II SA/Kr 651/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska WSA Krystyna Daniel (spr.) Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2011 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia 11 lutego 2011 r., nr [...], znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji nr [...] Komendanta Policji w K. z dnia 22 października 2009 r.; II. zasądza od [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. na rzecz skarżącego P. B. kwotę 230 (dwieście trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z [....] sierpnia 2009 r. P.B. wezwał Komendanta Miejskiej Policji w K. do usunięcia naruszenia prawa polegającego na bezczynności w sprawie udzielenia informacji publicznej na temat sposobu przestrzegania przez komisariat ustawy z 9 listopada 1995 r. r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych oraz podjętych w tej sprawie czynnościach. Wskazał, że wniosek o udzielenie informacji publicznej w opisanym zakresie przesłał [....] sierpnia 2009 r. za pomocą poczty elektronicznej. Decyzją z 22 października 2009 r. Komendant Miejski Policji w K. , na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej i art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, umorzył postępowanie o udostępnienie informacji publicznej, "której domagał P.B. we wniosku z [....] sierpnia 2009 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że P.B. nie precyzował, którego Komisariatu Policji podległego Komendantowi Miejskiemu Policji w K. dotyczy przedmiotowy wniosek. W związku z powyższym, pismem z [....] 2009 r. został wezwany do sprecyzowania swojego wniosku w terminie 14 dni od daty otrzymania pisma, wskazując, że przeciwnym razie postępowanie zostanie umorzone. P.B. odebrał wezwanie 18 września 2009 roku. Zatem 14 dniowy termin na złożenie wniosku precyzującego prośbę zawartą w piśmie z [....] sierpnia 2009 roku upłynął 2 października 2009 roku i do dnia wydania decyzji do Komendy Miejskiej Policji w K. taki wniosek nie wpłynął. W dniu [....] listopada 2009 r. drogą elektroniczną P.B. wniósł odwołanie od decyzji. Wskazał, że na pismo z [....] września 2009 r. odpowiedział 2 października 2009 r. (też w formie elektronicznej, z bezpiecznym podpisem), w którym wyjaśnił, że chodzi o komendę, a nie komisariat. Decyzją z 11 lutego 2011 r., znak: [....][....] Komendant Wojewódzki Policji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 16 ustawy z 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, póz. 1198 z późn. zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję W uzasadnieniu organ l instancji podał, że 26 sierpnia 2009 roku za pośrednictwem Komendy Wojewódzkiej Policji w K. do Komendy Miejskiej Policji w K. wpłynęło pismo P.B. z prośbą o udzielenie informacji publicznej dotyczącej sposobu przestrzegania ustawy z 9 listopada 1995 r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych. Ze względu na bardzo ogólną treść zapytania (Komendantowi Miejskiemu Policji w K. podlega osiem komisariatów Policji) informacja nie mogła być udostępniona w sposób i w formie określonej we wniosku. Prawidłowo zatem Komendant Miejski Policji w K. , zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej pismem z [....] września 2009 roku zwrócił się z prośbą do P.B. o sprecyzowanie, którego komisariatu Policji podległego Komendzie Miejskiej Policji w K. dotyczy przedmiotowy wniosek. Ponadto w tym samym piśmie Komendant Miejski Policji poinformował, że w Komendzie Miejskiej Policji w K. nie odnotowano wpływu przesłanego drogą elektroniczną wniosku o udostępnienie informacji publicznej datowanego na dzień [....] sierpnia 2009 roku oraz że we wcześniejszej korespondencji wnioskodawca był informowany o braku możliwości odczytania korespondencji opatrzonej bezpiecznym podpisem