II SA/Kr 657/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie : NSA Joanna Tuszyńska (spr.) AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi J.R. i J.D. na decyzję Wojewody z dnia [....] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej J.D. kwotę 500zł ( słownie: pięćset złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta decyzją nr [...] wydaną na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 roku, Nr 156, poz. 1118) oraz art. 104 k.p.a., wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania przez J.R oraz J.D. robót budowlanych, polegających na remoncie – zamianie okna na drzwi wejściowe w domu przy ul. ......w K. , działka nr ....obręb ..... Organ administracji architektoniczno-budowlanej wskazał w uzasadnieniu decyzji, iż wobec stwierdzenia braku wymaganych przy zgłoszeniu dokumentów, postanowieniem z dnia [....] nałożono na inwestorów obowiązek ich przedstawienia. We wskazanym terminie J.R. uzupełniła złożony wniosek, nie przedstawiła jednakże stanowiska Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, a dokument pełnomocnictwa, udzielonego przez J.D. przedłożony został bez wymaganej opłaty skarbowej, wobec czego organ orzekł jak w sentencji decyzji, zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy- Prawo budowlane. Od powyższej decyzji odwołanie w terminie wniosły J.D. oraz J.R. , zarzucając jej obrazę przepisu art. 30 ust. 1-3 ustawy - Prawo budowlane i na tej podstawie żądając uchylenia zaskarżonej decyzji. Uzasadniając odwołanie, skarżące przytoczyły brzmienie art. 30 ust. 2 ustawy- Prawo budowlane, wywodząc, iż nie uzupełnienie opłaty skarbowej od dokumentu pełnomocnictwa nie uzasadnia zastosowania rygoru, przewidzianego w tym przepisie. Co więcej, pełnomocnictwo udzielane wstępnemu, stosownie do pkt IV Załącznika Nr 1 do ustawy z dnia 16 listopada 2006 roku o opłacie skarbowej (Dz. U. Nr 225, poz. 1635), jest zwolnione od opłaty skarbowej. Zatem brak uiszczenia takiej opłaty w żadnym wypadku nie może uzasadniać wniesienia sprzeciwu, nawet gdyby przyjąć, iż wezwanie do złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oznacza również wezwanie do przedłożenia pełnomocnictwa od pozostałych współwłaścicieli. Odnosząc się do drugiej ze wskazanych podstaw wniesienia sprzeciwu - braku stanowiska Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków - skarżące zarzuciły, iż w myśl art. 30 ust. 2 ustawy-Prawo budowlane, do zgłoszenia należy dołączyć uzgodnienia i opinie, wymagane odrębnymi przepisami, zaś przepisów takich brak w odniesieniu do zajęcia stanowiska przez organ ochrony zabytków w sytuacji wniosku o dokonanie remontu jednego z obiektów historycznego układu urbanistycznego. Żaden przepis odrębny nie został wskazany przez organ pierwszej instancji, natomiast art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków nakłada istotnie zbliżony obowiązek uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora na roboty budowlane przy zabytkach wpisanych do rejestru, jednakże następuje to w formie odrębnej decyzji, nie zaś jako zajęcie stanowiska. Skarżące zaznaczyły, iż co prawda obiekt objęty zgłoszeniem znajduje się na terenie historycznego układu urbanistycznego wpisanego do rejestru, jednakże sama kamienica nie jest wpisana do rejestru jako zabytek. Przedmiotem ochrony w wypadku historycznego układu jest wyłącznie przestrzenne założenie miejskie. Nadto - w ocenie skarżących - wątpliwości winna usunąć okoliczność, że planowany remont ma polegać na odtworzeniu pierwotnego stanu kamienicy. W dalszej części odwołania podniesiono także, iż w decyzji Wojewody ..... z dnia [....] uchylającej uprzednio zapadłą decyzję o wniesieniu sprzeciwu w niniejszej sprawie, jako jedyny brak zgłoszenia wskazano nie przedłożenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, który to brak został uzupełniony na dalszym etapie postępowania. Decyzją Wojewody ....... z dnia [.....] wydaną w oparciu o art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 roku, Nr 156, poz. 1118) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzja organu pierwszej instancji została utrzymana w mocy. Organ odwoławczy, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, stwierdził iż kwestionowane rozstrzygnięcie jest prawidłowe, aczkolwiek z innych przyczyn, iż wskazane w jego uzasadnieniu. Zdaniem Wojewody .........., organ pierwszej instancji prawidłowo w postanowieniu z dnia [....] wezwał do uzupełnienia zgłoszenia o oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie takie zostało przedłożone, jednak - w ocenie Wojewody - nie jest prawidłowe. Zostało bowiem podpisane wyłącznie przez jedną z osób, dokonujących zgłoszenia – J.R. , natomiast dołączone do akt pełnomocnictwo nie uprawniało jej do składania oświadczenia w imieniu drugiej z osób zgłaszających zamiar wykonania robót budowlanych. Zdaniem organu odwoławczego, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane pełnomocnik może składać wyłącznie w imieniu osoby prawnej, natomiast osoba fizyczna musi takie oświadczenie składać osobiście. Z powyższą decyzją nie zgodziły się J.D. i J.R. , wnosząc w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarga została oparta na zarzutach naruszenia art. 30 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżące nie sprecyzowały, w jaki sposób ich zdaniem winno zakończyć się postępowanie sądowe. Uzasadnienie skargi zawierało omówienie dotychczas zapadłych w sprawie rozstrzygnięć, następnie zaś skarżące zarzuciły zaskarżonej decyzji Wojewody ......, że brak jest w ustawie - Prawo budowlane oraz przepisach związkowych wymogu, by oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane było składane przez osobę fizyczną osobiście. Zatem do takiego oświadczenia, jako oświadczenia woli, można stosować przepisy o pełnomocnictwie i jak każda czynność może zostać dokonana przez pełnomocnika w imieniu mocodawcy. Udzielone w przedmiotowej sprawie pełnomocnictwo miało charakter materialny, a tym samym umocowywało do wszystkich czynności prawnych, w tym składania oświadczeń woli w imieniu mocodawcy. Skarżące