II SA/Kr 652/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi T. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 25 stycznia 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności skargę oddala Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r., sygn. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpoznaniu wniosku T.D., A.D, . H.P, -G. H.W., W.D. oraz A.B. i, A. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Zarządu Województwa z dnia [...] lipca 2009 r. znak: [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 11 b ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach postępowania i realizacji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. nr 193 póz. 1194 ze zmianami) oraz art. 61awzw. żart. 156 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że opisanym wyżej postanowieniem Zarząd Województwa zaopiniował pozytywnie projekt inwestycji drogowej "Opracowanie dokumentacji technicznej budowy mostu na rzece [...] w miejscowości B. w km [...] w ciągu drogi krajowej nr [..] wraz z projektem objazdu tymczasowego; przed uzyskaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej." T.D. , A.D. , H.P. –G. , H.W., W.D. oraz A.B. , złożyli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wniosek o stwierdzenie nieważności tego postanowienia. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zdaniem organu administracji ani w dacie orzekania przez Zarząd Województwa , ani w chwili orzekania przez Kolegium wnioskodawcy nie legitymowali się interesem prawnym uprawniającym do przeprowadzenia na ich wniosek postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanego postanowienia. Kolegium przeanalizowało przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji w zakresie dróg publicznych i wskazało, że administracyjne postępowanie jurysdykcyjne kończące się decyzją zezwalającą na realizację inwestycji drogowej rozpoczyna się od złożenia wniosku przez inwestora (art. 11 a ustawy w zw. z art. 61 § 3 k.p.a.). Przed złożeniem wniosku inwestor dokonuje szeregu czynności związanych z przygotowaniem wniosku, w tym dołącza szereg opinii (art. 11 b i art. 11d ustawy). Czynności obejmujące pozyskiwanie opinii są więc dokonywane przed formalnym wszczęciem postępowania w sprawie, przy czym opinie i uzgodnienia pozostają w aktach sprawy i są oceniane w treści decyzji kończącej postępowanie. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego status strony w postępowaniu poprzedzającym złożenie wniosku, o którym mowa w art. 11 d ustawy, przysługuje wyłącznie inwestorowi. To samo dotyczy postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności postanowienia opiniującego. Brak było podstaw do przyznania wnioskodawcom statusu strony zarówno w postępowaniu dotyczącym wydania postanowienia, jak i obecnie - w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności postanowienia wydanego w oparciu o art. 11 b ust. 1 ustawy. Taki status nie wynika automatycznie z faktu bycia mieszkańcami B. ani też z wpływu realizacji opiniowanego przedsięwzięcia na prawo nieruchomości wnioskodawców. Status strony w takim postępowaniu służy jedynie zarządcy drogi, a interes wnioskodawców nie ma charakteru interesu prawnego, lecz interesu faktycznego. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej .postanowieniem z dnia 8 listopada 2011 r. złożyli T.D. , A.D. W.D. H.G. oraz H.W. . Podnieśli, że każdy, kto ma interes prawny czy faktyczny ma prawo udziału w postępowaniu administracyjnym, zwłaszcza właściciele, którzy mają być wskutek wydanych decyzji wywłaszczeni z przysługującego im prawa. Skarżący wnieśli o uchylenie postanowienia z dnia 8 listopada 2011 r. i stwierdzenie nieważność postanowienia Zarządu Województwa [...] z dnia 14 lipca 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem .z dnia [...] stycznia 2012 r., działając na podstawie art. 11 b ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach postępowania i realizacji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 157 § 2 i art. 28 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a. utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ administracji podzielił ocenę zawartą w zaskarżonym postanowieniu, że wnioskodawcy nie mają legitymacji do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia Zarządu Województwa [...] z dnia [...] lipca 2009 r. znak:[...] , opiniującego pozytywnie projekt inwestycji drogowej - budowy mostu w B. W uzasadnieniu zawarto szerokie rozważania dotyczące definicji interesu prawnego (art. 28 k.p.a.), którego istnienie