II SA/Kr 655/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Małgorzata Brachel-Ziaja (spr.) Sędziowie WSA: Aldona Gąsecka-Duda AWSA: Kazimierz Bandarzewski Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2007 r. sprawy ze skargi W.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Decyzją z dnia (....) - wydaną po rozpatrzeniu odwołania W.S. od decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. z dnia (....) odmawiającej przyznania mu zasiłku celowego na pokrycie części lub całości kosztów leków i leczenia, obuwia, zwrotu zaciągniętych pożyczek, opału, gazu, prądu i wody - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Rozstrzygnięcie to zapadło na podstawie art. 8 i art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r, o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64 póz. 593 ze zm.) oraz art. 138 § l pkt. l k.p.a. W uzasadnieniu decyzji Kolegium powołało się na uzasadnienie decyzji I instancji, gdzie podano, że W.S. zamieszkuje wraz z matką w jej domu, gdzie zajmuje jedną izbę. Wszelkie koszty związane z utrzymaniem domu ponosi matka. W.S. otrzymuje w związku z niepełnosprawnością zasiłek stały w pełnej wysokości 418 zł, który pozwala na pokrycie kosztów leczenia i ubrania. Rachunki za lekarstwa, jakie przedstawił, opiewają na kwotę 55 zł. Udzielana pomoc powinna się mieścić w możliwościach finansowych pomocy społecznej, a organy muszą mieć na uwadze nie tylko interes konkretnej osoby ubiegającej się o pomoc, ale także interes innych osób pozostających pod opieką GOPS-u. Pomocy W.S. odmówiono, ponieważ w ocenie organu I instancji zwrot zaciągniętych pożyczek nie jest podstawową potrzebą życiową. Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że w myśl przepisu art. 39 ust l i 2 ustawy o pomocy społecznej w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opalu, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu, może być przyznany zasiłek celowy. Podstawową zasadę udzielania pomocy społecznej, w tym zasiłku celowego formułuje art. 8 ust. l ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym prawo do świadczeń przysługuje osobom, które nie maj ą żadnych źródeł utrzymania lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza ustawowego dochodu określonego w ustawie o pomocy społecznej oraz w razie zaistnienia co najmniej jednej z okoliczności wymienionych w art. 7 pkt 2-15 ustawy o pomocy społecznej. Kolegium podzieliło ustalenia faktyczne organu I instancji odnośnie samotnego prowadzenia gospodarstwa domowego, zamieszkiwania w domu matki, która ponosi wszelkie koszty związane z utrzymaniem domu oraz wysokości dochodu, którym jest zasiłek stały w kwocie 418 zł miesięcznie. Dochód ten nie przekracza kryterium dochodowego 461 zł. Decyzja dotycząca zasiłku celowego jest podejmowana w granicach tzw. uznania administracyjnego polegającego na możności dokonania przez organ wyboru jednego z kilku dopuszczalnych przez ustawę równowartościowych prawnie rozwiązań po dokonaniu właściwego ustalenia stanu faktycznego i jego oceny oraz na skutek uznania przez ten organ celowości konkretnego rozstrzygnięcia. Wyznacznikami przyznania i ustalania wysokości zasiłku jest nie tylko sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, lecz także możliwości finansowe organów pomocy społecznej (por. wyrok NSA z dnia 12.01.1994r sygn. akt I SA 1649/93 ). Nie zawsze zatem pomoc społeczna może zostać przyznana zgodnie z żądaniem strony w pełnej wysokości. Podkreślono także, że na mocy wcześniejszych decyzji strona otrzymywała pomoc finansową. Świadczy to o tym, że organ I instancji nie pozostaje obojętny wobec sytuacji życiowej strony. Decyzja I instancji nie narusza zasad ogólnych przyznawania świadczeń z pomocy społecznej. Zgodnie bowiem z art. l ust. l cyt. ustawy pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mająca na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudności życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Jednocześnie decyzja niniejsza nie stoi na przeszkodzie do wystąpienia strony z dalszym wnioskiem o przyznanie pomocy, o ile oczywiście wniosek taki będzie uzasadniony. Strona może również zwrócić się o przyznanie pomocy rzeczowej. Kolegium podzieliło także ocenę organu I instancji, że spłata zadłużenia nie jest podstawową potrzebą życiową. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W.S. podnosząc, że utrzymuje się wyłącznie z renty socjalnej w wysokości 418 zł i nie jest w stanie zaspokoić najbardziej podstawowych potrzeb. Wspólnie z matką ponosi koszty utrzymania domu. Zarzucił tez, że pracownicy GOPS błędnie przeprowadzili wywiad i źle obliczyli mu rentę socjalną, przez co w okresie od (.......) do (.....) musiał zaciągać pożyczki. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie w całości podtrzymując s woj ą argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 39 ustawy o pomocy społecznej decyzja w przedmiocie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. Jak wskazuje J. Borkowski w komentarzu do art. 107 kodeksu postępowania administracyjnego (w: B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" C.H.Beck 2004) "decyzje wydane na zasadzie uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego, jak każde inne, ale zakres ich kontroli jest inaczej ukształtowany. Sąd administracyjny bada bowiem zgodność z prawem, a nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia sprawy w niej zawartego. Z tego też względu kontrola sądowa zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (a nie np. tylko ogólnym brakiem środków materialnych na dane cele, czy generalnymi założeniami polityki administracyjnej)". W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że uzasadnieniu decyzji uznaniowej stawia się szczególne wymagania, bowiem z jego treści musi wynikać, że decyzja ta nie nosi cech dowolności (np. wyroki NSA z dnia 7 stycznia 2003 r., sygn. I SA 1320/01, LEX nr 137809 i z dnia 8 września 1998 r. sygn. IV SA 893/97, LEX nr 45905). Oceniając według powyższych kryteriów zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji Sąd stwierdził, że zostały one wydane z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, przez co naruszają art. 107 § 3 k.p.a. Decyzja Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. z dnia (....) dotyczyła wniosku skarżącego z dnia (....) o przyznanie pomocy na leczenie oraz zakup leków, obuwia, na spłatę zaciągniętych pożyczek oraz na opłacenie opału, gazu, prądu i wody. Organ I instancji przeprowadził wywiad środowiskowy, w trakcie którego ustalił sytuację majątkową, rodzinną i zdrowotną skarżącego. Na podstawie ustaleń poczynionych w trakcie wywiadu organ I instancji stwierdził, że skarżący spełnia zarówno kryterium dochodowe (art. 8 ustawy o pomocy społecznej), jak i przesłanki wymienione w art. 7 pkt l, 5 i 6 (ubóstwo, niepełnosprawność, długotrwała lub ciężka choroba). W szczególności W.S. jest osobą chorą przewlekle i pozostaje pod stałą opieką poradni psychiatrycznej i kardiologicznej. Mimo to organ I instancji załatwił wniosek skarżącego odmownie "z innego powodu" (tak sformułowano wyrzeczenie decyzji). Należy podkreślić, że skarżący w (.....) otrzymał pomoc w postaci zasiłku celowego w kwocie 100 zł na częściowe pokrycie kosztów zakupu żywności, leczenia i bieżących opłat domowych. W (....) 2005 r. otrzymał zasiłek celowy w tej samej kwocie na częściowe pokrycie kosztów odzieży. W tym kontekście, skoro sytuacja majątkowa skarżącego nie polepszyła się, należało w sposób szczególnie wnikliwy wyjaśnić dlaczego kolejne jego wnioski o przyznanie pomocy załatwiane są odmownie. Organ I instancji podał, że skarżący jest osobą niepełnosprawną, a więc może korzystać z lekarstw refundowanych w całości lub części przez NFZ, przez co tylko częściowo pokrywa koszty zakupu lekarstw. Ponadto skarżący w związku z rozpatrywanym wnioskiem nie przedłożył w ośrodku imiennych rachunków za leki. W przesłanych do Sądu aktach administracyjnych na k. .... znajduje się faktura VAT nr (....) wystawiona na nazwisko skarżącego na zakup leków za kwotę 55,55 zł (pełna odpłatność za te leki wyniosłaby 275,46 zł). Faktura ta została dołączona do wniosku skarżącego z dnia (....) o przyznanie pomocy w formie zapomogi pieniężnej na koszty leczenia i została uwzględniona w decyzji z dnia (....) ., która powyższy wniosek załatwiła odmownie. W