II SA/Kr 655/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariusz Kotulski / spr. / Sędziowie WSA Renata Czeluśniak Aldona Gąsecka- Duda Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 16 grudnia 2009 r. nr [....] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala Prezydent Miasta K. wszczął postępowanie z wniosku z wniosku A.T. i G.T. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn: "rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [....] oraz na części działki nr [....] obr. [....] przy ul. [....] w K ". Organ I instancji w dniu 26.05.2008r. wydał decyzję ustalającą warunki dla w/w zamierzenia inwestycyjnego. Od rozstrzygnięcia tego odwołał się J.S. i H.B . Decyzją z dnia 15.10.2008r., nr [....] , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W toku ponownego rozpoznania sprawy, w dniu 30 lipca 2009r. wydana została decyzja nr [....] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podkreślono, iż został sporządzony aneks do analizy urbanistyczno – architektonicznej, w którym odniesiono się do zarzutów SKO. Organ I instancji wskazał, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz że zostały spełnione łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przedstawiając w uzasadnieniu argumenty przemawiające za zasadnością przyjęcia stosowych rozwiązań. Wydana decyzja określa warunki zabudowy oraz dołączono do niej wymagane prawem załączniki. Odwołania od powyższej decyzji złożyła M.H. , która wskazała na błędne ustalenie kręgu stron postępowania poprzez pominięcie właścicieli nieruchomości oznaczonej jako działka nr [....] , mimo, że działka ta graniczy z działką, na której realizowana ma być inwestycja. Następnie wskazano, że wbrew ustaleniom poczynionym przez organ I instancji teren inwestycji nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, a posiada jedynie dostęp pośredni drogą dojazdową poprzez działki [....],[....],[....], i [....] . Jednocześnie nadmieniono, że decyzja wydana została w oparciu o nieostateczne postanowienie RDOŚ w K. , które zostało zaskarżone do GDOŚ. Odwołanie od w/w decyzji złożył również J.S. , który wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania w sprawie. Odwołujący zwrócił uwagę, że planowana inwestycja nie będzie polegała na rozbudowie obiektu istniejącego, ale w rzeczywistości będzie budową nowego obiektu. Wskazał na rozbieżność w nazwie inwestycji pomiędzy nazwą zawartą we wniosku i w decyzji, a nazwą inwestycji, która została uzgodniona przez RDOŚ w K. Odwołujący również wskazał na wadliwe ustalenie kręgu stron postępowania, z uwagi na pominięcie właścicieli działki nr [....] . Podkreślono, że zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o nieostateczne postanowienie RDOŚ w K. Odwołujący podniósł również zarzut w zakresie braku bezpośredniego dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. Decyzją z dnia 16.12.2009r., nr [....] , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , działając na podstawie art. 54, art. 59, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz U. nr 80, poz. 717 ze zm.), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) oraz art. 7, art. 77 oraz art. 138 § 2 k.p.a uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę uwzględnił jedynie część zaleceń zawartych w decyzji kasacyjnej organu odwoławczego z dnia 15.10.2008r. sygn. akt [....] . Zastrzeżenia SKO budziło ustalenie parametru szerokości elewacji frontowej dla planowanej inwestycji na poziomie do 25 m, podczas gdy w obszarze analizowanym jedynie budynek "zbliźniaczony" posiada taką szerokość (dz. nr ...i ....łącznie). Ponadto organ odwoławczy wskazał, że planowana rozbudowa dotyczy domu jednorodzinnego wolnostojącego, a żaden wolnostojący dom jednorodzinny w obszarze analizowanym nie charakteryzuje się taką szerokością, natomiast wskazanie w załączniku nr 3 do decyzji, że odstępstwo od wyznaczania parametru w oparciu o średni wskaźnik występujący w obszarze analizowanym z uwagi na specyfikę rozczłonkowanej bryły budynku jednorodzinnego - jest niewystarczające. W ocenie Kolegium rozbudowywany obiekt winien się komponować całościowo z zastanym ładem architektonicznym, a nie tylko z jednym obiektem w obszarze. Z uwagi na brak ostatecznego postanowienia uzgadniającego z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w K. stwierdzono, iż w sprawie nie uzyskano wszelkich prawem wymaganych uzgodnień niezbędnych do wydania decyzji. Postanowienie uzgadniające winno było być ostateczne w dacie wydawania zaskarżonej decyzji. Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania w zakresie braku bezpośredniego dostępu do drogi publicznej terenu, na którym planowana jest inwestycja organ odwoławczy wskazał, że normę z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy należy rozumieć szeroko, czyli za posiadanie dostępu do drogi publicznej należy uznać jej istnienie zarówno w sensie pośrednim jak i bezpośrednim. Skoro więc teren planowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej poprzez drogę dojazdową po działkach nr [....],[....],[....],[....], należy uznać, że spełniony jest wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy. W odniesieniu do zarzutu wadliwego ustalenia krąg stron postępowania podzielno stanowisko organu wyrażone w decyzji z dnia 15.10.2008r. Z powyższą decyzją nie zgodził się J.S. , zaskarżając ją w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i domagając się jej uchylenia w części dotyczącej nieuznania za stronę postępowania właścicieli działki nr [....] oraz umorzenia postępowania w sprawie. W uzasadnieniu skargi zarzucono organowi II instancji naruszenie art. 7 i 107 § 3 k.p.a. przy rozpoznawaniu zarzutu odnośnie wadliwego ustalenia kręgu stron postępowania. Organ odwoławczy odmawiając właścicielom działki nr [....] przymiotu stron postępowania, w trackie poprzedniego rozpoznawania sprawy, wskazywał na nieprawdziwe okoliczności, tj. że działka nr [....] , na części której jest planowana inwestycja jest oddzielona od działki nr [....] drogą wewnętrzną. Według skarżącego tzw. droga wewnętrzna nie jest wydzieloną działką drogową, nie ma na niej ustalonej służebności przejazdu, ani tez faktycznie nie istnieje w terenie. Wynika to z treści księgi wieczystej założonej dla działki nr [....] . Ponadto zarzucono, iż warunek dostępu prawnego planowanej inwestycji do drogi publicznej nie został spełniony. Skarżący przyznał, że planowana inwestycja posiada faktyczny dojazd poprzez działki [....],[....],[....],[....], , ale fakt ten nie jest w żaden sposób potwierdzony prawnie, działki te nie są bowiem wydzielonymi działkami drogowymi i nie posiadają ustanowionego prawa przejazdu. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zaś w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), powoływanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę, uchyla ją bądź stwierdza jej nieważność, ewentualnie niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 tejże ustawy podlega oddaleniu. Wychodząc z tych przesłanek, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie uwzględnił skargi, gdyż stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania administracyjnego ani przepisów prawa materialnego. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia oceny prawidłowości rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. w przedmiocie uchylenia decyzji Prezydenta Miasta K. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [....] oraz na części działki nr [....] obr. [....] przy ul. [....] w K. Podkreślić przy tym należy, iż zaskarżona została decyzja kasacyjna, a zatem w wyniku takiego rozstrzygnięcia sprawa będzie ponownie rozpatrywana przez organ administracyjny I instancji. Odnosząc się do podniesionych w skardze zastrzeżeń odnośnie lakonicznego ustosunkowania się przez organ odwoławczy do wywiedzionego w odwołaniu zarzutu wadliwego ustalenia kręgu stron postępowania, czym naruszono art. 7, 11 i 107 § 3 k.p.a., należy wskazać, że argumentacja skarżącego nie mogła odnieść zamierzonego rezultatu. Wyjaśniając sporną kwestię należy zauważyć, iż przy braku przepisów szczególnych zawartych w ustawie z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717z późn. zm. ) krąg stron postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy ustala się na zasadach przewidzianych w art. 28 K.