elektronicznym. Tym samym, Komendant Miejski Policji w K. wskazał nie tylko formę, ale i sposób, w jaki ma zostać złożony właściwie uzupełniony wniosek o dostęp do informacji publicznej. Nadto w piśmie z dnia [....] października 2009 roku zainteresowany został powiadomiony, że pisma z podpisem elektronicznym do poszczególnych jednostek Policji w woj. [....] można przesyłać korzystając z Elektronicznej Platformy Usług Administracji Publicznej, a informacje wskazujące wymagania w tym zakresie, dostępne są na stronach internetowych Komendy Wojewódzkiej Policji w K. Z uwagi na fakt, że organ nie otrzymał odpowiedzi na pismo z [....] września 2009r. zasadne było wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie. Podkreślił jednocześnie, że z treści e-maila z dnia [....] października 2009 roku, godz. 13:42 (ujawnionej dopiero w postępowaniu wyjaśniającym) P.B. przesłanego na adres [email protected] nie wynikało jakiego przedmiotu dotyczył załącznik tego pisma, a organ l instancji nie mógł oczekiwać pod wyżej wymienionym adresem pisma od zainteresowanego, stanowiącego odpowiedź na wezwanie z 1 września 2009 roku, wobec nie wskazywania mu tego adresu we wcześniejszej korespondencji oraz podawanych informacjach o braku możliwości odczytu korespondencji opatrzonej bezpiecznym podpisem elektronicznym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję [....] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. wniósł P.B. , domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie art. 63 § 3a pkt 2 kpa, art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, art. 58 ust. 2 ustawy o podpisie elektronicznym, art. 13 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 pkt 9 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, art. 2 pkt 5 ustawy o świadczeniu usług drogą elektroniczną w zw. z art. 3 pkt 4 ww. ustawy. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w sprawie zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Datą wszczęcia tego postępowania było wezwanie w trybie art. 14 ust 2 ustawy o uściślenie wniosku pod rygorem umorzenia postępowania. Co najmniej więc od tej daty w sprawie zastosowanie mają przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a więc również art. 63 § 3a pkt 2 kpa, który wskazuje, że pismo w sprawie można wnieść za pośrednictwem poczty elektronicznej pod warunkiem opatrzenia go bezpiecznym kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Niezależnie od powyższego, Komendant Miejski Policji miał prawny obowiązek posiadania własnej elektronicznej skrzynki podawczej, którego to obowiązku jak dotąd nie zrealizował. Skarżący wskazał, że korespondencja elektroniczna opatrzona bezpiecznym kwalifikowanym podpisem elektronicznym może być otwierana przez każdy podmiot posiadający dostęp do Internetu, albowiem podmioty świadczące usługi certyfikacyjne mają prawny obowiązek umieszczenia na swoich stronach darmowego programu do odczytu i weryfikacji takiej korespondencji i podpisu elektronicznego. Ściągnięcie takiego oprogramowania trwa kilka minut i nie wymaga wiedzy fachowej. KMP zatrudnia wykwalifikowanych pracowników z dziedziny informatyki, co dodatkowo uwypukla jego niechęć do wypełnienia przepisów prawa. Wskazał, że skoro zgodnie z art.6 ust. 1 pkt 3 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji, Komendant Miejski Policji jest organem administracji rządowej, przepisy ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne znajdują zastosowanie do tego organu. Dalej przytoczył treść art. 3 pkt 3, 9 i 10 oraz art. 16 ust. 1 ustawy o informatyzacji. Podkreślił, że integralność dokumentów elektronicznych zapewnia zastosowanie podpisu elektronicznego, co wynika m.in. z art. 5 ust. 3 ustawy z 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym oraz