II SA/Kr 654/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabela Dobosz (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel NSA Andrzej Niecikowski Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Wojewody z dnia 14 maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania; skargę oddala. Decyzją z dnia [...] września 2007 r. znak [...] Prezydent Miasta na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 136 ust. 3 i art. 4 pkt 9b1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zmianami) oraz Upoważnienia Prezydenta Miasta Nr [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. – po rozpatrzeniu wniosku B. K. o zwrot wywłaszczonej (zbytej) działki nr 1 obr. [...] b.dz.adm. [...] orzekł o umorzeniu, jako bezprzedmiotowego, postępowania o zwrot części działek: nr 2, 3, 4, 5 obręb [...] jedn. ewid. [...] m. K., w granicach wywłaszczonej działki nr 1 o pow. 4580m2 obręb. [...] b.dz.adm. [...] – na rzecz B. K. – spadkobierczyni poprzedniej właścicielki. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono stan faktyczny ustalony w sprawie. Umową zawartą w oparciu o przepis art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, w formie aktu notarialnego, z dnia [...] września 1976 r. Rep A II Nr [...] nabyta została na rzecz Skarbu Państwa działka nr 1 o pow. 4580m2 obręb [...] w K. Przedmiotowa nieruchomość, zgodnie z decyzją Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1974 r., przeznaczona była na cele budowy Szpitala XXX-lecia w P.. Na podstawie wpisów do księgi wieczystej Lwh nr [...] P. ustalono, że działka ta stanowiła własność S. M. Z postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] marca 2001 r. sygn. akt [...] wynika, że prawo od spadku po S. M. nabyła K. G. w całości. Z postanowienia tego samego sądu z dnia [...] kwietnia 2007 r. sygn. akt [...] wynika zaś, że prawo do spadku po K. G. nabyła w całości B. K.. Porównanie mapy archiwalnej z daty wywłaszczenia z obecnie obowiązującą mapą ewidencji gruntów i budynków wykazało, iż przejętej na rzecz Skarbu Państwa działce nr 1 odpowiadają obecnie części działek nr 2, nr 3, nr 4 i nr 5, obręb [...] jedn. ewid. [...] m. K. Umową zawarta w formie aktu notarialnego z dnia [...] września 1998 r. Rep A Nr [...] Wojewoda działający w imieniu Skarbu Państwa wniósł tytułem wkładu na majątek [...] Fundacji im. [...] w K. m. in. działkę nr 6 obręb [...] b.dz.adm. [...], która powstała m. in. z wywłaszczonej działki nr 1. Zgodnie z zapisami w księdze wieczystej nr [...] działki: nr 2, nr 3 i nr 7 obręb [...] b.dz.adm. [...] m. K. (nie ujawniono podziału nr 3[...]) stanowią własność [...] Fundacji im. [...] w K. Pismem z dnia 22 maja 2001 r. K. G. wystąpiła z wnioskiem o zwrot działki nr 1 o pow. 4580m2. Po rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta w dniu 5 lipca 2001 r. wydał decyzję o odmowie zwrotu części działki nr 6, odpowiadającej działce nr 1. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, iż zadysponowanie wywłaszczoną nieruchomością przez Skarb Państwa - bez względu na cel i sposób jej zagospodarowania - poprzez zbycie jej umową cywilnoprawną na rzecz osób trzecich powoduje, iż roszczenie o zwrot przysługujące poprzedniemu właścicielowi w myśl przepisu art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami staje się bezskuteczne. Jako pozostające bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy uznano wypełnienie przesłanek z art. 137 u.g.n. Postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2001 r. Wojewoda stwierdził wniesienie odwołania od tej decyzji przez K. G. z uchybieniem terminu. Decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2001 r. stała się ostateczna z dniem 23 lipca 2001 r. K. G. zwróciła się z wnioskiem o uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2001 r., jednakże Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] października 2001 r. odmówił uchylenia lub zmiany objętej wnioskiem decyzji. Oznacza to, że sprawa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zakończyła się ostateczną decyzją administracyjną. Uzasadniając wydane w sprawie rozstrzygnięcie organ I instancji powołał się na art. 16 § 1 k.p.a. Przepis ten ustanawia ogólną zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Trwałość ta powoduje, że nie mogą one być zmieniane lub uchylane dowolnie, lecz tylko w trybie i przypadkach wprost określonych w k.p.a. lub przepisach szczególnych. Ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną o odmowie zwrotu naruszyłoby zasadę trwałości i tym samym prowadziłoby do wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności, wynikającą przepisu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Dopóki orzeczenie rozstrzygające daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w sposób oczywisty bezprzedmiotowe. Dopiero eliminacja z obrotu prawnego w trybie prawem przewidzianym takiego rozstrzygnięcia otworzyłaby możliwość ponownego rozstrzygnięcia w tej samej sprawie. Organ I instancji zauważył, że w przedmiotowej sprawie pojawić się może wątpliwość, czy zachowana została ciągłość regulacji prawnej w związku z nowelizacją ustawy o gospodarce nieruchomościami wprowadzoną dnia 22 września 2004 r., która zmieniła legalną definicję zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia w pkt 2 art. 137 ust.1. Rozważając tę kwestię Prezydent Miasta stwierdził, że powodem odmowy zwrotu w decyzji z dnia [...] lipca 2001 r. był stan prawny nieruchomości uniemożliwiający zwrot, a kwestia zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia w ogóle nie była przez organ w ogóle badana. Od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] września 2007 r. odwołanie wniosła B. K. podnosząc, że sprawa przez nią wniesiona nie jest tożsama ze sprawą z wniosku K. G., zakończoną decyzją z dnia [...] lipca 2001 r. Podstawą wniosku K. G. był artykuł 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. zmieniono treść art. 137 ust. 1 nadając mu nowe brzmienie. Wskazała też, że brak jest w niniejszym przypadku tożsamości roszczeń - rozpatrywanego i rozstrzygniętego ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2001 r. Podstawowym elementem roszczenia jest jego podstawa prawna. Podstawy prawne obydwu przedmiotowych roszczeń są różne. O tożsamości sprawy można mówić jedynie wtedy, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w nie zmienionym stanie faktycznym sprawy. W przedmiotowej sprawie stan prawny stanowiący podstawę wniosku bez żadnych wątpliwości uległ zasadniczej zmianie, w sposób mogący mieć decydujący wpływ na wynik sprawy. Na poparcie swojego stanowiska strona powołała się na stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w wyroku z dnia 6 czerwca 2001 r. sygn. III RN 16/00. Wojewoda decyzją z dnia 14 maja 2008 r. nr [...] na podstawie art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Wojewoda podzielił stanowisko organu I instancji, iż zachodzi tożsamość pomiędzy sprawą niniejszą a sprawą z wniosku K. G. o zwrot wywłaszczonej działki nr 1 o pow. 4580m2, rozstrzygniętą ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2001 r. Tożsamość spraw istnieje, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Nie ulega wątpliwości, iż dwie pierwsze spośród wymienionych przesłanek zostały w przedmiotowej sprawie spełnione. Wnioskodawczyni jest spadkobierczynią K. G., która była adresatem decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2001 r. Przedmiotem obu wniosków o zwrot jest ta sama nieruchomość. Odnosząc się do trzeciego z wyliczonych elementów tożsamości sprawy Wojewoda zauważył, iż zmiana ustawy o gospodarce nieruchomościami wprowadzona z dniem 22 września 2004 r. w zakresie definicji zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, w wyniku której art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami uzyskał nowe brzmienie, była zmianą na tyle istotną, że w sytuacji gdyby powołany przepis stanowił podstawę wydanej pierwotnie decyzji, należałoby uznać iż brak jest tożsamości tej sprawy ze sprawą wszczętą już po owej nowelizacji. Jednakże w niniejszej sprawie zjawisko tożsamości sprawy administracyjnej będzie występowało, gdyż podstawą ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2001 r. orzekającej o odmowie zwrotu nieruchomości nie był znowelizowany w późniejszym okresie art. 137. Organ wówczas orzekający w ogóle nie badał przesłanek zbędności nieruchomości zawartych w tym przepisie. Podstawą decyzji z [...] lipca 2001 r. był fakt, iż przedmiotowa nieruchomość została zbyta umową cywilno-prawną na rzecz [...] Fundacji im. [...]