II SA/Kr 653/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Andrzej Irla SWSA Agnieszka Nawara-Dubiel SWSA Jacek Bursa (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 września 2018 r. sprawy ze skargi B. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 marca 2018 roku, znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu l instancji; zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej B. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; W dniu 16.05.2017 r. do Prezydenta Miasta K. wpłynął wniosek B. B., o wydanie zaświadczenia o zgodności wykonania robót budowlanych, polegających na zabudowie przestrzeni pomiędzy istniejącym podestem wejściowym, a występującym nad nim zadaszeniem przy drzwiach wejściowych do budynku jednorodzinnego - z ustaleniami obowiązującego miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wymaganego do postępowania toczącego się w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w K. - dotyczy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.. Postanowieniem z 8.06.2017 r., znak: [...] Prezydent Miasta K. odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści. Wskazał, że działka nr [...] obręb [...] w K. podlega ustaleniom planu miejscowego obszaru "[...]", przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 23.04.2014 r., zgodnie z którym znajduje się w terenach zieleni nieurządzonej z dopuszczeniem funkcji rolniczej o symbolu na rysunku planu Z.2. W terenach tych utrzymuje się istniejącą legalnie zabudowę w obrębie istniejących działek, z dopuszczeniem remontu i przebudowy istniejących obiektów. Następnie przytoczono definicję pojęcia przebudowy z art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane oraz powierzchni zabudowy ujętej w § 2 ust. 1 pkt 8 ww. planu miejscowego stwierdzając, że wykonane roboty budowlane nie mieszczą się w pojęciu remontu i przebudowy dopuszczonej planem dla terenu Z.2. Pomimo więc zachowania wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej (wymaganego planem 80%), nie ma podstaw do wydania zaświadczenia o zgodności wykonanych prac z zapisami ww. planu miejscowego. B. B. wniosła zażalenie podnosząc, że na działce nr [...] obr. [...] w K. został wybudowany mały budynek mieszkalny jednorodzinny na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 04.10.2006 r., wydanej zgodnie z decyzją o warunkach zagospodarowania terenu nr [...] z dnia 30.11.2005 r. Przedmiotowa działka w całości była działką budowlaną o powierzchni 0,2452 ha, budynek stał i był zgłoszony do użytkowania, a działka zagospodarowana do celów mieszkaniowych. Pomimo tego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] działka ta została objęta przeznaczeniem Z.2 - tereny zieleni nieurządzonej. Żaląca nie miała świadomości o przysługujących jej prawach w toku procedowania planu miejscowego, nie przypuszczała też, że działka z budynkiem, użytkowana na cele mieszkaniowe, od której od lat płacone są podatki może być zamieniona na teren zielony. Dalej wyjaśniła, że budowa domu została zakończona 20.11.2008 r. i został on oddany do użytkowania. Z kolei w 2009 r. istniejące elementy wejścia do budynku (przestrzeń o wymiarach: 1,65m x 2,44m pomiędzy podestem a zadaszeniem nad nim - ganek wejściowy) zostały przebudowane. Projekt bowiem tak małego domu mieszkalnego nie zakładał wiatrołapu, jednak podczas użytkowania domu stwierdzono duże wychładzanie budynku i zdecydowano się na zabudowę z trzech stron istniejącego ganku. Wykonano więc roboty, według których nastąpiła zmiana parametrów użytkowych istniejącego obiektu budowlanego - przebudowa. W projekcie zatwierdzonym przez Wydział Architektury i Urbanistyki UMK w bilansie powierzchni zabudowy obiektu uwzględniono zajętość zadaszenia i podestu przed głównym wejściem, wliczając je do powierzchni zabudowy. W wyniku wykonania robót budowlanych nie nastąpiła zmiana podstawowych parametrów budynku. Skarżąca wskazała na ustalenia parametrów decyzji o warunkach zabudowy stwierdzając, że powierzchnia istniejącego budynku łącznie z podestem i zadaszeniem nad wejściem głównym oraz tarasem nie przekracza 2,3% powierzchni działki (56m2 zabudowy budynkiem w stosunku do 1452m2 działki). Wyjaśniła, że w związku z nieznajomością prawa budowlanego nakazującego zgłosić zabudowę istniejącego ganku właściwemu organowi, w 2016 r. wszczęte zostało postępowanie w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego, w ramach którego wydano postanowienie nr [...]