podkreśliły także, iż oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością tworzy jedynie domniemanie posiadania stosownego uprawnienia, które może zostać obalone w ramach postępowania dowodowego, przy czym to właściwy organ administracji winien dowieść, że jest ono wadliwe. W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie wykazał nieprawidłowości złożonego oświadczenia. Następnie skarżące, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne zarzuciły, iż weryfikacja takiego oświadczenia nie należy do kompetencji organów administracji architektoniczno- budowlanej, a co za tym idzie organy te nie mogły weryfikować również cywilnoprawnego pełnomocnictwa o charakterze materialnym. W ocenie skarżących zaskarżona decyzja została zatem wydana bez podstawy prawnej, co oznacza wadę, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda .... wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do podniesionych w niej zarzutów organ wskazał, że oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi być składane przez osobę fizyczną osobiście, co wynika z rygoru odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia. Wykluczone jest więc działanie przez pełnomocnika. Potwierdzeniem takiego stanowiska jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 roku w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U. Nr 120, poz. 1127 ze zm.), które przewiduje możliwość złożenia oświadczenia przez pełnomocnika wyłącznie w odniesieniu do osób prawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania , nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art.134 ustawy). Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art.30 ust.2. prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji (tekst jednolity Dz.U.06.156.1118) , w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nie uzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. Jak wynika z k.12 akt administracyjnych , zgłoszenia dokonały J.R. i J.D. Do zgłoszenia nie zostało przedłożone oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Postanowieniem z dnia [....] wezwano J.R. i J.D. do uzupełnienia zgłoszenia, między innymi o oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003r - Dz.U. Nr 120 poz.1127) oraz o stanowisko Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków - w terminie 21 dni od dnia otrzymania postanowienia.. W dniu [....] J.R. przedłożyła podpisane tylko przez nią oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, pełnomocnictwo udzielone jej przez J.D. oraz odpis pisma skierowanego do ........Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z prezentatą organu[....], z informacją , że stanowisko Konserwatora Zabytków przedłoży organowi niezwłocznie po jego uzyskaniu. Decyzja organu I instancji o wniesieniu sprzeciwu na skutek niedostarczenia wymaganych w postanowieniu z dnia [....] dokumentów, jak i utrzymująca ją w mocy decyzja organu odwoławczego jest wadliwa. Zauważyć należy, że powyższe postanowienie nieprawidłowo zostało ekspediowane jedną przesyłką adresowaną do 2 inwestorów. Przesyłkę w dniu ......01.2007r odebrał Z.D.. Zwrotne potwierdzenie odbioru nie zawiera jego oświadczenia o podjęciu się doręczenia przesyłki adresatom. Tymczasem, zgodnie z treścią art.43 kpa w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Doręczenie to było zatem nieskuteczne. Pokwitowanie stanowi dowód, że domownik podjął się oddania pisma adresatowi, dopiero wówczas, kiedy zawiera odpowiednią informację ( por. wyrok NSA z dnia 14.08.2002r I SA 2614/00 LEX nr 137823). Wadliwości tej nie dostrzegł ani organ I instancji , ani organ odwoławczy. Nadto sama treść postanowienia była niewystarczająca. W postanowieniu nie wskazano, że oświadczenie ma złożyć każdy z inwestorów. Wreszcie, skoro zgodnie z treścią art.30 ust.2 prawa budowlanego, do zgłoszenia należy dołączyć uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami, to organ winien wskazać jaki przepis prawa jest podstawą do żądania od inwestora stanowiska konserwatora zabytków. Zważywszy, że na przedmiotowe postanowienie nie służyło odrębne zażalenie i mogło być zaskarżone dopiero w odwołaniu od decyzji zawierającej sprzeciw, rzeczą organu odwoławczego było skontrolowanie prawidłowości tego postanowienia. Organ II instancji tego jednakże nie uczynił, nie ustosunkował się też do dotyczących tej kwestii zarzutów odwołania. Zaskarżona decyzja narusza również przepis art.9 kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Powinny również czuwać nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i udzielać im niezbędnych wskazówek i wyjaśnień. W niniejszej sprawie tego zaniechano. Obowiązkiem organu I instancji było wezwanie pełnomocnika J.D. do przedłożenia sporządzonego osobiście przez J. D. oświadczenia. Ustosunkowując się do zarzutów skargi podnieść należy , że stanowisko organów, iż oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane , w przypadku , gdy inwestorami są osoby fizyczne, nie może być złożone przez pełnomocnika, jest prawidłowe. Stosownie do przepisu art.32 ust.4 pkt 2 prawa budowlanego , do którego odsyła przepis art.30 ust.2 prawa budowlanego , pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W związku z tym uznać należy , że jeżeli zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych podpisane jest przez dwóch inwestorów, każdy z nich winien złożyć oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie to nie jest oświadczeniem woli , tylko oświadczeniem wiedzy, składanym pod rygorem odpowiedzialności karnej i dlatego nie może być złożone przez pełnomocnika. W myśl art.32 kpa strona może działać przez pełnomocnika, chyba, że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Taka właśnie sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Organ jednakże winien wezwać stronę do osobistego działania. Wobec powyższego , na podstawie art.145 par.1 pkt 1 lit.a) i c) oraz art.135 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie zawarte w punkcie II wyroku oparto na przepisie art.152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a.