II SA/Kr 654/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka - Duda Sędziowie: AWSA: Kazimierz Bandarzewski AWSA: Janusz Kasprzycki(spr.) Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2008r. sprawy ze skargi W. K., A. K., T. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości I. skargę oddala; II. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata A. L. kwotę 292,80 zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, która to kwota obejmuje również podatek od towarów i usług. Decyzją z dnia [...] 2004 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2003 r. Nr 207 póz. 2016 z późn. zm., zwanej dalej Prawo budowlane z 1994 r.), art. 7 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych ustaw ( Dz. U. z 2003 r. Nr 80 , póz. 718 ), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity : Dz. U. z 2000 r. Nr 98 póz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie - k.p.a.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], Powiat [...] nakazał współwłaścicielom budynku przy ul. [...] w [...]: W. K. , A. K. , T. K. usunięcie nieprawidłowego stanu technicznego budynku przy ul. [...] w [...] poprzez doszczelnienie istniejących przewodów kominowych budynku przy ulicy [...] w [...] w sposób zapewniający bezpieczne użytkowanie do czasu wykonania ich docelowego remontu. Z uwagi na stan zagrożenia zdrowia i życia użytkowników budynku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], Powiat [...] decyzji tej nadał, na podstawie art. 108 k.p.a., klauzulę natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu tej decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], Powiat [...] wskazał, że w dniu [...] 2003 r. wpłynęło pismo Prokuratury Rejonowej w [...] wraz z opinią biegłego Sądu Okręgowego w [...] - mistrza mgr inż. T. K. Na podstawie tego materiału dowodowego Powiatowy Inspektor stwierdził, że przewody kominowe budynku są w bardzo złym stanie technicznym, są nieprawidłowo zbudowane, nieszczelne, nie czyszczone. Wobec tego postanowieniem z dnia [...] 2004 r., znak: [...], zobowiązał współwłaścicieli budynku do przedłożenia ekspertyzy technicznej kominów, ustalającej sposób doprowadzenia ich do prawidłowego stanu technicznego, w terminie do dnia [...] 2004 r. Powiatowy Inspektor stwierdził, ze: "Z uwagi na konieczność ogrzewania obiektu - okres zimowy - należy jednocześnie doszczelnić przewody, aby usunąć możliwość zaczadzenia lokatorów budynku." "Zgodnie z opinią biegłego użytkowanie przewodów kominowych budynku przy ul. [...] w obecnym stanie może zagrażać zdrowiu, życiu oraz mieniu użytkowników." Mając na uwadze powyższe Powiatowy Inspektor orzekł jak w sentencji decyzji. Z decyzją tą nie zgodzili się: W. K., A. K. , T. K. i wnieśli od niej odwołanie. Zarzucili w nim organowi l instancji pominięcie trybu art. 5 Prawa budowlanego z 1994 r., który to, ich zdaniem, zapewnia " (...) obowiązek ochrony przed pozbawieniem nieruchomości sąsiednich możliwości prawidłowego funkcjonowania urządzeń grzewczych, elektrycznych, wodnych itp." Uważają, że do nieprawidłowości w ciągach kominowych doszło za sprawą rodziny G. , którzy realizując budowę sąsiedniego budynku przy ul. [...] w [...] odcięli ciągi kominowe i dokonali ich przedłużenia niezgodnie z przepisami. Zostało to ustalone przez Sąd Rejonowy, znajdującym się w aktach sprawy. Okoliczności te zostały jednak przez organ I instancji pominięte. Według nich decyzja o pozwoleniu na budowę wydana dla rodziny G. jest decyzją obarczoną wadą nieważności. Jej wyeliminowania domagali się składając stosowny wniosek do prokuratury. Zarzucili także organowi naruszenie ich prawa, jako stron postępowania, do czynnego udziału w tym postępowaniu, w szczególności naruszenia ich prawa do złożenia wyjaśnień i wniosków. Decyzją z dnia [...] 2004 r., znak: [...] , [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], w oparciu o art. 138 § 2 k. p. a. uchylił decyzję organu l instancji - Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Powiat [...] z dnia [...] 