. Wskazała na ustalenia organu nadzoru co do zakresu wykonanych prac i czasu ich realizacji (przed wejściem w życie planu miejscowego, zgodnie z decyzją wz, prace te nie stanowiły wówczas istotnego odstępstwa od projektu budowlanego), które opisano we wniosku o wydanie zaświadczenia. Żaląca podkreśliła, że ww. roboty budowlane zostały wykonane w okresie, kiedy nie obowiązywał plan miejscowy na tym obszarze, były one zgodne z decyzją wz, a działka miała przeznaczenie budowlane. Rozbieżność dotyczy interpretacji nazewnictwa wykonanych robót, zaś o żadnej szkodliwości społecznej nie może być mowy. Państwo zamieniło Jej działkę rodzinną od wielu lat budowlaną na teren zielony, gdzie nie może jej użytkować zgodnie z wcześniejszym przeznaczeniem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 2.03.2018 r. znak: [...], na mocy art. 217 § 1 i § 2, art. 218, art. 219 w związku z art. 17 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w całości zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu podano, iż przedmiotowe postępowanie dotyczy wydania zaświadczenia, o którym jest mowa w przepisie art. 49b ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r., póz. 1332). Przepis ten wymaga wydania zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy obowiązek przedstawienia takiego zaświadczenia nałożył właściwy organ w postanowieniu, o którym mowa w art. 49 ust. 2 ostatnio wskazanej ustawy. Zatem w przedmiotowej sprawie bezspornie zachodzi podstawa do wydania zaświadczenia w oparciu o przepis art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. W oparciu o wydruk z Internetowego Systemu Danych Przestrzennych organ I instancji trafnie ustalił, że działka ta znajduje się na obszarze o funkcji terenów zieleni nieurządzonej o symbolu na rysunku planu Z.2. Zgodnie z zapisem § 13 ust. 3 planu (kopia tekstu uchwały planistycznej została załączona do akt sprawy) w wyznaczonych terenach utrzymuje się istniejącą legalnie zabudowę w obrębie istniejących działek, z dopuszczeniem remontu i przebudowy istniejących obiektów z zastrzeżeniem § 5 ust. 1 pkt 1 dotyczącym terenów osuwiskowych, a więc nieistotnym dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Po myśli § 13 ust. 4 planu dopuszcza się w terenach Z.l do Z.22 lokalizację zalesień, ciągów pieszych, tras rowerowych i konnych, dojazdów niewyznaczonych, obiektów infrastruktury technicznej. Zatem by wykonane roboty budowlane były zgodne z ustalenia ww. planu miejscowego, musiałyby został zakwalifikowane jako remont lub przebudowa istniejącego obiektu. Przedmiotowy plan miejscowy nie definiuje tych pojęć, jednak w zapisie § 2 ust. 2 odsyła do rozumienia określeń użytych w uchwale zgodnie z ich definicjami określonymi w przepisach odrębnych. Z takowe można uznać przepisy ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowalne (t.j. Dz. U. z 2017, póz. 1332), która w art. 3 pkt 7a definiuje pojęcie przebudowy jako wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Z kolei w art. 3 pkt 8 tej ustawy wskazano, że przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. W świetle powyższych unormowań nie budzi wątpliwości brak możliwości zaliczenia robót wykonanych na działce nr [...] bez zgłoszenia, a objętych postanowieniem PINB za remont. Kwestią sporną pozostaje natomiast ich kwalifikacja jako przebudowy, jak twierdzi skarżąca. Skutkiem zabudowy przestrzeni pomiędzy istniejącym podestem wejściowym, a występującym nad nim zadaszeniem przy drzwiach wejściowych do budynku jednorodzinnego doszło do zmiany powierzchni zabudowy istniejącego budynku mieszkalnego. Pod tym pojęciem plan miejscowy obszaru "[...] nakazuje rozumieć pole powierzchni figury geometrycznej określonej przez kontur budynku wyznaczony przez prostokątny rzut na płaszczyznę poziomą zewnętrznych płaszczyzn ścian zewnętrznych kondygnacji przyziemnej budynku, a w budynkach posadowionych na filarach, kondygnacji opartej na tych filarach. W konsekwencji, nie można uznać ww. robót budowlanych za przebudowę. To zaś dowodzi, że nie ma możliwości wydania zaświadczenia o zgodności wykonanych prac z ustaleniami ww. planu miejscowego. Oceny tej nie może zmienić okoliczność wykonania tych prac przed uchwaleniem obowiązującego aktualnie planu miejscowego, bowiem obowiązujące przepisy prawa nakazują badać zgodność robót budowalnych wykonanych bez zgłoszenia z obecnie obowiązującymi zapisami planu miejscowego lub w jego braku decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. Podobnie należy odnieść się do argumentu zażalenia, że wykonanie tych prac nie wykraczało poza parametry ustalone w decyzji o warunkach zabudowy, na podstawie której zostało wydane pozwolenie na budowę budynku jednorodzinnego na dz. nr [...]