaką termin uważa się za zachowany należy sięgnąć do zasad określonych w art. 57 § 5 k.p.a. W myśl tego przepisu termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo, a w tym wypadku jest to decyzja wnosząca sprzeciw, zostało np. nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Termin 30-dniowy, o jakim mowa w art. 30 ust. 2 w związku z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane jest przez organ wnoszący sprzeciw do zgłoszenia budowy zachowany, o ile w terminie 30 dni od daty przyjętej za początek biegu tego terminu, nastąpi wniesienie sprzeciwu zgodnie z zasadą przewidzianą w art. 57 § 5 k.p.a. Odnosząc powyższe uwagi do przedmiotowej sprawy organ stwierdził, iż termin 30-dniowy, który po wydaniu decyzji ostatecznej Wojewody z dnia [...] stycznia 2010 r., rozpoczął swój bieg z dniem 18 stycznia 2010 r. (data wpływu decyzji Wojewody do organu) został zachowany, bowiem decyzję Starosty B. z dnia [...] stycznia 2010 r. nadano w Urzędzie Pocztowym B. l w dniu 26 stycznia 2010 r. i doręczono stronie w dniu 27 stycznia 2010 r. Ponadto nie ulega wątpliwości, iż zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych, z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zbytków. Natomiast zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wykonanie takich robót budowlanych wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, w którym z kolei, zgodnie z art. 30 ust. 2, należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia, dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. Nadto w przepisie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego jednoznacznie wskazano, iż w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nie uzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. Planowane przez A.P. roboty budowlane nie są wyłącznie robotami remontowymi, na co zwrócono uwagę w uzasadnieniu decyzji Wojewody z dnia [...] stycznia 2010 r. Zgodnie z art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, gdy w ustawie (m. in. art. 29 ust. 2 pkt 1 ) jest mowa o remoncie należy przez to rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Zgłoszone roboty budowlane rozbiórkowe części ściany zewnętrznej parteru z wykuciem w niej otworu drzwiowego, nie są odtworzeniem tej ściany, lecz jej przebudową, związaną z koniecznością zastosowania się do obowiązujących przepisów odległościowych, a także pożarowych zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 z dnia 15 czerwca 2002 r., póz. 690 z późn. zm.). Wykonanie nowego otworu drzwiowego w ścianie zewnętrznej musi się wiązać z planowanymi zmianami w rozwiązaniach funkcjonalnych budynku w zakresie przebiegu komunikacji wewnętrznej i zewnętrznej użytkowników budynku i działki. Odwołujący się, zarzucając organowi działania niezgodne z prawem jak też przeprowadzenie niewłaściwej oceny materiału dowodowego, dokonuje zdaniem organu dowolnie zmiany treści swojego zgłoszenia, by możliwa była kwalifikacja planowanych robót jako remontowych i wymagających wyłącznie ich zgłoszenia. W przedmiotowej sprawie, zgodnie z dokonanym zgłoszeniem, zamiarem inwestora jest przebudowa istniejącego budynku mieszkalnego, która może być realizowana na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zachodziły zatem podstawy prawne do wniesienia przez organ pierwszej instancji sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, ponieważ zgłoszenie dotyczy wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Skargę na powyższą decyzję wniósł A.P. , wnosząc o uchylenie jej w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie art. 30 ust. 5 prawa budowlanego – albowiem wniesienie sprzeciwu może nastąpić w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwemu organowi, a zaskarżona decyzja została wydana po upływie tego terminu, 2. wadliwą interpretację art. 29 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 3 pkt. 7a i 8 prawa budowlanego co spowodowało wydanie błędnej decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. W zgłoszeniu z dnia 9 października 2009 roku opisano wyłącznie roboty budowlane, które stanowią remont jego budynku mieszkalnego. Prace te planował wykonać w istniejącym budynku mieszkalnym. Innym założeniem, które legło u podstaw wadliwej decyzji, jest zajęcie stanowiska, że wskazane w zgłoszeniu prace spowodują zmianę funkcji i zagospodarowania terenu. Planowane prace nie spowodują natomiast zmiany sposobu użytkowania budynku, gdyż jest on budynkiem mieszkalnym i takim pozostanie. Nie planowane są również w ramach tego zgłoszenia prace mające na celu zmianę zagospodarowania terenu. W wyniku tych prac nie zmieni się ani powierzchnia użytkowa budynku ani inne parametry użytkowe i techniczne. Za niewłaściwą skarżący uznał również interpretację, przez organ l instancji, pojęcia remontu. Zarówno definicja remontu ani przepis art. 29 ust. 2 pkt. 1 prawa budowlanego nie wyłącza z katalogu robót remontowych tych prac, które dotyczą elementów konstrukcyjnych budynku. Ustalona praktyka orzecznictwa przyjmuje, że remontem może być np. wymiana więźby dachowej, będącej bez wątpienia elementem konstrukcyjnym budynku, o ile nie zmieni to parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego (przebudowa) lub charakterystycznych parametrów ( rozbudowa, nadbudowa). Katalog zgłoszonych robót mieści się natomiast w pojęciu remontu, z uwagi na charakter planowanych prac. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, przedstawiając okoliczności faktyczne sprawy i podtrzymując dotychczas zajmowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie – w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Na wstępie rozważań prawnych wskazać należy, że sprawa dotycząca wniesienia sprzeciwu przez Starostę B. odnośnie zgłoszenia z dnia 9 października 2009 roku, była przedmiotem oceny przez Wojewodę dwukrotnie, pierwszy raz w dniu 15 stycznia 2010 roku. Uchylając wtedy zaskarżoną decyzję Starosty B. z dnia [...] listopada 2009 roku, Wojewoda wyraził m.in. pogląd, że zgłoszenie robót remontowych dokonane przez A.P. było niekompletne, a Starosta B. dokonał właściwej oceny zgłoszenia robót remontowych albowiem wydając postanowienie zobowiązujące inwestora do uzupełnienia brakujących dokumentów, m.in. nie wskazał precyzyjnie jakie dokumenty są istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Następnie Wojewoda wyraził przypuszczenie, co do charakteru części robót budowlanych jakie mają być wykonane i stwierdził, że postępowanie dowodowe prowadzone było niewłaściwie, a rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia w całości postępowania wyjaśniającego. Powyższa okoliczność stanowiła podstawę uchylenia w całości zaskarżonej decyzji. Wydając ponownie w dniu 25 stycznia 2010 roku decyzję o sprzeciwie co do wykonania robót budowlanych wymienionych w zgłoszeniu z 9 października 2009 roku, Starosta nie zastosował się do wytycznych zawartych w uzasadnieniu decyzji Wojewody z dnia [...] stycznia 2010 roku albowiem nie przeprowadził w ogóle postępowania dowodowego, ograniczając się do ponownej oceny zebranego wcześniej materiału. Z akt administracyjnych nie wynika bowiem aby organ I instancji ponownie – zgodnie z wytycznymi organu II instancji - zobowiązywał A.P. do uzupełnienia braków zgłoszenia, wskazując przy tym precyzyjnie jakie dokumenty mają być przedłożone. Okoliczność ta całkowicie uszła uwadze organu II instancji, przy rozpoznawaniu odwołania od decyzji Starosty B. z dnia [...] stycznia 2010 roku. Powyższe uchybienie miało natomiast w ocenie sądu istotny wpływ na wynik toczącego się postępowania administracyjnego. Jak bowiem wynika z akt tego postępowania - i co słusznie zauważył organ II instancji rozpoznając odwołanie od decyzji Starosty B. z dnia [...] listopada 2009 roku – dokonanie właściwej oceny charakteru robót budowlanych wymienionych w zgłoszeniu z 9 października 2009 roku, wymagało wezwania zgłaszającego do uzupełnienia braków zgłoszenia, poprzez przedłożenie dokumentów, z których precyzyjnie wynikać będzie rodzaj i zakres robót jakie mają być wykonane. Jeśli przeprowadzona wtedy ocena charakteru robót budowlanych, które mają być wykonane będzie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę – co rzeczywiście odnośnie części robót wymienionych w zgłoszeniu może mieć miejsce - to dopiero wtedy istniały będą podstawy do wniesienia sprzeciwu. Zaznaczyć przy tym należy, że (w okolicznościach faktycznych niniejszego postępowania) sprzeciw może być oceniony jako uzasadniony, jeśli będzie dotyczył robót budowlanych, które do ich przeprowadzenia wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. W przedmiotowej sprawie organ wniósł sprzeciw odnośnie wszystkich robót budowlanych wymienionych w zgłoszeniu z 9 października 2009 roku, nie uzasadniając w ogóle swojego stanowiska, co do sprzeciwu odnośnie robót, wymienionych w pkt b) i c) decyzji Starosty B. z dnia [...] stycznia 2010 roku. Również powyższe uchybienie, jako mające wpływ na wynik sprawy stanowiło podstawę uchylenia tak zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji. Co się natomiast tyczy zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 30 ust. 5 prawa budowlanego, podzielając poglądy prawne przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, należy wskazać, że jest on bezzasadny. Rozpoznając zatem ponownie sprawę, rzeczą organu będzie przeprowadzenie uzupełniającego postępowania, a następnie dokonanie oceny charakteru robót budowlanych wymienionych w zgłoszeniu i zajęcie stosownego stanowiska. Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.