. Skoro więc rozstrzygnięcie nie zapadło w oparciu o powyższy przepis, to jego późniejsza nowelizacja nie ma w tym przypadku wpływu na sytuację prawną wnioskodawców. Gdyby organ orzekał w tej sprawie już po omawianej nowelizacji i przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, to i tak treść rozstrzygnięcia byłaby identyczna. W sytuacji zbycia zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości na rzecz osoby trzeciej nie było bowiem możliwości zwrócenia takiej nieruchomości jej poprzednim właścicielom i to bez rozstrzygania kwestii, czy stała się ona zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, stosownie do treści znowelizowanego art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skargę na decyzję Wojewody złożyła B. K., ponownie powołując się na zmianę stanu prawnego polegającą na nadaniu nowego brzmienia art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz na wskazany już wcześniej wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 czerwca 2001 r. sygn. III RN 16/00. W wyroku tym wyrażono stanowisko, że zmiana przepisów stanowiących podstawę prawną żądania zwrotu powoduje, iż mamy do czynienia z nową sprawą i nie można mówić w tym przypadku o tożsamości spraw, gdy podstawa prawna żądania jest inna. Wojewoda nie kwestionuje w zaskarżonej decyzji ani faktu zmiany przepisu prawa zmieniającego jeden z elementów tożsamości, ani wykładni wynikającej z cytowanego powyżej wyroku Sądu Najwyższego. Wojewoda wywodzi, iż skoro rozstrzygnięcie nie zapadło w oparciu o powyższy przepis, to jego późniejsza nowelizacja nie ma wpływu w omawianym przypadku na sytuację prawną wnioskodawców. Takie stanowisko jest - zdaniem skarżącej - niezgodne ze stanem faktycznym sprawy i przepisami prawa. Strona zarzuca naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. W decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2001 r., na którą powołuje się Wojewoda, wymieniono m. in. jako podstawę prawną: art. 4 pkt 9b1 art. 136 ust. 3, art. 137, art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uzasadnienie faktyczne istotnie powołuje się na zbycie przedmiotowej nieruchomości, lecz decyzja ta nie zawiera uzasadnienia prawnego, które powinno stanowić rozwinięcie powołanej na wstępie podstawy prawnej tej decyzji. Skarżąca twierdzi również, że nie można mówić o tożsamości przedmiotowej sprawy, bowiem podstawy prawne obydwu przedmiotowych roszczeń są różne. Ponadto skarżąca podnosi, iż Wojewoda podjętym rozstrzygnięciem narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa. W sprawie, w której występuje analogiczna sytuacja faktyczna i prawna w stosunku do przedmiotowej sprawy Wojewoda podjął decyzję o diametralnie innej treści. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zmianami) sąd administracyjny kontroluje działalność administracji i stosuje środki przewidziane ustawą. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie wykazała naruszenia prawa. Sąd podziela ocenę dokonaną przez organy administracji orzekające w niniejszej sprawie, że wniosek B. K. obejmował sprawę, która już wcześniej została rozstrzygnięta decyzją ostateczną i dlatego nie mógł być przedmiotem merytorycznego rozpoznania w postępowaniu administracyjnym. Nie ulega wątpliwości, że przedmiot zarówno wniosek K. G., jak i B. K. dotyczył zwrotu działki nr 1 o pow. 4580m2 obręb [...] w K. przejętej na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o przepis art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości umową z dnia [...] września 1976 r., akt notarialny Rep A [...]