. Sama skarżąca przyznała, że przestrzeń pomiędzy istniejącymi elementami wejścia do budynku została zabudowana po wybudowaniu i oddaniu do użytkowania domu. Zatem prace te nie zostały zrealizowane na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Na powyższe ustalenia nie ma też wpływu niewielki zakres wykonanych prac budowlanych ani fakt, że skutkiem ich realizacji nie został przekroczony wskaźnik terenu biologicznie czynnego, ustalony w planie miejscowym dla terenów Z.2. na min. 80%. Zatem wykonanie robót budowlanych - polegających na zabudowie przestrzeni pomiędzy istniejącym podestem wejściowym a występującym nad nim zadaszeniem przy drzwiach wejściowych do budynku jednorodzinnego nie jest zgodne z ustaleniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]". Przesłanka zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego została sformułowana w czasie teraźniejszym, co oznacza, że skutki realizacji danej inwestycji należy oceniać w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie wydawania decyzji (a nie realizacji inwestycji). Zatem zgodność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w rozumieniu art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane oznacza zgodność z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a nie planem, który już nie obowiązuje albo w przypadku braku planu z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (por. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 12.07.2013 r.). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie złożyła B. B. podnosząc, iż w wyniku wykonania przebudowy istniejącego ganku nie nastąpiła zmiana podstawowych parametrów budynku, a plan miejscowy obszaru "[...]" z 23.04.2014 r. dopuszcza remont i przebudowę istniejących obiektów z zastrzeżeniem § 5 ust. l pkt l - 6. Skarżąca wskazała, że zaistniała sytuacja dotyczy rozbieżności w interpretacji nazewnictwa wykonanych robót, o żadnej szkodliwości społecznej i w znikomym zakresie. Czuje się poszkodowana, że Państwo zmieniło jej działkę rodzinną od wielu lat budowlaną, za którą płacone były wysokie opłaty, na tereny zielone, gdzie nie może jej użytkować zgodnie z wcześniejszym przeznaczeniem. W odpowiedzi na skargi skarżony organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Pkt 1 lit. "c" wskazanego przepisu stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przez organ przepisów postępowania - art. 7 kpa, art. 77 kpa i art. 80 kpa - w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do oceny, czy roboty budowlane, których dotyczy postępowanie, można zakwalifikować do przebudowy. Na tę kwalifikację ma natomiast wpływ to, czy roboty te spowodowały zmianę charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego. W przedmiotowym wypadku organ z odwołaniem się do planu miejscowego uznał, że nastąpiła zmiana powierzchni zabudowy budynku, do którego dobudowano ganek, dlatego wykonanych robót nie można uznać za przebudowę. Wyrażona przez organ ocena jest jednak co najmniej przedwczesna, a to z uwagi brak jakichkolwiek ustaleń, co do pierwotnego stanu ganku oraz niewystarczające ustalenia, co do wykonanych następnie w obrębie ganku robót budowlanych. W tym zakresie zarówno organ, jak i skarżąca posługują się określeniami nieprecyzyjnymi, a akta administracyjne nie dają podstaw do dokonania koniecznych ustaleń. Zgodnie natomiast z § 2 pkt. 8 uchwały Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 23.04.2014 r. w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", ilekroć w uchwale jest mowa o powierzchni zabudowy, należy przez to rozumieć pole powierzchni figury geometrycznej określonej przez kontur budynku wyznaczony przez prostokątny rzut na płaszczyznę poziomą zewnętrznych płaszczyzn ścian zewnętrznych kondygnacji przyziemnej budynku, a w budynkach posadowionych na filarach, kondygnacji opartej na tych filarach. Wykładnia przytoczonej definicji prowadzi do konkluzji, że także część budynku o ile posadowiona jest na filarach - np. tzw. podcień, czy niektóre rodzaje ganków - zaliczać się może do powierzchni zabudowy. Dlatego na płaszczyźnie niniejszej sprawy istotne jest ustalenie, jaki był zakres pierwotnych robót, które skarżąca wykonała legalnie. W sytuacji kiedy przedmiotowy ganek stanowił fragment kondygnacji opartej na filarach, które potem zostały obudowane, to w świetle postanowień planu, jego powierzchnia wliczałaby się do powierzchni zabudowy budynku. Wybudowanie samych ścian ganku nie zwiększałoby wtedy powierzchni zabudowy i mogłoby zostać zakwalifikowane jako przebudowa, która jest zgodne z obowiązującym planem miejscowym. Dlatego w ponownym postępowaniu organ uzupełni materiał dowodowy - w szczególności o dokumentację projektową - i precyzyjnie ustali zakres robót na jaki odnośnie przedmiotowego ganku udzielono pozwolenia i zakres robót jaki został następnie zrealizowany przez skarżącą. Dopiero po tych ustaleniach dokona oceny, czy roboty budowlane będące przedmiotem niniejszego postępowania spowodowały zmianę powierzchni zabudowy budynku skarżącej w rozumieniu definicji zawartej w planie miejscowym. Natomiast zarzuty skargi dotyczące postanowień planu miejscowego, którym zabudowane tereny przeznaczono pod tereny zielone, nie zasługują na uwzględnienie. Dopóki bowiem plan miejscowy nie zostanie wyeliminowany z porządku prawnego – co próbować może uczynić zresztą sama skarżąca – organy administracji obowiązane są stosować się do jego postanowień. Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 210 § 2 p.ps.a., zasadzając na rzecz skarżącej zwrot uiszczonego przez nią wpisu od skargi.