sytuacji, gdy strona dołączyła do akt sprawy rachunek za leki - nawet jeśli był on dołączony do innego wniosku niż rozpatrywany - nie można twierdzić, że "rachunki za leki nie zostały dostarczone" i z tej między innymi przyczyny odmawiać przyznania pomocy. Z kolei fakt ponoszenia tylko częściowej opłaty za leki nie może stanowić podstawy do negatywnego rozpatrzenia wniosku, ponieważ nawet po zastosowaniu ulgi koszty lekarstw wymienionych na fakturze pochłaniaj ą ok. 1/8 i tak niewielkiego dochodu miesięcznego skarżącego. Środki na dojazdy do przychodni i zakup obuwia może skarżący - zdaniem organu I instancji - wygospodarować z własnego zabezpieczenia finansowego tj. z zasiłku stałego w wysokości 418 zł miesięcznie. Stwierdzenie to budzi poważne zastrzeżenia, gdyż wymieniona kwota w przeliczeniu na dzień daje 13,87 zł (przyjmując, że miesiąc ma 30 dni). Taka suma z trudem wystarcza na wyżywienie jednej osoby, a co dopiero na tak znaczne wydatki jak lekarstwa, dojazd do przychodni czy obuwie zimowe. Dodatkowo Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. ocenił, że "konieczność spłaty zaciągniętego kredytu nie mieści się w pojęciu niezbędnej potrzeby życiowej", a ponadto skarżący miał możliwość spłaty zadłużenia z wyrównania zasiłku stałego, który otrzymał w sierpniu 2006 r. za okres od l kwietnia 2005 r. do 31 lipca 2005 r. Argument ten budzi poważne zastrzeżenia, bowiem mimo omawianego wyrównania skarżący otrzymywał zasiłki celowe w październiku i grudniu 2005 r., a dopiero w decyzji z (........ ) 2006 r. wskazuje się na to wyrównanie jako potencjalne źródło sfinansowania wydatków. Uzasadnienie decyzji I instancji zawiera także stwierdzenie, że W.S. nie przedstawił żadnych dowodów na okoliczność zwiększonych wydatków na leczenie, utrzymanie mieszkania lub odzież, a składane przez niego wnioski "są jedynie próbą uzyskania możliwie największych środków finansowych i są one traktowane jako dodatkowe źródło dochodu". Pozostała część uzasadnienia sprowadza się do przytoczenia treści przepisów oraz ogólnikowych stwierdzeń na temat sposobu działania organów pomocy społecznej, cytatów z literatury fachowej oraz z orzecznictwa sądów administracyjnych (bez podania źródeł). Wskazano w nim wprawdzie, że o przyznaniu zasiłku celowego "decyduje całokształt okoliczności związanych z sytuacją życiową osoby, ale również wielkość środków finansowych, jakimi na ten cel dysponuje właściwy organ pomocy społecznej" - ale jednocześnie nie wyjaśniono jakimi środkami dysponuje Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w J. i dlaczego w sytuacji życiowej skarżącego środki te nie uzasadniaj ą przyznania mu pomocy. Uwagi o ogólnikowości i braku wyjaśnienia jakie były konkretne powody odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia odnoszą się także do uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Oprócz cytowania przepisów i orzecznictwa NSA Kolegium wyjaśniło jedynie, że podziela pogląd, iż spłata zadłużenia nie jest podstawową potrzebą życiową oraz zwróciło uwagę, że skarżący już wcześniej otrzymywał pomoc, co świadczy o tym, że "organ I instancji nie pozostaje obojętny wobec sytuacji strony". Zdaniem Sądu (co już wyjaśniono powyżej) fakt wcześniejszego przyznawania pomocy nie stanowi przyczyny uzasadniającej przyznanie kolejnych świadczeń, lecz nakłada na organ pomocy społecznej obowiązek szczególnego uzasadnienia - w ramach uznania administracyjnego - jakie okoliczności spowodowały zmianę stanowiska organu decydującego o przyznaniu świadczenia. Biorąc powyższe argumenty pod uwagę należy stwierdzić, że organy obu instancji przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy przekroczyły granice uznania administracyjnego, bowiem nie uzasadniły rozstrzygnięcia dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. W szczególności nie wskazano w sposób przekonujący jakie konkretnie okoliczności spowodowały odmowę przyznania żądanego świadczenia. Takie naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą j ą decyzję organu I instancji należało uchylić na podstawie art. 145 § l pkt l "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. ł 270 z późn. zm.).