II SA/Kr 654/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: Anna Pałasz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2012 r. sprawy ze skargi B.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 6 marca 2012 r., nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego B.M. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. znak: [...] Prezydent Miasta K. nakazał B.M. usunięci odpadów (rodzaj odpadów: gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03, kod: 17 05 04) składowanych na terenie działek: nr: [...] ,[...] [...] [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna N. położonych w K. w rejonie ul. [...] oraz ul. [...] - w łącznej ilości 871 m3 oraz wykonanie decyzji poprzez zawarcie umowy - na usunięcie odpadów i ich transport do uprawnionego miejsca odzysku, zbierania lub unieszkodliwiania odpadów - z wyspecjalizowanym przedsiębiorcą posiadającym odpowiednie zezwolenie właściwego organu, zgodnie z ustawą o odpadach na prowadzenie działalności w zakresie zbierania, transportu, odzysku lub unieszkodliwiania odpadów. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 34 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (jednolity tekst ustawy z 2010 r. Dz. U. Nr 185, poz. 1243 ze zm.), art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu opisanej decyzji przedstawiono przebieg postępowania w sprawie i podjęcie z urzędu postępowania po uzyskaniu informacji o nawożeniu mas ziemnych. Wskazano, iż w ramach przeprowadzonego postępowania, w tym w trakcie przeprowadzonej rozprawy podczas której dokonano oględzin działki oraz przeprowadzonych przesłuchań świadków ustalono, iż na w/w działkach (będących własnością B.M. ) zostały zdeponowane masy ziemne zaklasyfikowane do odpadów o kodzie :17 05 04 oraz gruz pochodzące z robót budowlanych. Wskazano, iż B.M. utrzymuje, że przywiezione masy ziemne oraz gruz mają umożliwić niwelację terenu po zakończeniu budowy planowanego budynku mieszkalnego. Przedmiotowe działki nie są objęta obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Dla działek tych zostało natomiast wydane pozwolenie na budowę w oparciu o projekt architektoniczny. Jednak w dokumentach dotyczących wydania tej decyzji jak i w samej decyzji brak jest zapisów dotyczących możliwości przywozu mas ziemnych na przedmiotowe działki. W projekcie budowlanym zawarto natomiast zapis mówiący, iż "pozyskana ziemia z wykopów pod fundament pozostanie składowania na działce podczas realizacji w/w zamierzenia inwestycyjnego, którym jest budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego i zostanie wykorzystana do niwelacji terenu nie zmieniając stosunków wodno-prawnych na działce". W związku z powyższym organ stwierdził, że dla przedmiotowych działek nie został wydany dokument spośród wyszczególnionych w art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy o odpadach, który pozwoliłby na wyłączenie nawiezionych na przedmiotową działkę mas ziemnych spod przepisów ustawy o odpadach. W świetle powyższego, przywieziona na teren przedmiotowych działek ziemia podlega przepisom ustawy o odpadach. Organ podkreślił, iż działki na których złożono ziemię nie są miejscem składowania i magazynowania odpadów, a Prezydent Miasta K., nie wydał żadnej decyzji wymienionej w art. 63 ust. 6 ustawy o odpadach, która określałaby miejsce magazynowania odpadów na terenie w/w działek. Wskazano, iż za posiadacza odpadów w myśl art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy uznano B.M. jako władającego odpadami. Z kolei wyliczenie mas ziemnych to suma iloczynów z liczb wymiarujących utworzone nasypy. Odwołanie od powyższej decyzji złożył B.M. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Wskazał, że według mapy stanowiącej integralną cześć projektu budowlanego w oparciu o który została wydana prawomocna decyzja o pozwoleniu na budowę, przewidziane jest wykonanie nasypu o wysokości od 1 - 2 m. Ponadto w projekcie budowlanym istnieje zapis "pozyskana ziemia z wykopów pod fundament pozostanie składowana na działce podczas realizacji zamierzenia inwestycyjnego i zostanie wykorzystana do niwelacji terenu". Wskazał na konieczność dowiezienia jeszcze ok. 800 m3 ziemi i gruzu w celu wyrównania terenu. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. działając na podstawie art.138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 3 ust. 3 pkt 13, art. 34 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2007 r., nr 39, poz. 251 ze zm.) – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że w rozważnej sprawie nie ulega wątpliwości (co wynika z przesłuchań świadków, oświadczeń samych stron składanych w związku ze sprawą i czego co do zasady nie kwestionuje odwołujący), iż w związku z realizacją inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego została przemieszczona z terenów inwestycji i zdeponowana na działkach za zgodą i wiedzą jej właściciela ziemia i gruz pochodzący z wykopów pod fundamenty. Czynności takie mogłyby być uznane za legalne w sytuacji ich zagospodarowania zgodnie ze sposobami przewidzianymi przez prawo. Odwołujący nie przedstawił jednak dokumentów potwierdzających dopełnienie przepisów prawa budowlanego i posiadania decyzji (o warunkach zabudowy, pozwolenie na budowę) przewidujących wykorzystanie ziemi z inwestycji na cele niwelacji terenu. Odwołujący wskazał jedynie na zapisy znajdujące się w projekcie architektoniczno – budowlanym, niemniej zapisy te pozwalają na wykorzystanie ziemi z wykopów pod fundamentem budowanego domu jednorodzinnego i nie zwierają pozwolenia na możliwość wykorzystania mas ziemi przywiezionych z poza terenu działek, których dotyczyła zakwestionowana decyzja. Organ dodał, iż działki jest są miejscem składowania i magazynowania odpadów. Zgodnie z ustawą o odpadach (załącznik Nr 6 do ustawy) składowanie odpadów jest jedną z dopuszczalnych form unieszkodliwiania odpadów, natomiast w art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy ustalono, że magazynowaniem odpadów jest ich czasowe przetrzymywanie lub gromadzenie przed transportem, odzyskiem lub unieszkodliwieniem. Proces składowania wymaga uzyskania odpowiedniego zezwolenia na prowadzenie takiej działalności, którego odwołujący nie posiada. Natomiast na magazynowanie nie jest wymagane odrębne zezwolenie, co nie oznacza, iż czynność ta jest pozbawiona zupełnie regulacji prawnych. Określenie miejsca i sposobu magazynowania odpadów wymagane jest w zezwoleniach wymienionych w art. 63 ust. 6 ustawy, których odwołujący również nie posiada. W takim stanie sprawy Kolegium nie znalazło podstaw do zakwestionowania decyzji organu I instancji. Ustalenia dokonane przez organ I instancji co do podmiotu zobowiązanego do usunięcia mas ziemnych Kolegium uznało za prawidłowe. Sposób realizacji decyzji także. Skargę na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł B.M. . Zdaniem skarżącego wydanie przez Prezydenta Miasta K. decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę na działkach nr [...] i[ .] jest przesądzające dla uznania, że zalegające na działkach masy ziemi podlegają wykorzystaniu przez skarżącego na podstawie przepisu art. 33 ust. 2 ustawy o odpadach, co wyklucza zastosowanie przepisu art. 34 ust. 1 tej ustawy. Jednocześnie, w ocenie skarżącego, nie sposób uwzględnić twierdzeń zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jakoby projekt architektoniczno - budowlany, stanowiący część składową decyzji o pozwoleniu na budowę, dotyczyć miał wyłącznie wykorzystania ziemi z wykopów pod fundamentem budowanego domu jednorodzinnego, a nie dotyczył wykorzystania mas ziemi przywiezionych z poza terenu działek, których dotyczyła zakwestionowana decyzja. Skarżący zwrócił uwagę, że mapa sytuacyjno- wysokościowa wskazuje na konieczność wykonania nasypu o wysokości od 1 m do 2 m w celu zniwelowania różnicy pomiędzy poziomem gruntu, a poziomem drogi publicznej (ul. [...]), z której ma odbywać się zjazd na działki nr [...][ i nr [...]. . W tym celu niezbędnym jest dodatkowe dowiezienie mas ziemnych oraz gruzu, poza masami ziemnymi zdeponowanymi na działkach objętych przedmiotową decyzją, w ilości około 600 -800 m3. Tymczasem treść zaskarżonej decyzji całkowicie abstrahuje od argumentacji skarżącego i odnosi się wyłącznie do opisu technicznego projektu zagospodarowania działki, którego odwołanie w ogóle nie dotyczyło. Skarżący podkreślił, że integralną częścią pozwolenia na budowę jest projekt budowlany. Projekt budowlany stanowi natomiast konglomerat dokumentów o różnym charakterze w postaci: zezwoleń, uzgodnień, dokumentów o charakterze opisowym, jak również graficznym. Dokumenty o charakterze graficznym w postaci map wysokościowo - sytuacyjnych, czy też rysunków technicznych są elementami niezbędnymi, a przy tym charakterystycznymi