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, że o posiadaniu przez dany podmiot interesu prawnego we wzięciu udziału w postępowaniu administracyjnym decyduje norma prawa materialnego, na której opiera się zaskarżony akt administracyjny, a nie interes faktyczny. Źródeł interesu prawnego należy poszukiwać zatem w przepisach prawa materialnego, przy czym interes prawny może być wywodzony także spoza materialnego prawa administracyjnego, np. z przepisów normujących stosunki cywilnoprawne (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, s. 199). Interes prawny musi być rozumiany jako obiektywna, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Musi być to interes, który wynika z określonego przepisu prawa odnoszącego się wprost do podmiotu zgłaszającego zastrzeżenia i musi dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu. Stronami postępowania w sprawach o ustalenia warunków zabudowy są zatem - poza inwestorem, właściciele albo użytkownicy wieczyści nieruchomości stanowiącej teren inwestycji oraz nieruchomości z nim sąsiadujących, na które inwestycja może oddziaływać, a także w niektórych sytuacjach również inne osoby mające prawa rzeczowe do gruntów. Związek pomiędzy interesem prawnym a postępowaniem administracyjnym pozwalającym na przyjęcie, że interesu tego dotyczy postępowanie musi być bezpośredni, konkretny i realny. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się właśnie taki charakter interesu prawnego strony, kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną innego podmiotu. Pośredni związek pomiędzy sytuacją prawną właściciela nieruchomości a postępowaniem dotyczącym warunków zabudowy i zagospodarowania innej nieruchomości pozwala co najwyżej rozpatrywać interes właściciela działki nr [....] – M.J. w kontekście interesu faktycznego, który jednak nie uzasadnia uznania w/w za stronę postępowania administracyjnego. W tym kontekście na gruncie niniejszej sprawy organ odwoławczy zasadnie przyjął, że M.J. nie miała legitymacji, aby być stroną w przedmiotowym postępowaniu. Ustaleniom SKO nie można zarzucić dowolności i niezgodności z prawem, gdy weźmie się pod uwagę rodzaj sprawy administracyjnej, jaką jest ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zakres i charakter wnioskowanej inwestycji tj. rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [....] oraz na części działki nr [....] obr. [....] przy ul. [....] w K. Podkreślić zatem należy, że zamierzeniem inwestycyjnym nie jest objęta cała działka nr [....] . Linie rozgraniczające teren inwestycji nie pokrywają się z granicami ewidencyjnymi działki nr [....] . Linia rozgraniczająca teren planowanej inwestycji na odcinku AF znajduje się ok. 10 metrów od granicy między działkami nr [....] i [....] . Zatem nawet gdyby zamierzona inwestycja była lokalizowana w tejże linii rozgraniczającej teren inwestycji to będzie od oddalona o 10m od granicy działki nr [....] . Tymczasem biorąc pod uwagę charakter inwestycji minimalna odległość wymagana prawem dla lokalizacji budynków mieszkalnych wynosi 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy lub 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Powyższe ustalenia pozwalają na przyjęcie, że "oddziaływanie " rozbudowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkę nr [....] nie ma z istoty rzeczy charakteru, który uzasadniałby traktowanie jako strony postępowania właścicieli w/w nieruchomości. Inwestycja ta bowiem bezpośrednio nie oddziałuje - poprzez np. różnego rodzaju immisje - na tą nieruchomość. Organ odwoławczy słusznie nie dopatrzył się bezpośredniości związku pomiędzy sytuacją właściciela działki nr [....] , a faktem zrealizowania przedmiotowej inwestycji. Dodać jedynie należy, że o kręgu stron postępowania administracyjnego (o tym kto jest stroną danego postępowania administracyjnego) nie orzeka się w formie decyzji administracyjnej (ani w ogóle w sposób formalny). Zatem zaskarżona decyzja