2004 r., znak: [...] - i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wskazał, że w jego ocenie skarżona decyzja jest nieprawidłowa. Wojewódzki Inspektor wskazał, że z akt sprawy wynika, iż przedmiotem niniejszego postępowania jest nieprawidłowy stan techniczny budynku mieszkalnego przy [...] w [...]. W ocenie organu odwoławczego prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie nieprawidłowego stanu technicznego budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] jest uzasadnione. Potwierdza to opinia T. K. - mistrza kominiarskiego z dnia [...] 2003 r., dotycząca przewodów kominowych budynku przy ul. [...] w [...]. Organ II instancji podniósł, że zgodnie z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r.: "W przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) jest w nieodpowiednim stanie technicznym albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia, albo 3) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku". Na mocy art. 61 Prawa budowlanego z 1994 r., który stanowi, że: "Właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2", podmiotem zobowiązanym do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości jest właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Art. 5 ust. 2 ustawy stanowi: "Obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7." [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] ustalił, że w niniejszej sprawie, współwłaścicielami nieruchomości przy ul. [...] w [...] są: W. K., A. K. , T. K. Zatem, to oni, w ocenie organu odwoławczego, są adresatami decyzji. Organ odwoławczy podkreślił, że przedmiotem niniejszego postępowania jest stan techniczny obiektu budowlanego przy ul. [...] w [...] a nie roboty budowlane dotyczące budowy obiektu budowlanego przy ul. [...] w [...]. Organ II instancji wyjaśnił, że powoływany przez skarżących art. 5 Prawa budowlanego z 1994 r., w brzmieniu obowiązującym przed 11 lipca 2003 r., dotyczy: 3 projektowania, budowy, użytkowania i utrzymywania obiektów budowlanych. Przy czym obowiązki dotyczące utrzymania obiektów budowlanych zostały określone w rozdziale 6 ustawy, a spoczywają na mocy art. 61 ustawy na w/w podmiotach (tj. na właścicielu lub zarządcy obiektu). Zarzuty podnoszone przez skarżących dotyczą natomiast budowy przy ul. [...] w [...]. Zarzuty dotyczące procesu inwestycyjnego dotyczącego budowy obiektu budowlanego mogły być zgłaszane przez skarżących na etapie wydawania pozwolenia na budowę budynku sąsiadującego. Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że art. 5 Prawa budowlanego z 1994 r., nie reguluje trybu postępowań prowadzonych przez organy administracji, lecz stanowi ogólne wytyczne w zakresie projektowania, budowy, użytkowania i utrzymywania obiektów budowlanych. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że skarżona decyzja została wydana w wyniku stwierdzenia przez organ l instancji, iż ze względu na zbliżający się okres zimowy zachodzi konieczność usunięcia zagrożenia bezpieczeństwa użytkowania poprzez doszczelnienie przewodów kominowych, aby usunąć możliwość zaczadzenia lokatorów budynku. Zdaniem organu odwoławczego, nakaz nałożony skarżona decyzją jest zaprzeczeniem uprzednio nałożonego obowiązku postanowieniem z dnia [...] 2004 r., zreformowanego postanowieniem z dnia [...] 2004 r., znak: [...], bowiem tak zgromadzony materiał dowodowy dałby podstawę do podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia w trybie art. 66 Prawa budowlanego z 1994 r. Organ II instancji wskazał, że w przypadku stwierdzenia zagrożenia bezpieczeństwa życia i zdrowia organ l instancji może na mocy art. 66 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. zakazać użytkowania obiektu lub jego części. Organ odwoławczy podniósł również, że przed wydaniem skarżonej decyzji organ l instancji nie powiadomił stron niniejszego postępowania o przysługujących im na mocy art. 10 § 1 k.p.a. uprawnień. Zatem zarzut skarżących, dotyczący, cyt. "pominięcia nas jako stron postępowania przy składaniu wyjaśnień i wniosków" jest uzasadniony. Odnośnie pozostałych zarzutów stanowisko zostało zawarte w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] 2004 r., znak [...]