rozporządzenie Rady Ministrów z 7 sierpnia 2002 r. w sprawie określenia warunków technicznych i organizacyjnych dla kwalifikowanych podmiotów, świadczących usługi certyfikacyjne, polityk certyfikacji dla kwalifikowanych certyfikatów wydawanych przez te podmioty oraz warunków technicznych dla bezpiecznych urządzeń służących do składania i weryfikacji podpisu elektronicznego. Wskazał także, iż art.58 ust.2 ustawy o podpisie elektronicznym stanowi, że w terminie do 1 maja 2008 r. organy władzy publicznej umożliwią odbiorcom usług certyfikacyjnych (czyli osobom posiadającym podpis elektroniczny) wnoszenie podań i wniosków oraz innych czynności w postaci elektronicznej w przypadkach, gdy przepisy prawa wymagają składania ich w określonej formie lub według określonego wzoru. Ustawa o informatyzacji przepisów takich nie zawiera, w przeciwieństwie do k.p.a. Wobec powyższego podjęcie przez podmiot publiczny decyzji o umożliwieniu korzystania w kontaktach z nim przez obywateli ze środków komunikacji elektronicznej jest zatem zdeterminowane obowiązkiem wynikającym z przepisu prawa, albowiem mają do niego zastosowanie m.in. przepisy k.p.a. Ponadto, zgodnie z § 5 ust. 2 podnoszonego wyżej rozporządzenia na podmiot publiczny został nałożony obowiązek poinformowania w sposób powszechnie dostępny, w tym w Biuletynie Informacji Publicznej, o sposobie doręczania dokumentów elektronicznych temu podmiotowi, w tym o udostępnionym adresie elektronicznej skrzynki podawczej oraz akceptowanych strukturach fizycznych dokumentów elektronicznych i zakresach użytkowych dokumentów elektronicznych, określonych zgodnie z § 3 i 4. Podkreślić dodatkowo należy, że taki sposób komunikacji jest dla podmiotu publicznego obowiązkowy, i nie zależy od podjęcia decyzji o wyborze takiej formy komunikacji (art. 16 ust. 1 ustawy). Na stronie BIP Komendy Miejskiej Policji w K. (aktualnej na dzień złożenia wniosku) udostępniono wzór wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w którym przyjęto jako dopuszczalną formę przekazania informacji - przekazanie informacji m.in. pocztą elektroniczną. Ponieważ obowiązujące przepisy prawa (k.p.a.) określają wymogi składania pism do organu administracji rządowej - w określonej formie (wymagania dotyczące formy podania oraz jego minimalnej treści - określone w art. 63 k.p.a.) oraz przewidują określony sposób ich złożenia (m.in. elektronicznie) na organie tym ciążył obowiązek zapewnienia odbiorcom usług certyfikacyjnych możliwości wnoszenia pism w postaci elektronicznej, opatrzonych bezpiecznym podpisem elektronicznym. Skarżący konkludował, że na Komendancie Miejskim Policji ciążył obowiązek prawny posiadania urządzenia służącego do weryfikacji podpisu elektronicznego, czyli - jak stanowi przepis art. 3 pkt 8 ustawy o podpisie elektronicznym - sprzętu i oprogramowania skonfigurowanego w sposób umożliwiający identyfikację osoby fizycznej, która złożyła podpis elektroniczny. Wreszcie podniósł, że informacje zamieszczone na stronie Komendy Wojewódzkiej Policji w K. dotyczące zasad przesyłania dokumentów elektronicznych za pomocą platformy ePUAP (w tym wymóg podpisania tych dokumentów ważnym, kwalifikowanym podpisem cyfrowym) nie znajdują zastosowania w sprawach dotyczących korespondencji z obywatelem. W odpowiedzi na skargę [....] Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Zarzut naruszenia art. 63 § 3a pkt 2 kpa uznał za bezzasadny. W postępowaniu prowadzonym w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego ma miejsce tylko w odniesieniu do wydania decyzji o której mowa w art. 16 ust. 2 ustawy z 4 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej, nie do postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej . Jako chybiony organ ocenił również zarzut naruszenia art. 14 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej, gdyż wezwanie o sprecyzowanie wniosku nastąpiło niezwłocznie, zgodnie z art. 14 ust. 2 wymienionej ustawy. Wskazał, że w art. 14 ust. 1 ww. ustawy sformułowana została zasada, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek powinno nastąpić w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem. Wnioskodawca nie musi zatem wnosić pisma za pośrednictwem poczty elektronicznej - jak wskazuje skarżący - pod warunkiem opatrzenia go bezpiecznym kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie nakazują zachowania szczególnej formy wniosku. Wyjątek od tej zasady stanowi sytuacja, gdy środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do jej udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Zatem dopuszczalne odstępstwo od tej zasady może wystąpić wówczas, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie dysponuje środkami technicznymi pozwalającymi na udostępnienie danej informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w wyroku WSA w Gliwicach z 22. 02. 2007 roku (sygn. akt IV SA/GI 1496/06). W przypadku braku możliwości technicznych zaistniałych po stronie organu można zaproponować inny sposób udostępnienia. Nadto odwołując się do poglądu wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku II SAB/Kr 133/09 z 2 marca 2010 roku organ stwierdził, że skoro obowiązujące przepisy prawa nie określają wymogu składania pism do organu administracji rządowej - komisariatu Policji - w określonej formie lub według określonego wzoru, to na organie tym nie ciąży obowiązek zapewnienia odbiorcom usług certyfikacyjnych możliwości wnoszenia pism w postaci elektronicznej, opatrzonych bezpiecznym podpisem elektronicznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, póz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji uznał, ze naruszają one prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności. Zasadniczą kwestią, która wymaga wyjaśnienia w niniejszej sprawie jest skuteczność wniesienia przez P.B. wniosku z [....] sierpnia 2009 r. o udzielenie informacji publicznej na temat sposobu przestrzegania przez Komendę Miejską Policji w K. ustawy z 9 listopada 1995 r. r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych oraz jego odwołania z 10 listopada 2009 r. od decyzji Komendanta Miejskiego Policji w K. z 22. 10. 2009 r. wniesionych drogą elektroniczną w formie załącznika z elektronicznym podpisem kwalifikowanym na skrzynkę odbiorczą KMP w K. A zatem, kwestia wymagająca wyjaśnienia sprowadza się do pytania, czy na organie l instancji, do którego skarżący kierował pisma w sposób wyżej wskazany ciążył obowiązek otwierania załączników przesłanych pocztą elektroniczną i podpisanych kwalifikowanym podpisem elektronicznym oraz czy każda jednostka Policji w tym Komenda Miejska Policji w K. ma obowiązek posiadania własnych elektronicznych skrzynek podawczych pozwalających na odczytywanie i poświadczanie przesyłek z bezpiecznym podpisem elektronicznym. W związku powyższym już na wstępie należy poczynić uwagi o charakterze ogólnym. Zgodnie z regulacją zawartą przepisie art. u 13 ust. 1 i 2 ustawy z 17.02. 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. nr 64, póz. 565 ze zm.) podmiot publiczny (jakim jest zarówno Komendant Miejski Policji w K. jak i [....] Komendant Wojewódzki Policji) powinien używać do realizacji zadań publicznych systemów teleinformatycznych spełniających minimalne wymagania dla systemów teleinformatycznych (ust. 1 ) oraz powinien realizować zadania publiczne przy wykorzystaniu systemu teleinformatycznego albo z użyciem środków komunikacji elektronicznej do przekazywania danych pomiędzy tym podmiotem, a podmiotem nie będącym organem administracji rządowej (ust. 2 ab initio). Powinien także