również nie orzeka o tym kto jest (albo kto nie jest) stroną przedmiotowego postępowania administracyjnego. Nie sposób zatem uchylić zaskarżonej decyzji (która orzeka wyłącznie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy) "w części dotyczącej nieuznania za stronę postępowania" – jak żądał tego skarżący, gdyż w żadnej części swojego rozstrzygnięcia (sentencji) nie odnosi się ona do tej kwestii. Złe ustalenie stron postępowania przesądza ewentualnie o wadliwości całej decyzji – co może być powodem uchylenia decyzji (tryb zwykły) lub podstawą wznowienia postępowania (tryb nadzwyczajny). Wywodzenie przez skarżącego, że przebiegająca przez działkę nr [....] droga, faktycznie nie istnieje, sprowadza się do zakwestionowania dokumentu, stanowiącego wyrys z mapy ewidencyjnej, wydanego przez Wydział Geodezji. Sąd nie widzi podstaw do podważenia wiarygodności w/w dokumentu.. Argumentacja skarżącego nie znajduje potwierdzenia w zebranych w sprawie dowodach, w tym w odpisie z księgi wieczystej dla działki nr [....] , z którego wynika m.in. to, że na działce tej ustanowiono służebność. Odnosząc się natomiast do, podnoszonej przez skarżącego, okoliczności braku "prawnego" dostępu nieruchomości, objętej inwestycją do drogi publicznej wskazać należy, iż zarzut ten, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, nie jest zasadny. Pojęcie "dostępu do drogi publicznej", o którym mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), nie ogranicza się bowiem do bezpośredniego dostępu, a więc do przypadku, gdy działka budowlana graniczy z drogą zaliczoną do jednej z kategorii dróg publicznych. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 14 powołanej ustawy przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć zarówno bezpośredni dostęp do tej drogi, jak i dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (zob. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze 2004). Jakkolwiek zatem niewątpliwym jest, iż nieruchomość inwestora nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, jaką jest ulica [....] , dostęp ten jest zapewniony poprzez działki o nr [....] , [....] , [....] , i [....] (oznaczonych na mapach symbolem dr - droga). W piśmie z dnia [....] .2008r. inwestorzy wskazali, że działka nr [....] stanowi ich własność, a pozostałe działki są własnością gminy i posiadają przeznaczenie drogowe. Zasadnie zatem organ administracyjny uznał warunek dostępu do drogi publicznej za spełniony, bez konieczności legitymowania się przez inwestora służebnością drogową, zapewniającą dostęp do drogi publicznej. Odnośnie drugiego żądania skargi – umorzenia "postępowania w sprawie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy" wskazać należy, że takie orzeczenie leży poza kognicją sadu administracyjnego, który działa w zasadzie kasacyjnie. Sąd administracyjny nie jest zatem uprawniony do wydania takiego orzeczenia i żądanie tego od sądu jest bezpodstawne. Umorzyć postępowanie administracyjne może wyłącznie organ administracyjny i to w przypadku, gdy stało się ono bezprzedmiotowe np. cofnięty został wniosek o wydanie decyzji. Na koniec skład orzekający w całości podkreśla prawidłowość ustaleń organu odwoławczego co do konieczności przeprowadzenia ustaleń dotyczących szerokości elewacji frontowej dla planowanej inwestycji. Ponieważ inwestycja dotyczy "rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego" to jej parametry muszą się odnosić do obiektów o tożsamym charakterze i funkcji istniejących na obszarze objętym analizą. W tym przypadku będą to inne budynki mieszkalne jednorodzinne wolnostojące. Jak wynika ze sporządzonej analizy max. szerokość elewacji wyznacza budynek na działce nr 249 i jest to ok.18 m z tolerancją do 20%. Z analizy w żaden sposób nie wynika dopuszczenie innej szerokości elewacji frontowej, w szczególności brak jakichkolwiek podstaw, przy tak określonej inwestycji, do zabudowy zbliźniaczonej na działkach 45/12 i 45/14 łącznie. Biorąc pod uwagę powyższe, wobec tego, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi, wobec braku podstaw do jej uwzględnienia.