. Z uwagi na powyższe uchybienia, organ odwoławczy, działając na mocy art. 138 § 2 k.p.a., uchylił skarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. Z decyzją tą nie zgodzili się W. K., A. K. i T. K. wnosząc na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze w zasadzie powtórzyli te zarzuty, które podnosili uprzednio w odwołaniu od decyzji organu l instancji. Twierdzą, że decyzje organów obu instancji naruszają zasady sprawiedliwości społecznej i wykładnię przepisów dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, a dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 Prawa budowlanego z 1994 r.). Podnieśli, że Naczelny sąd Administracyjny nakazał usunąć zakłócenia tym podmiotom, które to spowodowały, a obowiązkiem tym nie obarczył właścicieli obiektu. Nadzór budowlany w sposób bezprawny i sprzeczny ze stanowiskiem Sądu Rejonowego z dnia 1 grudnia 2003 r. nie chce dokonać ustaleń, kto spowodował zakłócenia w ciągach kominowych. Nieprawidłowości te powstały przy budowie sąsiedniego domu, a nie podczas procesu budowlanego ich domu. Wnieśli zatem o uchylenie decyzji organów obu instancji. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 póz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, w tym w zakresie - legalności decyzji administracyjnych ( art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, dlatego też kontroli legalności dokonują również z urzędu. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrolowane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie organu II instancji zostało podjęte w oparciu o kompetencje ustanowione w art. 138 § 2 k.p.a. W świetle tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wobec powyższego ocenie podlegało, czy w tym stanie rzeczy zaszły podstawy do wydania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] decyzji kasacyjnej jako wyjątku od merytorycznego orzekania w niniejszej sprawie. Organ l instancji w motywach swojego rozstrzygnięcia wskazał, powołując się na opinię biegłego Sądu Okręgowego w [...] - mistrza mgr inż. T. K. - że istnieją nieprawidłowości stanu technicznego przewodów kominowych budynku przy ul. [...] w [...]. Stwierdził następnie, że: "Z uwagi na konieczność ogrzewania obiektu - okres zimowy - należy jednocześnie doszczelnić przewody, aby usunąć możliwość zaczadzenia lokatorów budynku." "Zgodnie z opinią biegłego użytkowanie przewodów kominowych budynku przy ul. [...] w obecnym stanie może zagrażać zdrowiu, życiu oraz mieniu użytkowników." Podzielić należy więc stanowisko organu II instancji, że powyższe stwierdzenie byłoby zaprzeczeniem stanu faktycznego w odniesieniu do którego organ ten wydał uprzednio postanowienie zobowiązujące współwłaścicieli budynku przy ul. [...] do przedłożenia ekspertyzy technicznej spornych przewodów kominowych. Jak słusznie wywodzi organ odwoławczy ten materiał dowodowy dawałby podstawę do orzeczenia na podstawie art. 66 Prawa budowlanego z 1994 r, dodać należy precyzując, na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r. Stwierdzenie natomiast zagrożenia bezpieczeństwa życia i zdrowia jest samodzielną przesłanką do wydania orzeczenia, o której mowa w art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r., i, jak dalej słusznie wskazuje organ odwoławczy, do orzeczenia zakazu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, stosownie do treści ust. 2 art. 66 Prawa budowlanego z 1994 r. Ustalenia zatem jednoznacznego wymagało przez organ l instancji, czy sporne kominy są w ocenie tego organu w nieodpowiednim stanie technicznym, co wypełnia hipotezę normy prawnej art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r., czy też zachodzi stan zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi, wypełniający hipotezę normy prawnej wyrażonej w art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Prawidłowe podporządkowanie tego stanu faktycznego pod odpowiedni przepis prawny art. 66 Prawa budowlanego z 1994 r. determinuje bowiem prawidłowość rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Powyższe wymagało zatem przeprowadzenia postępowania przez organ l instancji co najmniej w znacznej części, co dawało uprawnienie organowi odwoławczemu do wydania decyzji kasacyjnej. Takie rozstrzygnięcie uzasadniała także niemożność przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego jak i wzgląd na zasadę dwuinstancyjności, według której każda sprawa administracyjna musi być dwukrotnie rozstrzygnięta. Orzekanie w takiej sytuacji przez organ odwoławczy doprowadziłoby do wydania rozstrzygnięcia tylko w jednej instancji. Nadto, co już wyżej zostało zaznaczone, organ l instancji w ogóle nie przedstawił swojego procesu rozumowania, którego wynikiem było rozstrzygnięcie o konieczność doszczelnienia spornych kominów. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie prawa. Działanie to jest złożonym procesem stosowania prawa. "Motywy, których przytoczenie jest konieczne w każdym uzasadnieniu, niezależnie od nakładu pracy i trudności przy ich ostatecznym formułowaniu (...)", to podstawa prawna działania oraz wymienienie zespołu faktów, które odpowiadają tej podstawie prawnej, tzn. spełniają jej hipotezę. Te dwa elementy są niezbędnym warunkiem należytego przeprowadzenia subsumcji i całego rozumowania dającego w efekcie rozstrzygnięcie, a stanowiącego zasadniczą treść uzasadnienia, (por. J. Zimmermann w: Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienie, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1981, s. 113). Tego zabrakło w uzasadnieniu decyzji organu l instancji. Art. 107 § 3 k.p.a. przewiduje, że decyzje administracyjne powinny zawierać prawne i faktyczne uzasadnienie. Art. 11 k.p.a. narzuca z kolei organom obowiązek wyjaśniania zasadności przesłanek jakimi kierowały się załatwiając sprawę. 7 Jest poza dyskusją, że prawne i faktyczne uzasadnienie musi być wzbogacone element wyjaśnienia prawnej, społecznej i gospodarczej itp. zasadności takiego a nie innego rozstrzygnięcia danej sprawy.(por. W. Dawidowicz: Ogólne postępowanie administracyjne, zarys sytemu, Warszawa 1962, s. 117). "Zasadność bowiem oznacza uznanie racji, z których wynika dane rozstrzygnięcie." (cyt. za J. Zimmermannem: Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienie, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1981, s. 117). Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że organ l instancji dopuścił się naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, wyrażonej w art. 10 k.p.a. Po zebraniu całego materiału dowodowego, a przed wydaniem decyzji w l instancji organ ten nie powiadomił o tym fakcie stron postępowania - skarżących -czym doprowadził do pozbawienia ich możliwości wypowiedzenia się co do poszczególnych dowodów, zgłoszenia wniosków, żądań. Istotnie organ l instancji przed wydaniem decyzji nie zawiadomił stron postępowania o uprawnieniach wynikających z art. 10 k.p.a. Stwierdzenie tego rodzaju kwalifikowanej wady zawsze stanowi podstawę do uchylenia decyzji organu l instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił skarżącym z jakich powodów część ich zarzutów nie może zostać uwzględniona. Zasadnie wskazał, że z art. 61 Prawa budowlanego z 1994 r. wynika obowiązek utrzymywania przez właściciela obiektu w należytym stanie technicznym i estetycznym. Skoro tak, to wszelkie decyzje mające na celu usunięcie nieprawidłowości w utrzymywaniu obiektów są kierowane do właściciela obiektu, a gdy jest on we współwłasności, na wszystkich jego współwłaścicieli. Słusznie wskazuje organ odwoławczy, że w tym postępowaniu zarzut nie uwzględnienia postanowień art. 5 Prawa budowlanego z 1994 r. jest niezasadny. Za każdym razem kwestie związane z ochroną uzasadnionych interesów osób trzecich wiązać należy z kwestią interesów prawnych podmiotów w rozumieniu art. 28 k.p.a. Tylko bowiem ich interesy podlegają ochronie. W postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 66 Prawa budowlanego z 1994 r. właściciel (współwłaściciele obiektu), są podmiotami zobowiązanymi do usunięcia stwierdzonych. Zasadnie argumentuje organ odwoławczy, że kwestia ich uzasadnionych interesów znalazłaby swój wyraz nie w tym postępowaniu lecz ewentualnie w postępowaniu dotyczącym budowy budynku sąsiedniego. W ocenie zatem Sądu, decyzja organu II instancji, podjęta w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. nie narusza prawa. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270, ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.