publikować w Biuletynie Informacji Publicznej lub udostępniać w inny sposób: zestawienia stosowanych w oprogramowaniu interfejsowym systemu teleinformatycznego używanego przez ten podmiot do realizacji zadań publicznych (art. 13 ust. 2pkt. 2). Przepis art. 16 ust. 1 cyt. ustawy stanowi, że podmiot publiczny organizując przetwarzanie danych jest obowiązany zapewnić możliwość przekazywania danych również w postaci elektronicznej, przez wymianę dokumentów elektronicznych związanych z załatwianiem spraw należących do jego zakresu, wykorzystując informatyczne nośniki danych lub środki komunikacji elektronicznej. Przy czym zgodnie z art. 3 pkt. 1 ustawy informatyczny nośnik danych to materiał lub urządzenie służące do zapisywania, przechowywania, a także wysyłania i odczytywania danych przez sieci telekomunikacyjne za pomocą właściwego urządzenia końcowego w rozumieniu przepisów ustawy z 16. 07. 2004 r - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. nr 171 póz. 1800 ze zm.). Przepis art. 16 ust. 3 ustawy zobowiązuje Prezesa Rady Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia, warunków organizacyjno-technicznych doręczania dokumentów elektronicznych, w tym reguły tworzenia elektronicznej skrzynki podawczej (1), formę urzędowego poświadczenia odbioru dokumentów elektronicznych przez adresatów (2), sposób sporządzania i doręczania pism w formie dokumentów elektronicznych (ust.3), sposób udostępnia kopii dokumentów elektronicznych oraz warunki bezpieczeństwa ich udostępniania (pkt. 4), uwzględniając minimalne wymagania dla rejestrów publicznych i wymiany danych w postaci elektronicznej. W rozporządzeniu z 29. 09. 2005 r. (Dz. U. nr 200, póz. 1651 ze zm.) wydanym w wykonaniu delegacji ustawowej z art. 16 ust. 3 cyt. ustawy, Prezes Rady Ministrów określił warunki organizacyjno-techniczne doręczania dokumentów elektronicznych podmiotom publicznym, stanowiąc w § 5, że podmiot publiczny przyjmuje doręczane dokumenty elektroniczne za pomocą skrzynki podawczej albo na informatycznych nośnikach danych, które umożliwiają zapisanie urzędowego poświadczenia odbioru (ust.1 ). Podmiot publiczny informuje w sposób powszechnie dostępny, w tym w Biuletynie Informacji Publicznej o sposobie doręczania dokumentów elektronicznych temu podmiotowi w tym o: udostępnionym adresie elektronicznej skrzynki podawczej (ust. 2 pkt a), akceptowanych strukturach fizycznych dokumentów elektronicznych i zakresach użytkowych dokumentów elektronicznych określonych w § 3 i 4 oraz rodzajach informatycznych nośników danych, na których może zostać zapisane urzędowe poświadczenie odbioru (pkt b) oraz innych wymaganiach określonych przepisami prawa dotyczących doręczania dokumentów. Zasady stosowania bezpiecznego podpisu elektronicznego, gwarantującego integralność danych przekazywanych w formie elektronicznej zostały określone w ustawie z 18. 09. 2001 r. o podpisie elektronicznym (Dz. U. z 2001 r. nr 130, póz. 1450 ze zm.), w tym w art. 5 ust. 3. Zgodnie z art. 58 ust. 2 ww. ustawy organy władzy publicznej umożliwią w terminie do 1 maja 2008 r. odbiorcom usług certyfikacyjnych wnoszenie podań i wniosków oraz innych czynności w postaci elektronicznej w przypadkach gdy przepisy prawa wymagają składania ich w określonej formie lub według określonego wzoru. Konkludując z obowiązujących przepisów nie wynika obowiązek każdego podmiotu władzy publicznej i w każdej sytuacji posługiwania się w korespondencji elektronicznej z obywatelami (osobami fizycznymi) certyfikatami, o których mowa w ustawie o podpisie elektronicznym. Trzeba podkreślić, że w przypadku gdy podmiot publiczny uruchamia możliwość przyjmowania dokumentów elektronicznych poświadczonych bezpiecznym podpisem - jak to ma miejsce w odniesieniu do jednostek organizacyjnych Policji - to wiąże się to z obowiązkiem a zarazem uprawnieniem podmiotu do wskazania w sposób powszechnie dostępny (w tym BIP) jak doręczać tego rodzaju przesyłki, poprzez wskazanie adresu skrzynki podawczej, która to umożliwia. Z żadnego przepisu nie wynika natomiast obowiązek posiadania przez każdy podmiot publiczny lub jego jednostkę organizacyjną własnej skrzynki podawczej pozwalającej na odkodowanie ww. przesyłki, a zatem nie można też mówić o prawnym obowiązku odkodowania przesyłek potwierdzonych bezpiecznym podpisem elektronicznym, jeśli zostały przesłane na inną skrzynkę niż została wskazana przez podmiot publiczny (np. organ administracji publicznej). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że Policja realizuje możliwość wnoszenia do wszystkich jednostek Policji w K. podań (wniosków, odwołań innych pism) w formie dokumentów elektronicznych uwierzytelnionych bezpiecznym podpisem elektronicznym, informując zarazem w Biuletynie Informacji Publicznej na stronach internetowych Policji, że tego typu korespondencja może być kierowana wyłącznie na skrzynkę podawczą Komendy Wojewódzkiej Policji w K. umieszczoną na platformie e-PUAP. Nadto trzeba podkreślić, że skarżący, jak wynika z dokumentów przedłożonych do akt administracyjnych sprawy, o sposobie prowadzenia korespondencji poświadczonej podpisem elektronicznym z Komendą Miejską Policji w K. był informowany skierowanymi do niego pismami w tym: pismem Komendanta Miejskiego Policji w K. z [....] września 2009 r. (odebranym przez skarżącego w dniu.....09. 2009 r.), pismem z [....] . 10. 2009 r. (podpisanym przez W.O. oraz wcześniej pismem z .... 07. 2009 r. W związku z tym należy przyjąć, że był poinformowany nie tylko o sposobie skutecznego kierowania przesyłek elektronicznych - adresowanych dla KM P w K. - na skrzynkę podawczą KWP, ale również o braku możliwości odczytywania takich pism przesyłanych bezpośrednio drogą elektroniczną do Komendy Miejskiej. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy P.B. w dniu [....] 2009 r., przesłał na elektroniczną skrzynkę podawczą Komendy Miejskiej Policji w K. - na adres [email protected] e-mail o treści: "Zgodnie z podanym w BIP kontaktowym adresem e-mail przysyłam w załączeniu plik. P.B. ". Przedmiotowy plik stanowił przesyłkę potwierdzoną bezpiecznym podpisem elektronicznym i nie został otwarty przez adresata - co jest niesporne w sprawie. Z późniejszej pisma przesłanego w dniu [....] . 08. 2009 r. na elektroniczną skrzynkę podawczą KWP - w którym P.B. wezwał Komendanta Miejskiej Policji w K. do usunięcia naruszenia prawa polegającego na bezczynności w sprawie udzielenia informacji publicznej na temat "sposobu przestrzegania przez tutejszy komisariat ustawy z 9 listopada 1995 r. r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych oraz podjętych w tej sprawie czynnościach" i wskazał, że już [....] sierpnia 2009 r. skierował bezpośrednio na skrzynką podawczą Komendy Miejskiej Policji wniosek o tej samej treści - wynika zatem, że nieodczytane pismo z [....] 08. 2009 r. stanowiło, zgodnie z intencją skarżącego, wniosek o wszczęcie postępowania o udzielenie informacji publicznej. Oceniając powyższe, w pierwszym rzędzie należy wskazać, że ze względu na specyficzny tj. odformalizowany i uproszczony charakter postępowania toczącego się w oparciu o ustawę z 6. 09. 