II SA/Kr 654/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz WSA Paweł Darmoń WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Tarnowie na uchwałę Rady Gminy Szerzyny z dnia 28 grudnia 2012 r. nr XXIII/244/2012 w przedmiocie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości na terenie Gminy Szerzyny stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Prokurator Rejonowy w Tarnowie wniósł skargę na uchwałę nr XXIII/244/2012 Rady Gminy Szerzyny z dnia 28 grudnia 2012 r. w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości na terenie Gminy Szerzyny. Zaskarżonej uchwale zarzucił obrazę przepisów prawa materialnego, a to art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1, art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, art. 6n ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Z 2012 r., poz. 391 z poźn. zm.), art. 12 ustawy z dnia 1 lipca 2011 roku o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897) oraz art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych (Dz. U. Z 2002 r., Nr 101, poz. 926 z późn. zm.,), poprzez nałożenie na mieszkańców obowiązku podania w załączniku do zaskarżonej uchwały zatytułowanym "Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi" danych w postaci: daty i miejsca urodzenia (punkt C.1, załącznika), numeru telefonu kontaktowego oraz adresu e-mail (punkt C.2., załącznika), podczas gdy dane te nie są niezbędne do obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami. Na podstawie tych zarzutów Prokurator na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 6n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391 z późn zm.). W ocenie skarżącego wymagane w deklaracji powyższe dane (data i miejsce urodzenia, numer telefonu kontaktowego, adres e-mail) wykraczają poza dane niezbędne do prawidłowego obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami. Podawanie daty i miejsca urodzenia, numeru telefonu i adresu poczty internetowej mogło być zamieszczone w deklaracji co najwyżej jako jej część fakultatywna, którą dobrowolnie składający deklarację może, nie zaś musi, podać w deklaracji. Podanie tychże danych stanowi podanie danych osobowych w rozumieniu art. 6 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 z późn. zm.), ponieważ dane te pozwalają na szybkie zidentyfikowanie konkretnej osoby i mogą być gromadzone tylko, gdy spełniona jest któraś z przesłanek określonych w art. 23 ustawy o ochronie danych osobowych. W ocenie skarżącego w przedmiotowej sprawie taka przesłanka nie zachodziła. W odpowiedzi na skargę Gmina Szerzyny wniosła o jej oddalenie stwierdzając, że stanowisko skarżącego jest całkowicie niezasadne, a zarzuty chybione. Wskazano, że zaskarżona uchwała zawierała wszystkie elementy wymagane przepisem art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w ówczesnym brzmieniu, w tym wzór deklaracji stanowiącej załącznik do uchwały. Uzyskanie od właścicieli nieruchomości danych osobowych objętych skargą jest również konieczne do zrealizowania przez wójta gminy niektórych z obowiązków, nałożonych na niego przez ustawę o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Do obowiązków tych należy egzekwowanie obowiązku uiszczania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie gminy przez wszystkich właścicieli nieruchomości zamieszkałych oraz nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy (art. 60 w związku z 6h, 6i, 6m i 60 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013r. poz. 1399), określenie w drodze decyzji wysokości opłat w razie niezłożenia deklaracji lub w przypadku uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji (art. 60 ustawy), jak również prowadzenie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6q i art. 6qa ustawy). Wypełnienie przez wójta obowiązku ustalenia czy wszyscy właściciele nieruchomości wypełniają obowiązek uiszczania opłat i prawidłowego obliczenia jej wysokości wymaga zidentyfikowania właścicieli danych nieruchomości. Podanie imienia i nazwiska wraz z datą i miejscem urodzenia jest zakresem danych osobowych pozwalającym na jednoznaczne zidentyfikowanie danej osoby fizycznej. Stąd też Rada Gminy, określając przedmiotową Uchwałą wzór deklaracji, uznała za celowe podanie tych danych. Określenie bowiem przez właściciela nieruchomości jedynie jego imienia i nazwiska nie pozwala w wielu przypadkach na jednoznaczne jego zidentyfikowanie. Ponadto zgodnie z uregulowaniami ustawy, deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wzory tytułu wykonawczego stosowane w egzekucji należności pieniężnych w postępowaniu egzekucyjnym w administracji określają załączniki Nr 4 - 7 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22.11.2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137 poz. 1541 z późn.zm). Wśród danych identyfikacyjnych zobowiązanego, określonych w części A wzorów tytułów wykonawczych, jest data urodzenia oraz telefon. Wójt gminy, wystawiając tytułu wykonawczy przy prowadzeniu egzekucji należności pieniężnych z tytułu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jest zobligowany podać te dane. Stąd też powołane wyżej dane objęte zostały przedmiotową deklaracją. Rada Gminy Szerzyny określiła w deklaracji podanie danych obejmujących numer telefonu kontaktowego oraz adres e-mail. Wprawdzie