dla projektów budowlanych. Skarżący podkreślił, że warunki i sposób zagospodarowania mas ziemnych, zalegających na przedmiotowych działkach zostały określony w pozwoleniu na budowę, a w szczególności warunki te wynikają z mapy sytuacyjno - wysokościowej stanowiącej integralną część projektu budowlanego. Z powyższych dokumentów wynika, że masy ziemne powinny zostać zagospodarowane na wykonanie nasypu zapewniającego właściwe ukształtowanie poziomu działek nr [...] i [...] . . Ponadto skarżący zobowiązany jest do wykonania nasypu i podniesienia poziomu gruntu średnio o około 1 m - 1,5 m na powierzchni około 1400 m2 (około 2/3 powierzchni działek nr [...] i [...] /). Tym samym do wykonania nasypu w projektowanym kształcie niezbędnym będzie wykorzystanie około 1600 - 1800 m3 materiału. Ilość ziemi uzyskanej z wykopów, pod projektowanym budynkiem mieszkalnym nie przekroczy 150 m3. Jeśli zatem w celu wykonania inwestycji zgodnie z projektem potrzeba około 1600 - 1800 m3 materiału, a ilość ziemi uzyskanej z wykopów nie przekroczy 150 m3, to oznacza, że skarżący potrzebuje dodatkowo, co najmniej około 1450 m3 właściwego materiału. Duża cześć potrzebnego materiału zalega natomiast na działkach objętych zaskarżoną decyzja. Wobec powyższych okoliczności, konieczność wykonania zaskarżonej decyzji prowadziłaby do stanu, w którym skarżący zmuszony byłby do podjęcia nonsensownego działania, polegającego na usunięciu mas ziemnych z terenów przedmiotowych działek, a następnie na powtórnym dowozie mas ziemi, tyle, że w dwukrotnie większej ilości. Skarżący zaznaczył przy tym, że zgodnie z treścią zaskarżonej decyzji nakazano usunięcie materiału w postaci gleby i ziemi, w tym kamieni, który to materiał jest tożsamy kategorialnie w stosunku do materiału, który został wprost wskazany w części opisowej projektu budowlanego jako odpowiedni dla niwelacji terenu. Skarżący podniósł ponadto, że z art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy o odpadach wynika, że określenie warunków i sposobu zagospodarowania mas ziemnych, wyłączające możliwość stosowania ustawy może nastąpić także w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie odniósł się w ogóle do planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla przedmiotowych działek, który to plan uchwalony został uchwałą Rady Miasta K. nr [...] z dnia 17 marca 2010 r. i obowiązuje od dnia 1 maja 2010 roku. Z kopii mapy sytuacyjno - wysokościowej wynika, że przedmiotowe działki położone są w obszarze przeznaczonym na zabudowę jednorodzinną, oznaczonym symbolem MN4. Zmiany stanu prawnego wynikające z uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały przez organy całkowicie zignorowane. Niezależenie od powyższego skarżący podkreślił, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego jest przesądzające dla uznania, że zalegające masy ziemi podlegają wykorzystaniu przez skarżącego na podstawie przepisu art. 33 ust. 2 ustawy o odpadach, co wyklucza zastosowanie przepisu art. 34 ust. 1 ustawy. Czasowe zaleganie mas ziemi należy bowiem kwalifikować jako działanie podejmowane w ramach procesu odzysku. Tym samym działki objęte zaskarżoną decyzją pozostają odpowiednim miejscem dla czasowego zalegania mas ziemnych. Skarżący podniósł także zarzut nieprawidłowego określenia kubatury odpadów, bowiem żaden z nasypów zlokalizowanych na przedmiotowych działkach nie ma formy prostopadłościanu, tak jak przyjął to organ I instancji. Nieregularność każdego z nasypów wyklucza więc możliwość ustalenia kubatury zalegającej ziemi poprzez zastosowanie wzoru na objętość prostopadłościanu. W takiej sytuacji prawidłowe określenie mas ziemnych wymagałoby wiadomości specjalnych. Skarżący również negatywnie ocenił określony w decyzji sposób jej wykonania. Podniósł, że organy administracji publicznej powinny kierować się zasadami racjonalności, interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywatela. W takim przypadku wybór sposobu wykonania decyzji, który jest sprzeczny ze słusznym interesem obywatela, a przy tym nieracjonalny, nie znajduje uzasadnienia. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Zarzuty podniesione w skardze są zasadne bowiem zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego (ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach) oraz prawa procesowego w zakresie obowiązku prawidłowego wyjaśnienia sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Przede wszystkim wskazać należy, że kwestia określenia - w posiadanym przez skarżącego pozwoleniu na budowę - warunków i sposobu zagospodarowania mas ziemnych zalegających na działkach skarżącego nie była przedmiotem prawidłowych ustaleń organów prowadzących postępowanie. W konsekwencji organy w sposób nieuprawniony wyłączył możliwość zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy o odpadach. Artykuł ten mówi, że przepisów ustawy nie stosuje się do mas ziemnych lub skalnych usuwanych albo przemieszczanych w związku z realizacją inwestycji, jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzja o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenie robót budowlanych określają warunki i sposób ich zagospodarowania, a ich zastosowanie nie spowoduje przekroczeń wymaganych standardów jakości gleby i ziemi, o których mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Prezydent Miasta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącemu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] . W projekcie architektoniczno - budowlanym stanowiącym część w/w decyzji stwierdzono, że ziemia pozyskana z wykopów pod fundament pozostanie składowana na działce podczas realizacji zamierzenia inwestycyjnego, którym jest budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego i zostanie wykorzystana do niwelacji terenu nie zmieniając stosunków wodnoprawnych na działce. Ponadto na mapie sytuacyjno-wysokościowej stanowiącej część projektu budowlanego zaznaczono, jaka powinna być wysokość terenu po zakończeniu planowanej inwestycji. Otóż z mapy tej (której kopia została załączona przez skarżącego do wniesionego odwołania) wynika konieczność podniesienia terenu od 1 do 2 m w celu zniwelowania różnicy poziomów gruntu. Wobec powyższego stwierdzić należy, że organy nie przeanalizowały czy w tej sytuacji sposób zagospodarowania mas ziemnych nie został określony już w decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż niwelacja (podniesienie) terenu musi się łączyć z nawiezieniem mas ziemi, a zatem czy w takim przypadku wystarczającym materiałem do przeprowadzenia tej niwelacji byłby materiał o którym mówią organy obu instancji – ziemia pozyskana z wykopów pod fundamenty, co nie wydaje się być prawdopodobnym. Powinnością organów była zatem analiza czy decyzja o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego nie jest przesłanką wypełniającą dyspozycję powołanego powyżej art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy o odpadach. Organy analizy takiej nie przeprowadziły. Co więcej w odwołaniu skarżący zarzucił organowi I instancji, iż ten nie zwrócił uwagi na część projektu budowlanego obrazującą ukształtowanie terenu po zakończeniu inwestycji, z której wynikało iż planowane jest wykonanie nasypu o wysokości od 1 do 2 metrów. Organ odwoławczy pominął całkowicie powyższy zarzut, który był de facto jedynym zarzutem odwołania. Zaniechanie podjęcia określonych działań w tym zakresie stanowi istotne naruszenie zasad postępowania administracyjnego. Dalej wskazać należy, że kwestią która nie została w ogóle poddana analizie organu odwoławczego było uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu obejmującego przedmiotowe działki. Z powołanego art. 2 ust. 2 pkt 1 wynika, że przepisów ustawy o odpadach nie stosuje się także w sytuacji gdy sposób zagospodarowania mas ziemnych został określony miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Organy przed wydaniem rozstrzygnięcia powinny zatem zbadać, czy dla terenu na którym położone są działki został uchwalony miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego, a jeśli tak, powinny przeanalizować jego ustalenia pod kątem istnienia zapisów określających sposób zagospodarowania mas ziemnych. Organ odwoławczy w swoim uzasadnieniu pominął całkowicie także i tą kwestię. Jest to sprawa wymagająca wyjaśnienia tym bardziej, iż według organu I instancji przedmiotowe działki nie są objęte miejscowym planem, tymczasem według twierdzeń skarżącego uchwałą Rady Miasta K. z dnia 17 marca 2010 r. nr [...] który wszedł w życie przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, przyjęto miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący te właśnie działki. Kolejną nie zbadaną przez organy kwestią była możliwość wykorzystania przez skarżącego odpadów na własne potrzeby. Przepis art. 