. Zachodzi więc tożsamości przedmiotowa obu spraw. Ponieważ B. K. jest następcą prawnym (spadkobiercą) K. G., mamy też do czynienia z tożsamością podmiotową. Odnośnie oceny tożsamości spraw w świetle zmienionego stanu prawnego należy stwierdzić, że kwestia ta jest sporna w orzecznictwie. Skarżąca powołuje się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 czerwca 2001 r. sygn. III RN 16/00, lecz orzeczenie z tej daty o takim numerze nie istnieje. Prawdopodobnie jest to skutek oczywistej omyłki, a faktycznie chodzi o wyrok SN z dnia z dnia 6 lipca 2001 r. sygn. III RN 116/00 (OSNAP 2001 nr 22 poz. 656). W orzeczeniu tym Sąd Najwyższy uznał, że nie zachodzi tożsamość pomiędzy roszczeniem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości opartym na podstawie art. 69 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i rozstrzygniętym na podstawie tego przepisu z roszczeniem o zwrot zgłoszonym po wejściu w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i opartym na art. 216 w związku z art. 136 ust. 3 i art. 137 tejże ustawy. Odmienne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 12 maja 2005 r. sygn. II SA/Kr 2031/01 oraz z dnia 30 września 2008 r. sygn. II SA/Kr 618/08. Rozważania na temat dopuszczalności ponownego orzekania w sprawie zakończonej już wcześniej ostateczną decyzją administracyjną po zmianie przepisów stanowiących podstawę do wydania decyzji nie mają jednak w niniejszej sprawie istotnego znaczenia. Skarżąca wywodzi, że sprawa niniejsza nie jest tożsama ze sprawą zakończoną ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2001 r. ze względu na zmianę art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zawierającego definicję zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Trzeba jednak podzielić stanowisko organów obu instancji, iż zmiana tego przepisu nie ma dla omawianej kwestii znaczenia. Wprawdzie art. 137 u.g.n. został powołany w treści decyzji z 2001 r. jako jej podstawa prawna, lecz w jej uzasadnieniu stwierdzono, że "przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy bez znaczenia pozostaje fakt czy nieruchomość stała się zbędna na cele wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., a w szczególności czy prowadzona na wywłaszczonej nieruchomości budowa jest kontynuacją celu wywłaszczenia tj. realizacji szpitala w P.". Wydając decyzję z [...] lipca 2001 r. Prezydent Miasta nie badał przesłanek wymienionych w art. 137 ust. 1 u.g.n. i to nie z powodu stwierdzenia braku tych przesłanek doszło do odmowy zwrotu nieruchomości. Skoro zaś przesłanki wskazane w omawianym przepisie nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy zwrotu K. G. wywłaszczonych nieruchomości, to również zmiana tego przepisu nie może prowadzić do zmiany oceny prawnej istniejącego stanu faktycznego. Nie można podzielić stanowiska skarżącej, iż o braku tożsamości spraw administracyjnych świadczy brak tożsamości roszczeń wynikający ze zmiany treści przepisu powołanego w obu wnioskach o zwrot jako podstawa roszczenia (art. 137 ust. 1 u.g.n.). W ocenie sądu o tożsamości roszczeń nie decyduje bowiem podstawa prawna wskazana przez stronę. Nie ulega wątpliwości, że zarówno K. G., jak i B. K. domagały się zwrotu tej samej nieruchomości, nabytej na rzecz Skarbu Państwa umową zawartą w oparciu o przepis art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości w formie aktu notarialnego (Rep A II Nr [...]) z dnia [...] września 1976 r. Ta okoliczność przesądza o tożsamości roszczeń. Nie ma natomiast znaczenia dla rozpatrywanej kwestii zmiana przesłanek zwrotu, bowiem w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] lipca 2001 r. nie doszło do badania, czy przesłanki te zaistniały. Wskazywana przez skarżącą rozbieżność orzecznictwa administracyjnego Wojewody w niemal identycznym stanie faktycznym musi zostać oceniona negatywnie, jednakże nie może stanowić podstawy do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, bowiem nie odpowiada żadnej z przesłanek wskazanych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Powyższe rozwiązania prowadzą do wniosku, że wniosek B. K. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości dotyczył sprawy administracyjnej zakończonej już wcześniej decyzja ostateczną. Jego merytoryczne rozpoznanie prowadziłoby do wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Z tego względu organy administracji publicznej prawidłowo umorzyły postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem B. K.. Wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi należało ją oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zmianami)