deklaracja nie zawiera takiego zastrzeżenia, ale oczywistym jest, że podanie adresu e-mail jest fakultatywne, gdyż powszechnie wiadomym jest, że nie wszyscy właściciele nieruchomości posiadają takie adresy. Powyższe okoliczności jednoznacznie wykazują, że objęte Deklaracją zaskarżone przez Skarżącego dane, są konieczne dla zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz zapewnienia wypełniania przez wójta obowiązków wynikających z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy - Ordynacja podatkowa oraz przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i jej przepisów wykonawczych. Zaskarżone regulacje przedmiotowej uchwały nie naruszają zasad wynikających z ustawy o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002r. Nr 101 poz. 926 z późn.zm). Ustawa ta w art. 23 ust. 1 dopuszcza przetwarzanie danych gdy jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Tym samym Rada Gminy Szerzyny określając wzór przedmiotowej Deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi działała w ramach posiadanych uprawnień, nie naruszając przy tym żadnych uregulowań prawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012r., poz 270 ze zm. –określanej dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt. 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Legitymacja prokuratora do zaskarżenia aktu prawa miejscowego wynika z art. 8 p.p.s.a. i art. 50 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 53 § 3 p.p.s.a., prokurator nie jest ograniczony terminem do złożenia skargi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Z art. 52 § 1 p.p.s.a. wynika również brak obowiązku po stronie prokuratora wyczerpania trybu przesądowego przed wniesieniem skargi. Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Nr XXIII/244/2012 Rady Gminy Szerzyny z dnia 28 grudnia 2012 r. w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości na terenie gminy Szerzyny. Zaskarżona uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego. Została ona wydana na podstawie art. 6n ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2013, poz.1399 - dalej w skrócie u.c.p.g.), który stanowi, że : 1. Rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ułatwienia składania deklaracji, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego: 1) wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego; uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji; 2) warunki i tryb składania deklaracji za pomocą środków komunikacji elektronicznej, w szczególności: a) ich format elektroniczny oraz układ informacji i powiązań między nimi zgodnie z przepisami o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, b) sposób ich przesyłania za pomocą środków komunikacji elektronicznej, c) rodzaje podpisu elektronicznego, którym powinny być opatrzone. 2. Rada gminy w uchwale, o której mowa w ust. 1, może określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Część danych zawarta w deklaracji (załączniku do uchwały) nie znajduje uzasadnienia w delegacji ustawowej do ich zamieszczenia. Ustawowe wyliczenie zagadnień przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały w sprawie wzoru deklaracji jest wyczerpujące, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 527/06; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 59/07). Oznacza to, że w podejmowanym, na podstawie cytowanych przepisów, akcie prawa miejscowego nie można zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść tych przepisów. Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna zatem zawierać jedynie takie dane, które konieczne są do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty. Wymagane badaną uchwałą w załączniku w części C.1 wzoru deklaracji słowa "data i miejsce urodzenia" oraz w części C.2 "E-mail" i "telefon kontaktowy" wykraczają poza dane niezbędne do prawidłowego obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami. Podanie numeru telefonu i adresu e-mailowego (adresu poczty internetowej) nie było niezbędne do obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami zwłaszcza, że zaskarżona uchwała w ogóle nie zawierała możliwości składania deklaracji pocztą internetową. Co najwyżej podawanie numeru telefonu i adresu poczty internetowej mogło być zamieszczone w deklaracji jako jej część fakultatywna, którą dobrowolnie składający deklarację mógł wypełnić. Podanie numeru telefonu i adresu poczty internetowej stanowi podanie danych osobowych w rozumieniu art. 6 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 z późn. zm.), ponieważ te dane pozwalają na szybkie zidentyfikowanie konkretnej osoby. Takie dane osobowe tylko wówczas powinny być gromadzone, gdyby były one niezbędne celem ich przetwarzania w związku realizacją uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa lub gdyby były one niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego (art. 23 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych). Sąd nie dopatrzył się jednak takiej niezbędności lub konieczności w rozumieniu art. 23 ww. ustawy w odniesieniu do ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Na marginesie można tylko wskazać, że zgodnie z art. 31a ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jednolity Dz.U. z 2006 nr 139 poz.993 ), to numer Powszechnego Elektronicznego