2001 o dostępie do informacji publicznej, zwane dalej w skrócie u.d.i.p., postępowanie to powinno się co do zasady toczyć w sposób uregulowany w u.d.i.p., a nie k.p.a., za wyjątkiem przypadków określonych w art. 16 ust. 2 ustawy. Przepis tego artykułu przewiduje bowiem, że tylko w przypadkach, w których organ wydaje decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej lub o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej określonych w art. 14 ust. 2 stosuje się przepisy k.p.a. z modyfikacjami przewidzianymi w pkt. 1 i 2. W u.d.i.p. ustawodawca nie wskazał natomiast żadnych wymogów formalnych dotyczących wniosku wszczynającego postępowanie o udzielenie informacji publicznej. Zgodnie z treścią art. 10 ust. 1 tej ustawy informacja publiczna, która nie została udostępniona w BIP, jest udostępniania na wniosek, który wszczyna postępowanie. Ponieważ ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wymaga szczególnej formy wniosku o udzielenie informacji publicznej, a zatem złożenie wniosku, który wszczyna postępowanie w sprawie może przybrać każdą formę o ile wynika z niego jasno co jest przedmiotem wniosku (wyrok NSA z 6.03. 2009 r. sygn. akta. 1277/08, Lex 529939). Trzeba też podkreślić, że na etapie wniosku wszczynającego postępowanie nie znajdują zastosowania przepisy k.p.a. Oznacza to, że za pisemny wniosek o udzielenie informacji publicznej należy uznać również zapytania przesłane drogą elektroniczną, gdy do ich autoryzacji nie został użyty podpis elektroniczny ((cyt. wyżej wyrok NSA). Tym samym, gdyby skarżący przesłał na skrzynkę podawczą Komendy Miejskiej e-mail, w którym wnioskowałby o udzielenie informacji publicznej w interesującej go sprawie, wniosek taki wszcząłby postępowanie, bez zwracania się do wnioskodawcy o podpisanie wniosku. Nie można natomiast na gruncie u.d.i.p., w tym art. 10 ust. 1 oraz ww. przepisów normujących reguły komunikacji elektronicznej w działalności podmiotów realizujących zadania publiczne przyjąć, że ww. pismo z [....] . 08. 2009 r. skierowane drogą elektroniczną (potwierdzone bezpiecznym podpisem elektronicznym) na skrzynkę KMP i które nie zostało odczytane przez organ l instancji wszczęło postępowanie. Nie można również zgodzić się z organami l i II instancji, które przyjęły, że postępowanie w sprawie o udzielenie informacji publicznej w niniejszej sprawie zostało zainicjowane pismem P.B. przesłanym w dniu [....] . 08. 2009 r. na elektroniczną skrzynkę podawczą KWP w K . Pismo to bowiem zawierało jednoznaczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa polegającego na bezczynności w sprawie udzielenia informacji publicznej - na temat sposobu przestrzegania przez tutejszy komisariat ustawy z 9 listopada 1995 r. r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych oraz podjętych w tej sprawie czynnościach z wniosku złożonego w dniu [....] sierpnia 2009 r. - nie było zatem wnioskiem o wszczęcie przedmiotowego postępowania jak błędnie uznały organy. Co więcej z treści pisma procesowego z [....] .08. 2009 r. nie wynika jasno jaką informacją jest zainteresowany P.B. w zakresie sposobu przestrzegania ustawy z 9 listopada 2005 r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu, bowiem w piśmie tym wskazał, że żądana informacja dotyczy działań "tutejszego komisariatu". Organ l instancji podjął co prawda próbę usunięcia tej niejasności i pismem z [....] września 2009 r, .w trybie art. 14 ust. 2 u.d.i.p. wezwał P.B. o sprecyzowanie żądania (przez wskazanie jakiego komisariatu w K. informacja ma dotyczyć ) we wskazanym terminie, pod rygorem umorzenia postępowanie w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., to jednak mimo upływu terminu P.B. nie uzupełnił swojego pisma z [....] 08. 2009 r. w sposób przewidziany dla prowadzenia elektronicznej korespondencji z organem l instancji. Przesłał bowiem odpowiedź przesyłką elektroniczną, potwierdzoną bezpiecznym podpisem na skrzynkę Komendy Miejskiej. Pomijając zastrzeżenia dotyczące prawidłowości zastosowania przez organ l trybu z art. 14 ust. 2 u.d.i.p., który w ocenie Sądu nie odnosi się do uzupełnienia niejasnego, nieprecyzyjnego "wniosku" o uzyskanie informacji publicznej, ale ma na celu jedynie dookreślenie sposobu i formy udostępnienia informacji publicznej ze względu na środki techniczne pozostające w dyspozycji podmiotu publicznego -należy wskazać na kluczowy charakter wniosku wszczynającego postępowanie o udzielenie informacji publicznej, ponieważ w każdej sprawie - także związanej z dostępem do informacji publicznej obowiązkiem organu jest wyjaśnienie rzeczywistej treści żądania zawartego we wniosku i ustalenie jej w sposób niebudzący wątpliwości, (por. wyrok WSA w Krakowie z 31.03. 