warunkuje uznanie danego podmiotu za stronę postępowania administracyjnego. Kolegium podkreśliło, że interes faktyczny wnioskodawców nie budzi wątpliwości, nie mają oni jednak interesu prawnego w niniejszej sprawie. Kolegium podzieliło stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu, iż postępowanie administracyjne dotyczące zezwolenia na realizację inwestycji drogowej rozpoczyna się złożeniem wniosku, do którego inwestor powinien dołączyć uzyskane wcześniej opinie innych organów administracji. Uzyskiwanie opinii poprzedza złożenie wniosku, a zatem czynności te są dokonywane przed formalnym wszczęciem postępowania w sprawie. Za prawidłowe uznano stanowisko, iż status strony w postępowaniu poprzedzającym złożeniem wniosku, w którym mowa w art. 11d ustawy przysługiwał wyłącznie zarządcy drogi, natomiast brak było podstaw do przyznania wnioskodawcom statusu stron zarówno w postępowaniu dotyczącym zaopiniowania inwestycji przez Zarząd Województwa [...] , jak i w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia obejmującego tę opinię. Dostrzegając obawy wnioskodawców dotyczące ich "prawa własności Kolegium zwróciło uwagę, iż dopiero na późniejszym etapie postępowania w sprawie realizacji dróg publicznych przepisy powołanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. przewidują włączenie właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem (art. 11d ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach postępowania i realizacji w zakresie dróg publicznych). Ponadto interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a. wnioskodawcy będą posiadali w postępowaniu, którego przedmiotem będzie ustalenie odszkodowania w trybie i na zasadach określonych ustawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło także, że analiza akt sprawy wykazała brak przesłanek do wszczęcia przedmiotowego postępowania z urzędu. Powyższe postanowienie zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie T.D., A.D. i H.G. , domagając się jego uchylenia lub zmiany. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że są mieszkańcami B. na terenie, którego obowiązuje "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B. ", przyjęte Uchwałą NR [...] z dnia 29.12.1999 r., które jest prawem miejscowym. Studium to, przyjmuje przebieg modernizowanej drogi na odcinku R.-Z. , która na terenie B. winna przebiegać jednym z dwóch wariantów. Pierwszy wariant to modernizacja drogi w/g starego szlaku, a drugi wariant przewiduje przeprowadzenie drogi poza linię, kolejową. Oba warianty nie naruszają praw własności skarżących, których nieruchomości położone są na terenie przewidzianym w Studium na usługi (U5). Studium, które jest obowiązującym prawem, chroni skarżących, a tym samym stanowi podstawę prawa materialnego które statuuje interes prawny skarżących do bycia stroną w postępowaniach administracyjnych kończących się wydaniem opinii na temat inwestycji naruszających ich prawo własności. Nie po to procedura uchwalania Studium przewiduje liczne uzgodnienia i dostosowanie się do planu zagospodarowania przestrzennego województwa by później normy przyjętego Studium mogły być zlekceważone przez organ administracyjny szczebla wojewódzkiego. Obowiązujące Studium uwarunkowań <3miny B. w zakresie przebiegu drogi [...] oparto o obowiązujące w Województwie [...] "Studium trasowe połączenia drogowego [...]". W ocenie skarżących Zarząd Województwa nie ma prawa opiniować pozytywnie modernizacji drogi i budowy mostu, które projektuje inwestor na terenie innym niż przewiduje to Studium. Ustawa z 10.04.2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji w zakresie dróg publicznych nie upoważnia do ignorowania przyjętych w wyniku demokratycznych i praworządnych procedur przepisów prawa regulującego ład przestrzenny w Gminie. Ponadto skarżący mają prawo chronić swoje środowisko naturalne i przepisy prawa materialnego ochrony środowiska upoważniają ich do bycia stroną postępowania, które narusza środowisko naturalne skarżących. Pozytywna opinia Zarządu Województwa dla realizacji inwestycji w miejscu nieprzewidzianym w Studium Uwarunkowań Gminy B. narusza środowisko naturalne skarżących bo ignoruje ustalenia dotyczące ochrony środowiska zawarte w obowiązującym Studium Uwarunkowań Gminy B. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Postanowieniem z dnia 7 września 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargi A.D. i H.G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 14 marca 2012 r. póz. 270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związany granicami skargi (art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonych postanowień wykazało, że są one prawidłowe. Postępowanie administracyjne sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy decyzja (postanowienie) dotknięte jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie to jest wszczynane i prowadzone na tych samych zasadach co postępowanie w trybie zwykłym, z kilkoma wyjątkami. Pierwszym z nich jest ten, że jego wszczęcie - na wniosek lub z urzędu - następuje w przypadku, gdy zachodzi konieczność ustalenia przesłanek zastosowania instytucji uregulowanej w przepisie art. 156 kpa. Przedmiotem nowej sprawy, w stosunku do rozstrzygnięcia zawartego w decyzji mającej być dotkniętą wadą nieważności jest ustalenie tych przesłanek. Następnym wyjątkiem jest wskazanie organu właściwego w sprawie w przepisie art. 157 § 1 kpa, co wyznacza od razu właściwość instancyjną. Trzecim wyjątkiem jest inny zakres orzekania niż w trybie zwykłym, ponieważ w wyniku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może być wydana tylko decyzja stwierdzająca nieważność lub odmowna - nie ma możliwości orzekania w przedmiocie, którego dotyczyła co do istoty sprawy obalana decyzja. Zgodnie natomiast z art. 126 Kpa do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Wobec powyższego należy uznać, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności stosuje się także przepisy Kpa dotyczące stron postępowania oraz ich pełnomocników. Zgodnie z treścią art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny. Wynika z tego, że stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z 12.01.1994 r, II SA 2164/92, ONSA z 1995/.1/35 oraz vide B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2009). Ustalając status strony w postępowaniu administracyjnym organ winien brać pod uwagę treść art. 28 w związku z art. 30 , oraz art. 32 kpa. Ponieważ postanowienie, którego stwierdzenia nieważności żądała Skarżąca zostało wydane na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, póz. 1194 z późn. zm.), dalej zwana: specustawą, dodatkowo powołać należy przepis art. 11 i, zgodnie z którym w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2. Oznacza to, że krąg stron w postępowaniu wyznacza się na zasadach określonych w Kpa a nie na zasadach ustalonych w ustawie prawo budowlane. Nie ulega wątpliwości, że skarżąca nie była stroną postępowania zakończonego wydaniem postanowienia Zarządu Województwa z dnia [...] lipca 2009r. opiniującego pozytywnej projekt spornej inwestycji drogowej. Wobec powyższego aby skutecznie żądać wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powołanego postanowienia niezbędne było wykazanie przez Skarżącą interesu prawnego lub obowiązku, którego mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności tego postanowienia. Słusznie organ ustalił, że takiego interesu prawnego skarżąca nie miała, choć niewątpliwie ma interes faktyczny, jednakże ten nie jest wystarczający. Zarzuty skargi sprowadzają się do wskazania ustaleń "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B. ", przyjętego Uchwałą NR [...] z dnia 29.12.1999 r., które zdaniem skarżącej jest prawem miejscowym i nie przewiduje przebiegu modernizowanej drogi i budowy mostu w takiej wersji jak przewiduje inwestor. Zdaniem skarżącej Studium, które jest obowiązującym prawem, chroni skarżących, a tym samym stanowi podstawę prawa materialnego które statuuje interes prawny skarżących do bycia stroną w postępowaniach administracyjnych kończących się wydaniem opinii na temat inwestycji naruszających ich prawo własności Są to chybione zarzuty. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z nie budzącym wątpliwości ani też sporów doktrynalnych brzmieniem art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2012 póz. 647), studium nie jest aktem prawa miejscowego. Tym samym nie jest konstytucyjnym źródłem prawa wymienianym w art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej a w konsekwencji w ogóle nie jest "obowiązującym prawem" jak chce tego skarżąca. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są bowiem jedynie Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia oraz akty prawa miejscowego - na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Dodatkowo przywołać należy art. 11i specustawy, zgodnie z którym: "w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym." Przepis ten oznacza między innymi, że projektując przebieg drogi inwestor nie jest związany nie tylko ustaleniami studium gminy (lub gmin) po terenie których droga będzie przebiegać, ale nie jest związany również ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Jedyną podstawą do ustalenia lokalizacji i przebiegu drogi jest decyzja o zezwolenia na realizację inwestycji drogowej wydana w trybie specustawy. Trzeba mieć na względzie, że ustawa ta ma charakter wyjątkowy i epizodyczny (obowiązuje do 31 grudnia 2020 r.). Celem tej ustawy jest uproszczenie (i znaczne przyśpieszenie) procedur dotyczących wydawania aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy drogi publicznej, w tym przyśpieszenie nabywania gruntów na potrzeby inwestycji drogowych. Temu też służy objęcie jedną decyzją administracyjną rozstrzygnięć dotyczących różnych kwestii (występujących przy realizacji tego typu inwestycji), jak ustalenie lokalizacji drogi, zatwierdzenie podziału nieruchomości i przejmowanie jej na własność publiczną i zatwierdzenie projektu budowlanego stanowiącego pozwolenie na budowę. Gdyby art. 11 i ust. 2 wyłączenia stosowania przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidywał a planując przebieg drogi inwestor zobligowany byłby do uwzględniania ustaleń poszczególnych gmin zawartych w ich aktach planistycznych, w praktyce nie byłoby możliwe zrealizowanie żadnej inwestycji drogowej o przebiegu ponadlokalnym. *• Niezasadny jest zatem również i ten zarzut skargi, zgodnie z którym Zarząd Województwa nie ma prawa opiniować pozytywnie modernizacji drogi i budowy mostu, które* projektuje inwestor na terenie mnym niż przewiduje to Studium. Tak więc konkludując powyższe rozważania stwierdzić należy, że studium nie może być źródłem prawnie chronionego interesu skarżącej. Ponadto kwestią opiniowania projektu lokalizacji drogi zajmował się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 6 czerwca 2006 r., K 23/05, OTK-A 2006, nr 6, póz. 62. Przedmiotem rozważań była w nim m.in. kwestia, czy w sytuacji gdy wojewoda wydaje decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej na wniosek GDDKiA, ograniczenie roli organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego wyłącznie do wydania niewiążącej opinii w przedmiocie wniosku o wydanie takiej opinii jest zgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, póz. 483 z późn. zm.). Trybunał wskazał wówczas po raz kolejny, że "zasada udziału samorządu terytorialnego w sprawowaniu władzy nie może być rozumiana absolutnie, to znaczy w ten sposób, że samorząd może działać tam wszędzie, gdzie uzna to za stosowne, biorąc za kryterium tylko to, że dana kwestia dotyczy spraw lokalnych". Jednocześnie podniósł, że specustawa drogowa pozwala zarządowi województwa, zarządowi powiatu oraz wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) na wypowiedzenie się co do wniosku dotyczącego projektowanej inwestycji drogowej poprzez: 1) wyrażenie opinii pozytywnej; 2) niewyrażenie w ogóle opinii (co po upływie 14 dni od dnia zwrócenia się o nią uznaje się za brak zastrzeżeń); 3) wyrażenie opinii negatywnej co do całości wniosku; 4) wyrażenie opinii negatywnej co do części wniosku. "W pierwszych dwóch sytuacjach (opinia pozytywna, niewyrażenie opinii) wojewoda ma prawo podjąć decyzję, która jest dodatkowo "umocniona" stanowiskiem pozytywnym (lub dorozumianym brakiem sprzeciwu) organów jednostek samorządowych. W trzeciej i czwartej możliwej sytuacji (opinia negatywna lub częściowo negatywna) - wojewoda, podejmując decyzje, nie ma prawnego obowiązku uzależniana decyzji od opinii właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Wojewoda powinien jednak przed podjęciem decyzji brać pod uwagę także ewentualne negatywne konsekwencje takiego rozstrzygnięcia. Opinia właściwych organów jednostek samorządu terytorialnego, mimo że nie jest wiążąca, powinna zatem być brana pod uwagę chociażby z tego względu, że lokalizacja drogi ma znaczenie zarówno ogólnopaństwowe, jak i lokalne" Zacytowany pogląd TK zachowuje aktualność również w obowiązującym stanie prawnym, tj. na gruncie art. 11 b specustawy drogowej, niezależnie od faktu, że w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaje starosta (art. 11a ust. 1 specustawy drogowej). W kontekście powyższych rozważań, na marginesie można tylko stwierdzić, że trudno byłoby takiemu postanowieniu zarzucić wadę nieważności w postaci np. rażącego naruszenia prawa, skoro opinia z natury rzeczy może być pozytywna lub negatywna a art. 11b specustawy nie przewiduje żadnych kryteriów opiniowania. Wobec powyższego skargę należało jako nieuzasadnioną oddalić na zasadzie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.