Systemu Ewidencji Ludności (PESEL), jednoznacznie identyfikuje osobę fizyczną, natomiast data i miejsce urodzenia, nawet w połączeniu z imieniem i nazwiskiem gwarancji takiej nie daje. Wskazać też należy, w odniesieniu do wyjaśnień złożonych przez Wójta Gminy Szerzyna, że zgodnie z u.p.c.g., przyjęcie wzoru deklaracji ma służyć ułatwieniu składania deklaracji, a nie gromadzeniu danych na wypadek nierealizowania obowiązku uiszczania opłat. Powyższe uchybienie mogłoby prowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały jedynie w kwestionowanej części (a nie w całości), tj. poprzez eliminację części rubryki C.2 i C.1 ("e-mail", "telefon kontaktowy", "data i miejsce urodzenia"). Podnoszone w skardze istotne naruszenia prawa nie są jednakże jedyne, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny dostrzega także inne, które dyskwalifikując zaskarżoną uchwałę w całości, zaś dotyczą Załącznika Nr 1, rubryka "C.1. Dane składającego Deklarację/ Dane identyfikacyjne/ Rodzaj własności nieruchomości, posiadania" . W tym zakresie należy mieć na uwadze, że zgodnie z treścią art. 6c. ust. 1 u.c.p.g., gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. W myśl ust. 2 tego artykułu, rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Stosownie do art. 6h u.c.p.g., właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c, są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Artykuł 6m u.c.p.g. reguluje bliżej kwestie obowiązku i terminów składania przez właścicieli nieruchomości deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnym. Zarówno z wyżej powołanych, jak i pozostałych przepisów Rozdziału 3a -Gospodarowanie odpadami komunalnymi przez gminę – wynika, że mowa jest w nich o właścicielach nieruchomości, które to pojęcie pojawia się również w także w art. 6n ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.. W art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. ustawodawca postanowił, że ilekroć w ustawie jest mowa o właścicielach nieruchomości - rozumie się przez to także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Nadto w myśl art. 2 ust. 3 u.c.p.g., jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkami wielolokalowymi, w których ustanowiono odrębną własność lokali, obowiązki właściciela nieruchomości obciążają osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 oraz z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), lub właścicieli lokali, jeżeli zarząd nie został wybrany. Ustawodawca w przepisach analizowanej ustawy nie posługuje się pojęciem posiadacza nieruchomości, co należy uznać za zabieg świadomy, którego celem jest uniknięcie nieporozumień terminologicznych. Zważyć bowiem należy, że pojęcie posiadania ma utrwalone znaczenie na gruncie prawa cywilnego i oznacza stan faktyczny. Stosownie do art. 336 k.c., posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Posiadanie jest zatem określonym stanem faktycznym, a właściciel nieruchomości jest zatem również jej posiadaczem samoistnym, zaś posiadanie zależne może przybierać różne postacie powiązane albo niepowiązane z tytułem prawnym. Zatem treść załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały (rubryka "C.1. Dane składającego Deklarację/ Dane identyfikacyjne/ Rodzaj własności nieruchomości, posiadania"), formułuje wskazane wyżej określenia w oderwaniu od pojęć użytych w definicji ustawowej zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., a ponadto katalog podmiotów zobowiązanych do złożenia deklaracji został skonstruowany tak, że sposób wypełnienia deklaracji budzi zasadnicze wątpliwości z uwagi na wieloznaczność i brak spójności terminologicznej. Można zaakceptować określenia: właściciel, współwłaściciel, użytkownik wieczysty, współużytkownik wieczysty oraz zarządca, to jednak nie obejmują one wszystkich przypadków powstania obowiązku wypełnienie deklaracji. W pozostałości zaś nie jest wiadomym jakie podmioty rozumie się przez: posiadacza, posiadacza samoistnego, współposiadacza samoistnego. Przykładowo właściciel nieruchomości jest zarówno jej posiadaczem jak i posiadaczem samoistnym, jednak nie wiadomo czy w deklaracji wskazać ma wszystkie trzy wymienione opcje. Wątpliwości te pogłębia brak pouczenia co do sposobu wypełnienia tej części deklaracji. W analizowanym zakresie doszło do istotnego naruszenia 6n ust. 1 -2 u.c.p.g. w związku z art. art. 2 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 u.c.p.g., a także przepisów prawa materialnego cywilnego ujmujących istotę posiadania. Stwierdzony stan prowadzi również do naruszenia art. 94 Konstytucji RP, albowiem wprowadzając inne oznaczenie podmiotów zobowiązanych do złożenia deklaracji Rada Gminy Szerzyny przekroczyła upoważnienie ustawowe. Naruszono także zasadę praworządności z art. 7 Konstytucji RP, oraz art. 2 Konstytucji RP z uwagi na wynikającą z tego przepisu zasadę przyzwoitej legislacji. Nadto nie został zrealizowany cel wydania kontrolowanego aktu prawa miejscowego, który miał ułatwić składanie deklaracji. Wszystkie dostrzegane istotne naruszenia prawa, a zawłaszcza dokonane w zakresie oznaczenia podmiotów zobowiązanych do złożenia deklaracji, rzutują negatywnie na zaskarżona uchwałę w całości( art. 90 ust. 1 i 4 u.s.g. ). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 147 § 1 p.p.s.a.