2008 r. sygn. akt II SAB/Kr 34/07, Lex 497344, wyrok WSA w Warszawie z 22.11. 2006 sygn. akt IV SA/Kr 1364/06). Konkludując, postępowanie w sprawie udzielenia P.B. informacji publicznej na temat sposobu przestrzegania przez Komendę Miejską n Policji w K. ustawy z 9 listopada 1995 r. r. o ochronie zdrowia przed następstwami nie zostało wszczęte w trybie wymaganym w ww. ustawie, ponieważ pismo z [....] sierpnia 2009 r. , którym P.B. wnioskował o udzielenie informacji publicznej nie zostało złożone do organu l instancji w sposób prawidłowy i z tego powodu jego treść nie była znana organowi. Nie można również uznać jak uczynił to organ l instancji, że pismo procesowe P.B. z [....] . 08. 2009 r. skierowane do Komendy Wojewódzkiej jest wnioskiem w przedmiotowej sprawie. A zatem należy stwierdzić, że organ l instancji prowadząc postępowanie bez wniosku o udzielenie informacji publicznej - wymaganego w art. 10 u.d.i.p.- dopuścił się rażącego naruszenia prawa, co uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji pierwszoinstancyjnej na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. W związku z powyższym - niezależnie od wątpliwości dotyczących sposobu złożenia przez P.B. odwołania z [....] 11. 2009 r. od decyzji organu l instancji - dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji organu odwoławczego należy wskazać, że po wydaniu decyzji l instancji w trybie art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. tj. tj. odmawiającej udostępnienia informacji publicznej oraz umarzającej postępowanie o udostępnienie informacji publicznej w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 - w dalszym postępowaniu stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Należy podkreślić, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne (art. 15 k.p.a.), co oznacza, że każda sprawa będąca przedmiotem rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ l instancji podlega, na skutek złożenia odwołania, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu w pełnym zakresie przez organ II instancji. A zatem także [....] Komendant Wojewódzki zobowiązany był skontrolować w przedmiotowej sprawie wymogi formalne, w tym zbadać czy w sprawie zakończonej wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej został złożony wniosek wszczynający postępowanie o udzielenie informacji publicznej. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza bowiem obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Zadaniem organu odwoławczego nie jest bowiem weryfikacja decyzji wydanej przez organ l instancji. Naruszenie tej zasady stanowi rażące naruszenie prawa (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 11. 05. 2010 r. sygn. akt IISA/Go 109/10, Lex 674124). Jeśli więc [....] Komendant Wojewódzki działając jako organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu l instancji pomimo braku wniosku wszczynającego postępowanie, to oznacza, że 12 decyzja organu odwoławczego była obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt2 k.p.a., uzasadniającą stwierdzeniem jej nieważności. Z mocy art. 145 § 1 pkt 2 ustawy p.p.s.a, który stanowi, że jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia - orzeczono jak w sentencji. O kosztach przeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. 13