33 ust. 1 ustawy o odpadach mówi, że posiadacz odpadów może przekazać określone rodzaje odpadów w celu ich wykorzystania osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej, niebędącym przedsiębiorcami, na ich własne potrzeby. Zgodnie ust. 2 powołanego przepisu prowadzenie działalności w zakresie wykorzystania odpadów na własne potrzeby przez osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne, niebędące przedsiębiorcami, nie wymaga zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku. W załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. Nr 75 poz. 527 ze zm.) pod poz. 52 dla kodu odpadu 17 05 04 przewidziano, że gleba i ziemia, w tym kamienie mogą być przekazane osobie fizycznej przez posiadacza odpadów do utwardzenia powierzchni po rozkruszeniu, jeśli jest to konieczne do wykorzystania odpadów, oraz z zachowaniem przepisów odrębnych w szczególności przepisów prawa wodnego i prawa budowlanego. Stosownie do art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy przez posiadacza odpadów rozumie się każdego, kto faktycznie włada odpadami (wytwórcę odpadów, inną osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną). Organy administracyjne obu instancji nie przeanalizowały, czy masy ziemne znajdujące się na działkach skarżącego nie zostały mu przekazane z zachowaniem podanych wyżej warunków. Jeżeli skarżący nie jest przedsiębiorcą, to odpady takie jak masy ziemi czy gruz pochodzący z robót budowlanych mógł mu przekazać posiadacz tych odpadów (wytwórca) na własne potrzeby skarżącego np. na potrzeby budowlane, co postaje w zgodzie z dyspozycją art. 33 ust 1 i 2 ustawy. W końcu podnieść należy, że w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy brak jest dokumentacji pozwalającej na zweryfikowanie, czy ilość mas ziemnych nakazana skarżącemu do usunięcia została w decyzjach określona prawidłowo. Za zasadny uznać należy zarzut skarżącego, iż w sytuacji kiedy nasypy mają formę nieregularną, obliczenie kubatury odpadów nie jest możliwe poprzez zastosowanie wzoru na objętość prostopadłościanu, tak jak uczynił to organ I instancji. Słusznie podniósł skarżący, że w takiej sytuacji prawidłowe określenie objętości mas ziemnych wymagałoby przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Zaznaczyć należy, że organ odwoławczy do obliczeń dokonanych przez organ I instancji w ogóle się nie odniósł. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, organ odwoławczy, co do zasady, zobowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą już decyzją organu I instancji. W niniejszej sprawie organ odwoławczy, wbrew obowiązkom płynącym z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), ograniczył się do skontrolowania zgodności z prawem decyzji organu I instancji, zamiast powtórnie merytorycznie rozpoznać sprawę w jej całokształcie. Mimo istniejących wątpliwości i braków postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ I instancji, a przede wszystkim mimo wskazania przez skarżącego, że posiada decyzję o pozwoleniu na budowę, w której określono sposób zagospodarowania mas ziemnych, organ odwoławczy nie przeanalizował sprawy w sposób umożliwiający prawidłowe ustalenie stanu faktycznego. Podkreślić należy również, że w sprawie, w której przedmiotem rozstrzygnięcia organu administracji jest zobowiązanie strony do wykonania obowiązku określonego przepisami prawa, organ ma obowiązek przeprowadzić postępowanie w taki sposób, aby nie pozostawiać żadnych wątpliwości co do podjętego rozstrzygnięcia. Materiał dowodowy w takim przypadku powinien być kompletny i w sposób jednoznaczny wskazywać czy zachodzą podstawy do nałożenia na stronę określonego obowiązku, czy też takich podstaw brak. Podsumowując stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie organy obu instancji dopuściły się naruszenia zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji powinny dążyć do wyjaśnienia wszystkich wskazanych wyżej okoliczności sprawy, zgodnie z regułą wyrażoną w art. 7 k.p.a. i przeprowadzić postępowanie dowodowe w sposób określony w przepisach art. 75 i nast. k.p.a. Dopiero zebranie całego materiału dowodowego pozwoli na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, co jest z kolei warunkiem prawidłowego zastosowania norm prawa materialnego. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 w/w ustawy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.